導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村法治研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所和于建嶸先生關(guān)于《農(nóng)民權(quán)益保障法》的立法設(shè)想，以及對(duì)這項(xiàng)工作的推動(dòng)，有著良好的動(dòng)機(jī)。這種試圖以法律方式維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的初衷，令人敬重和贊賞。特別是以于建嶸先生為代表的一批杰出人士，對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益所做的努力和貢獻(xiàn)，有目共睹。他們?nèi)〉昧艘恍┲匾膶W(xué)術(shù)成果，而且產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。令人十分敬佩。

我贊成以法律方式保障農(nóng)民權(quán)益。但是，以什么樣的法律方式保障農(nóng)民權(quán)益，卻值得研究。制定和頒行《農(nóng)民權(quán)益保障法》是不是種好的方式，也值得研究。我認(rèn)為，《農(nóng)民權(quán)益保障法》的立法設(shè)想，在理論上并沒(méi)有抓住農(nóng)村法治問(wèn)題的要害，在法律技術(shù)上存在難以克服的障礙，即便它真的出臺(tái)了也難有多大的實(shí)用價(jià)值，社會(huì)效果不會(huì)顯著。與其付出巨大的努力去推動(dòng)這一立法，不如直奔主題地去研究和推動(dòng)涉農(nóng)的關(guān)鍵性法律問(wèn)題，為農(nóng)村法治框架的建立奠定基礎(chǔ)。

在此需要聲明的是，我對(duì)《農(nóng)民權(quán)益保障法》立法設(shè)想的具體內(nèi)容一無(wú)所知，沒(méi)有接觸到這方面的資料。我所指的這一立法設(shè)想，是憑我的經(jīng)驗(yàn)和想象來(lái)界定其內(nèi)容的，也許和發(fā)起者所說(shuō)的立法設(shè)想不同。

另外，我要談的這個(gè)題目，也許要用一篇博士論文的篇幅和架構(gòu)才能表達(dá)清楚。但是，由于忙于生計(jì)，沒(méi)有時(shí)間和機(jī)會(huì)坐下來(lái)寫(xiě)篇規(guī)范的論文，我只能談?wù)勎艺J(rèn)為重要的觀點(diǎn)，用粗略的方式來(lái)表述觀點(diǎn)。

一、《農(nóng)民權(quán)益保障法》立法的必要性及技術(shù)和制度障礙

在這個(gè)農(nóng)民權(quán)益得不到保障，被大規(guī)模侵權(quán)的時(shí)代，說(shuō)立法保障農(nóng)民權(quán)益沒(méi)有必要，是不是需要點(diǎn)勇氣？作為一個(gè)有十年從業(yè)經(jīng)歷的律師，我說(shuō)制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》沒(méi)有必要，是出于一種理性的懷疑，而不是出于價(jià)值判斷。耳聞目睹農(nóng)村失落的現(xiàn)實(shí)，看到農(nóng)民特別是青年農(nóng)民一貧如洗，缺乏生活出路，流落城市，流落風(fēng)塵，我痛心但無(wú)奈。我辦理過(guò)一個(gè)青年農(nóng)民殺人的案件，起因是他的未婚妻進(jìn)城后，最后在各種糾紛引發(fā)的沖突中他殺了人。當(dāng)他面臨法律的制裁時(shí)，我能感受他內(nèi)心的痛苦。曾經(jīng)有一個(gè)被政府執(zhí)法隊(duì)員打傷的農(nóng)民找我咨詢(xún)，問(wèn)了一個(gè)讓我難以回答的問(wèn)題：鎮(zhèn)政府在抓計(jì)劃生育的過(guò)程中為了亂收罰款，抓人、打人、搶走財(cái)產(chǎn)并毀損財(cái)物；既然鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)打我是非法的，我能不能還手，正當(dāng)防衛(wèi)？要在法律上把這個(gè)問(wèn)題說(shuō)清楚并不容易。因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，只有針對(duì)正在發(fā)生的犯罪行為，才能實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)。鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)亂抓人、亂打人、搶東西不是執(zhí)法隊(duì)員的個(gè)人行為，而是職務(wù)行為，如果說(shuō)其行為是犯罪，犯罪主體是鎮(zhèn)政府。雖然法人可以作為犯罪主體，但政府能成為犯罪主體嗎？這種情況在法律上應(yīng)當(dāng)怎樣解決和處理？為此，我思考研究了很長(zhǎng)的時(shí)間，并完成了《論行政相對(duì)人的權(quán)利及其救濟(jì)》的碩士論文。這篇論文被武大的老師稱(chēng)為當(dāng)年武大憲法行政法專(zhuān)業(yè)最好的一篇碩士論文。說(shuō)這些，是想說(shuō)明我對(duì)農(nóng)民是有感情的，但感情不能代替法律，法律應(yīng)當(dāng)合乎法理和邏輯，推敲法理時(shí)應(yīng)當(dāng)有平靜的心態(tài)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。

