導語：農(nóng)村土地制度改革與失地農(nóng)民社會保障探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在我國土地制度改革進程中，失地農(nóng)民作為特殊群體出現(xiàn)。千百年來，土地是農(nóng)民生存的基本保障，失去土地導致這一部分群體面臨嚴重的社會保障問題。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，會有越來越多的農(nóng)民失去土地，因此必須建立健全最低生活保障制度、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞動就業(yè)等制度，在促進失地農(nóng)民社會保障多元化的同時，不斷推進城鄉(xiāng)社會保障的一體化。

關鍵詞：土地制度改革；失地農(nóng)民；社會保障；城鄉(xiāng)一體化

2003年“三農(nóng)”問題被中央正式寫入報告中，自此該問題備受社會關注，一度成為改革焦點問題。在社會主義現(xiàn)代化建設進程中，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題是關系著改革開放的大局，關系社會和諧穩(wěn)定的大問題。農(nóng)民依靠土地進行生產(chǎn)，土地是一些農(nóng)民收入的唯一來源。我國土地制度經(jīng)歷了漫長的改革歷程，為適應新形勢，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，新一輪的土地制度改革勢在必行?！叭r(nóng)”問題的解決，土地問題是不可回避的，因此我們應結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實際，踐行土地制度改革策略，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的順利發(fā)展。

一、我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀及改革趨向

土地制度概念的界定有廣義和狹義兩種，狹義上指土地的所有制度、使用制度和國家管理制度；廣義上包含一切土地問題的制度。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，當前對土地制度的理解更傾向于廣義層面。在土地制度建設中，注重多方面的發(fā)展，如土地流轉(zhuǎn)、土地利用、土地保護和征用等多方面內(nèi)容。由于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度和法律已經(jīng)不能適應當前農(nóng)村發(fā)展的需要，法律的不健全等因素容易引發(fā)經(jīng)濟和社會問題?，F(xiàn)行土地制度指向的結(jié)果是：其一，農(nóng)民土地權益不能得到有效保護。三農(nóng)問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，但三農(nóng)問題解決起來并不容易?，F(xiàn)行土地制度條件下，農(nóng)民權利被剝奪，雖然是土地歸集體所有，但農(nóng)民在土地面前很少有話語權。其二，土地沖突和矛盾不斷。農(nóng)民的權益得不到有效保障，容易引起土地沖突，不利于農(nóng)村經(jīng)濟和社會環(huán)境的和諧。此外，隨著城鎮(zhèn)化建設的不斷加速，一些城市用地向農(nóng)村地區(qū)延伸，矛盾無法解決。其三，現(xiàn)行土地制度下，容易誘發(fā)征地，導致許多農(nóng)民失去原有土地，再加上征地費用與給農(nóng)民的補償之間差距明顯，農(nóng)民的權益再次受到侵害。大量農(nóng)民失去土地，失地農(nóng)民作為一個特殊群體出現(xiàn)，且失地農(nóng)民的數(shù)量還在不斷擴大，增速明顯。當前，我國失地農(nóng)民數(shù)量已達4000萬至5000萬人左右，預計到2020年將增加至1億。土地每征用一畝，便有1.5個農(nóng)民失業(yè)。［1］失地農(nóng)民面臨沒有收入、沒有保障的局面，成為社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。我黨深刻認識到現(xiàn)行土地制度的嚴峻形勢，為進一步解決三農(nóng)問題，保障農(nóng)民的權益，現(xiàn)大力推行農(nóng)村土地制度改革，同時也在開展相關法律的修訂工作。我黨在十八屆三中全會中明確指出了當前土地制度改革的總體方向，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，統(tǒng)一和規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地市場。同時，也在《決定》中做了詳細闡述，指出應縮小征地范圍，征地過程應嚴格按照規(guī)范程序執(zhí)行，完善農(nóng)民土地增值收益分配機制，增加農(nóng)民收入等。通過一系列措施，旨在保障農(nóng)民的土地權益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，讓農(nóng)民享受城市化帶來的增值，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供制度保障。不僅在土地制度上要進一步完善，同時還要在法律法規(guī)上下功夫，積極完善《土地管理法》等相關條例。