我懷疑《農(nóng)民權(quán)益保障法》的立法必要性，是出于以下幾個(gè)方面的考慮。

1、弱者權(quán)益保障立法理論在中國(guó)社會(huì)的變異

我國(guó)現(xiàn)有的弱者權(quán)益保障的特別立法有：《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》（1990），《未成年人保護(hù)法》（1992），《殘疾人權(quán)益保障法》（1991），《婦女權(quán)益保障法》（1992），《老年人權(quán)益保障法》（1996），《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（1994）。這些立法的理論根據(jù)是對(duì)社會(huì)弱者權(quán)利加以特別保護(hù)的立法理論。這種立法理論有其合理性。但是，在當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)條件下，特別是政府主導(dǎo)的立法體制下，上述社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)立法之成為現(xiàn)實(shí)，是有其現(xiàn)實(shí)原因的。與其說(shuō)這些立法出臺(tái)是出于立法理論和道德熱情，不如說(shuō)是部門(mén)利益推動(dòng)的產(chǎn)物。我們且看：先有僑辦和僑聯(lián)，后有《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》；先有共青團(tuán)和少先隊(duì)，后有《未成年人保護(hù)法》；先有民政部門(mén)和殘疾人聯(lián)合會(huì)，后有《殘疾人權(quán)益保障法》；先有婦聯(lián)，后有《婦女權(quán)益保障法》；先有老齡委和老干局，后有《老年人權(quán)益保障法》，先有工商局，后有《消費(fèi)者權(quán)益保障法》。

上述已有的社會(huì)弱者權(quán)益保障立法，從出臺(tái)至今，已有十多的歷史。經(jīng)過(guò)了實(shí)踐檢驗(yàn)，其效果如何，現(xiàn)在可以作研究、下評(píng)價(jià)了。我國(guó)的未成年人、殘疾人、婦女、老人、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作做得怎樣？對(duì)此，我不想加以評(píng)論，不同的人可能有不同的評(píng)價(jià)。對(duì)其作整體的評(píng)價(jià)超出了我的能力。我想知道的是，這些社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)工作做得好還是不好，與這些立法的實(shí)施有多大的關(guān)系？與其說(shuō)這些立法保護(hù)了社會(huì)弱者，不如說(shuō)這些立法為相關(guān)部門(mén)的存在和獲取社會(huì)資源（如財(cái)政撥款等）提供了法律依據(jù)。僑聯(lián)、共青團(tuán)和少先隊(duì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、老齡委、消協(xié)等，這些所謂的群團(tuán)組織是不是部門(mén)？我認(rèn)為是。這些組織的管理者都是國(guó)家干部嘛。它們并非真正意義上的社會(huì)團(tuán)體和群眾組織。中國(guó)的立法與部門(mén)利益之間的關(guān)系相當(dāng)明顯，這是很多法律出臺(tái)的真正原因，那些立法理論是美麗的包裝而已。

《農(nóng)民權(quán)益保障法》有沒(méi)有可能派生出中國(guó)的農(nóng)民協(xié)會(huì)或者農(nóng)會(huì)？我認(rèn)為，如果這部法律真出臺(tái)了，應(yīng)該能夠派生出農(nóng)會(huì)。我想，這可能是推動(dòng)者真正想實(shí)現(xiàn)的一個(gè)具體政治目標(biāo)。如果《農(nóng)民權(quán)益保障法》能夠派生出農(nóng)會(huì)的話(huà)，我是會(huì)贊成的，農(nóng)民確實(shí)需要自己的組織；否則，《農(nóng)民權(quán)益保障法》只會(huì)成為詞語(yǔ)抽象動(dòng)聽(tīng)的一篇政治宣言或者道德宣言而已，不可能有多大的法律效果和社會(huì)效果。