二、失地農(nóng)民社會保障機制建設的問題分析

農(nóng)村土地制度改革是一項系統(tǒng)的工程，一直是備受社會關注的熱點話題。自上世紀80年代中后期到現(xiàn)在，我國共發(fā)生三次圈地熱，失地農(nóng)民隨之建立。所謂失地農(nóng)民，顧名思義是指在城鎮(zhèn)化進程中失去部分或全部土地的農(nóng)民。［2］土地對于農(nóng)民來說，不僅具有創(chuàng)造價值的生產(chǎn)功能，更重要的是維持生活的保障功能。失去土地意味著農(nóng)民失去了保障，但是失地農(nóng)民這一群體的出現(xiàn)又是歷史發(fā)展的必然，城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求采用先進的生產(chǎn)技術，推進規(guī)?；a(chǎn)。失地農(nóng)民的出現(xiàn)不可怕，關鍵是我們?nèi)绾巫龊檬У剞r(nóng)民社會保障機制的建設，如何保障這一部分人群的生活和基本權益。由于城鄉(xiāng)社會保障之間存在一定差距，農(nóng)民的和社會保障機制建設還有諸多不足，因而為完善失地農(nóng)民的社會保障機制，推進土地制度改革，首先要清楚當前失地農(nóng)民社會保障機制中存在哪些問題。

（一）多種保障制度面臨挑戰(zhàn)

首先，低保制度壓力增大。農(nóng)村土地征用引起多種矛盾，地方政府為緩解矛盾，多采用低保制度先行的辦法。低保制度成為失地農(nóng)民保障策略的首選，雖然低保制度能夠在一定程度上為農(nóng)民提供基本的生活保障，使矛盾得到緩解。但從長遠來看，并不利于失地農(nóng)民保障機制的完善和土地征用矛盾的根本解決。原因在于，一是，過于依賴低保的策略明顯加重了低保的壓力，我們都知道農(nóng)村最低生活保障制度適用于農(nóng)村地區(qū)無收入，殘疾、年老無依，或因重大變故引起的生活困難等人群，低保制度的建立是為弱勢群體提供的救濟政策。失地農(nóng)民數(shù)量龐大，且每年都在迅速的增加，政府的財政壓力也會隨之增大。二是，無形之中加大了低保資金管理的難度。隨著越來越多的失地農(nóng)民進入低保范圍，使原有的低保制度規(guī)范體系被打破，不利于農(nóng)村居民最低生活保障制度的完善。其次，醫(yī)療保障明顯不足。農(nóng)村地區(qū)由于地理位置條件限制，就醫(yī)條件和成本與城市相比較為欠缺。當前我國實施農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在一定程度上能夠使農(nóng)民群體享受這一“優(yōu)待”。但是當失地農(nóng)民進入城市后，就醫(yī)成本明顯增加。農(nóng)民在使用合作醫(yī)療的同時面臨許多新的問題，如外地就醫(yī)合作醫(yī)療的保障比例會明顯減少。再如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城市的聯(lián)結(jié)，原有政策和措施多方面面臨調(diào)整。此外，失地農(nóng)民為了維持生活，會選擇難度大、風險大的體力勞動，導致就醫(yī)風險增加。從這個意義上講，如何做好失地農(nóng)民醫(yī)療保障工作亦是一項挑戰(zhàn)。再次，養(yǎng)老保障制度亟待完善。農(nóng)民養(yǎng)老多采用家庭養(yǎng)老模式，收入多依賴于土地經(jīng)營。失去了土地，便失去了家庭養(yǎng)老的物質(zhì)基礎，大量的失地農(nóng)民涌進城市，農(nóng)民工群體的數(shù)量明顯增加。農(nóng)民由于文化素質(zhì)和適應能力等方面因素的影響，就業(yè)不穩(wěn)定性大，且多數(shù)農(nóng)民工群體收入不高。由此失地農(nóng)民養(yǎng)老問題成為新問題和難點，針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度亟需建立，以維護社會的穩(wěn)定與和諧。

（二）城鄉(xiāng)一體化面臨障礙

農(nóng)村社會保障制度建設的現(xiàn)狀與一體化目標存在很大差距，影響城鄉(xiāng)一體化進程的因素主要有兩方面：一是，戶籍制度。農(nóng)村戶口與城市戶口的差別直接關系著農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受不同待遇的社會保障水平和福利待遇。城市居民的社保與福利要遠比農(nóng)民優(yōu)越，然而現(xiàn)實中，農(nóng)民更需要保障，在某種程度上說，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是不利于城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的。二是，農(nóng)民自身因素。另一個阻礙城鄉(xiāng)一體化的因素是農(nóng)民自身，社會保險是社會保障的重要部分，農(nóng)民的社會保障中很多是有自己出資的，農(nóng)民的收入直接關系到其能否交得起社會保險。農(nóng)村社會保障除了受政府政策等的影響外，失地農(nóng)民自身的就業(yè)能力也是不可忽視的方面。由此，失地農(nóng)民除了面臨生活、醫(yī)療和養(yǎng)老等問題，還面臨就業(yè)的困境。首先，失地農(nóng)民就業(yè)市場狹窄，就業(yè)觀念落后。［3］農(nóng)民文化素質(zhì)較低，城市發(fā)展中能夠提供給他們的就業(yè)機會并不多，此外，許多農(nóng)民思想保守，不愿意從事服務行業(yè)的工作，因而就業(yè)范圍較小。其次，農(nóng)民的就業(yè)能力有限，缺少必要的勞動技能。農(nóng)民長期積累的農(nóng)事經(jīng)驗很難運用在城市之中，許多農(nóng)民在城市就業(yè)市場中沒有絲毫優(yōu)勢。再次，制度保障和法律保障缺乏不利于農(nóng)民就業(yè)環(huán)境的營造。農(nóng)民在城市就業(yè)市場中處于劣勢地位，如農(nóng)民工自身法律知識欠缺，法律制度在保護農(nóng)民群體權益方面有所欠缺，這一系列因素使失地農(nóng)民在勞動就業(yè)面前困難重重。鼓勵失地農(nóng)民就業(yè)是解決失地農(nóng)民保障問題的重要方面，提高農(nóng)民的就業(yè)能力、轉(zhuǎn)變就業(yè)意識，同時為農(nóng)民提供就業(yè)咨詢等都應是相關職能部門亟待完善的方面。

三、失地農(nóng)民社會保障機制建設

隨著城市化和工業(yè)化進程的不斷加快，土地的需求擴大，失地農(nóng)民的數(shù)量也會不斷擴大。妥善處理失地農(nóng)民的社會保障問題不僅關系著農(nóng)民利益的保護，更關系著社會主義社會的和諧與穩(wěn)定。進一步推進農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新土地制度，推進城鄉(xiāng)一體化是建設失地農(nóng)民保障體系是關鍵。

（一）改革土地制度，明晰土地產(chǎn)權，完善補償機制

首先，進一步做好農(nóng)村土地確權工作。明晰的土地產(chǎn)權是失地農(nóng)民利益的界定基礎，為推進土地制度改革，明確土地產(chǎn)權是關鍵環(huán)節(jié)。土地確權工作現(xiàn)已在我國各農(nóng)村地區(qū)展開，產(chǎn)權的確定包含土地所有權、使用權、承包權等。通過確定土地產(chǎn)權，建立嚴格清晰的農(nóng)村產(chǎn)權制度，有利于規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源的配置。同時，也為建設失地農(nóng)民社會保障奠定了基礎。其次，健全征地補償機制，創(chuàng)新征地制度。［4］為保障失地農(nóng)民的基本權益，改變單一由政府主導的征地制度，改變土地價格過低的現(xiàn)狀，讓失地農(nóng)民獲得合理的補償。具體而言，其一，多小政府的征地范圍，明確將公益性用地和經(jīng)營性用地區(qū)分開來，推進政府土地征用的規(guī)范化。其二，完善市場機制和交易制度，當前我國城市的土地流轉(zhuǎn)相對健全，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍面臨許多困境，其中建立完善的交易制度有利于促進土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化。各地政府可設立土地交易所，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息和法律等的支持，在交易過程中實現(xiàn)農(nóng)村土地的增值。

（二）土地制度改革與農(nóng)村社會保障相結(jié)合

農(nóng)村土地制度改革進程中，在促進土地流轉(zhuǎn)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，農(nóng)民的意愿和農(nóng)民的權益應受到充分尊重和保障。如我國在推行土地流轉(zhuǎn)政策時也以農(nóng)民自愿為原則。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地被大量征用，失地農(nóng)民的數(shù)量逐年增加，因此保障失地農(nóng)民的權益不受到損害，失地農(nóng)民社會保障機制建設具有重要現(xiàn)實意義。失地農(nóng)民的社會保障機制建設應與當前的土地制度改革同步進行，為農(nóng)民著想，為農(nóng)民提供基本的生活保障，幫助農(nóng)民提高就業(yè)能力和適應“城市化”發(fā)展的能力。首先，增加財政投入，拓寬社會保障資金渠道資金是社會保障機制建設的基礎，政府在增加社會保障資金中發(fā)揮重要作用。政府在財政投入方面可采取的措施有：一是，將實地農(nóng)民納入城市保障中，加快城鄉(xiāng)一體化進程。為解決失地農(nóng)民流動性大，權益保障困難的問題，應建立統(tǒng)一的社會保障制度，方便農(nóng)民在其他地點辦理辦理保障手續(xù)。二是，完善相關政策。失地農(nóng)民進入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險中，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的多元化。三是，嚴格執(zhí)行，明確各部門職責，發(fā)揮政府的指導作用。全面踐行社會保障政策，切實保障失地農(nóng)民權益。其次，拓寬社會保障資金來源渠道。資金的充足情況直接關系著社保力度，因此各地方政府應不斷探索資金來源新渠道，促進資金來源的多元化發(fā)展。這樣不僅能夠緩解政府的壓力，同時也能夠發(fā)揮社會各界的積極力量。一是，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)業(yè)收入。隨著土地規(guī)模化經(jīng)營的逐步實現(xiàn)，能夠為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加規(guī)模化收益。［5］二是，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加收入。當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展日益多元化，除了以土地為生產(chǎn)資料的收入方式外，休閑旅游、鄉(xiāng)村旅游等的出現(xiàn)充分利用了農(nóng)村獨特自然景觀的天然優(yōu)勢，旅游業(yè)的發(fā)展帶動了餐飲、住宿、交通等多個行業(yè)的發(fā)展，為增加農(nóng)村收入，吸納農(nóng)村剩余勞動力作用明顯。三是，從全國社會保障基金投資中獲取收益，或者由社會各界捐助獲得資金等。再次，完善社會保障內(nèi)容。當前失地農(nóng)民社會保障機制建設在低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面均存在不足。一是，建立失地農(nóng)民的低保制度。為確保低保制度的建立與執(zhí)行，應科學界定低保對象、明確保障線。［6］低保對象應是失地農(nóng)民中年齡較大，體力較弱的低收入或無收入家庭，或患有重大疾病或身體缺陷的家庭，或“三無”老人、未成年人等。低保保障線的確定要因各地經(jīng)濟發(fā)展水平而定，要保障在合理范圍內(nèi)，維持失地農(nóng)民的基本生活需要，同時也要符合政府財政的承受能力范圍。最后，增加就業(yè)機會，出臺扶持政策。失地農(nóng)民的就業(yè)問題是建設社會保障機制的重要內(nèi)容，增強農(nóng)民的生存技能是最有效的幫助農(nóng)民的途徑。一是，要出臺失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策，除了給予失地農(nóng)民一定的經(jīng)濟補償外，安排好失地農(nóng)民的就業(yè)是重要問題。因此在政策上應作出一些調(diào)整：失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等就業(yè)待遇；減免稅收，貸款優(yōu)惠等鼓勵失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)；加強與企業(yè)的連接，將土地使用與就業(yè)掛鉤。［7］二是，完善法律法規(guī)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供保障。完善的內(nèi)容包含：關于征地的地方性法規(guī)等，規(guī)范征地，保障失地農(nóng)民獲得合理補償；關于失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的法律保護，如農(nóng)民工工資問題，工傷意外問題等，增強農(nóng)民群體的法律意識，懂得使用法律武器保護自己。三是，強化培訓，提升失地農(nóng)民的文化素質(zhì)。地方政府應加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓工作，積極鼓勵農(nóng)民參與學習，樹立競爭意識和發(fā)展意識。大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)，完善基礎設施，引進教育人才。總之，失地農(nóng)民的社會保障機制建設是關系到農(nóng)民切身利益的問題，是關系“三農(nóng)”問題能否順利解決的問題，是關乎新農(nóng)村建設，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題，更是關系和諧社會建設與“中國夢”的重要問題。失地農(nóng)民社會保障機制的建設是土地制度改革進程的產(chǎn)物，健全的社會保障機制又是順利推進的重要保障，因此，在推進土地制度改革中，務必做好失地農(nóng)民的社會保障工作。

作者:王云 單位:河北大學

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