但是，話(huà)說(shuō)過(guò)來(lái)，有了農(nóng)會(huì)又怎樣？我們不是已經(jīng)有工會(huì)了嗎？中國(guó)工人的權(quán)益保障工作做得如何呢？大家可以看看珠三角、長(zhǎng)三角數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的打工仔、打工妹，看看大江南北永遠(yuǎn)留在大地深處的礦工們，看看成群結(jié)隊(duì)討要工資衣衫襤褸的建筑工人們，看看那遍布城市的下崗工人，看看被拖欠工資的鄉(xiāng)村教師?？纯此麄兊臓顩r，數(shù)數(shù)他們的數(shù)量，答案就有了。我所在的城市，工會(huì)以及團(tuán)委都是好單位，不僅政治待遇好，經(jīng)濟(jì)效益也好。投資巨大的工人文化宮、青少年宮都是他們掌管的資產(chǎn)，都對(duì)外出租成了餐館、商場(chǎng)和營(yíng)業(yè)性的娛樂(lè)場(chǎng)所。這些龐大資產(chǎn)都是財(cái)政撥款和市民捐款建成的啊。為建青少年宮，我是捐了款的。但是，我的女兒從來(lái)沒(méi)有機(jī)會(huì)免費(fèi)享用一下名義上是他們的宮殿。說(shuō)工會(huì)成了眾多利益部門(mén)中的一個(gè)利益主體，應(yīng)該不過(guò)分。工會(huì)的利益，并不代表工人的利益。如果有一天《農(nóng)民權(quán)益保障法》出臺(tái)了，農(nóng)會(huì)成立了，那會(huì)是怎樣一個(gè)農(nóng)會(huì)？我不敢把話(huà)說(shuō)絕了，但是，我認(rèn)為在現(xiàn)有體制下，農(nóng)會(huì)象工會(huì)一樣成為準(zhǔn)政府部門(mén)的可能性太大了。如果農(nóng)會(huì)象工會(huì)等組織一樣，成為官僚機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府部門(mén)，我認(rèn)為有不如無(wú)。首先，要養(yǎng)許多農(nóng)會(huì)干部，每年要花費(fèi)多少億的財(cái)政收入啊，這難道不會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)嗎？第二，這些行政化的群體組織的存在，成為真正意義上的社會(huì)團(tuán)體和群眾組織產(chǎn)生的阻力和障礙。試想，如果中國(guó)有了真正的工會(huì)，工人自己的組織，現(xiàn)有工會(huì)的這幫人的飯碗都成問(wèn)題了，他們能不反對(duì)嗎？

2、《農(nóng)民權(quán)益保障法》在法理上有邏輯悖論

公民權(quán)利生而平等，要為某一群體特別立法以保障其權(quán)利，須有特別的理由。目前看，從立法理論上的理由就是該群體乃弱勢(shì)群體。我前面在列舉我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利保障的特別立法時(shí)，沒(méi)有列舉《工會(huì)法》。工人是不是弱勢(shì)群體？相對(duì)于資方而言，工人就弱勢(shì)群體。但也不盡然。在法治社會(huì)，在工人可以組織工會(huì)的情況下，工人的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于資本家，只要工人組織起來(lái)了，工人就并非弱勢(shì)群體。但在我國(guó)，勞動(dòng)力的供給過(guò)剩、資本短缺的狀況下，又沒(méi)有能夠代表工人利益的工會(huì)，工人是一般意義上的弱勢(shì)群體應(yīng)無(wú)疑義。農(nóng)民是不是弱勢(shì)群體，也不盡然。但在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀下，農(nóng)民是一般意義上的弱勢(shì)群體也應(yīng)無(wú)疑義。

但是，按照我的理解，立法理論所稱(chēng)的弱勢(shì)群體，并非一般意義上所稱(chēng)的弱勢(shì)群體，蓋有法律上特殊的意義也。強(qiáng)弱乃相對(duì)而言，沒(méi)有絕對(duì)的強(qiáng)弱，因時(shí)因事因地而異也。立法理論上所稱(chēng)之弱勢(shì)群體，應(yīng)為因客觀原因形成的強(qiáng)勢(shì)群體，有不能克服的缺陷和弱點(diǎn)而弱勢(shì)，而且能識(shí)別的群體。如老人、小孩、病人、殘疾人和婦女。歸僑及僑眷中有很多人屬?gòu)?qiáng)勢(shì)群體，但是20世紀(jì)70—80年代從越南、印尼等東南亞國(guó)家返國(guó)的僑民確為弱勢(shì)群體，強(qiáng)勢(shì)群體中的華僑歸國(guó)者寡。所以，把歸僑、僑眷作為弱勢(shì)群體有一定的理由，其弱勢(shì)乃他國(guó)政治及戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力所造成。但是，農(nóng)民是弱勢(shì)群體嗎？農(nóng)民的客觀弱勢(shì)卻不是客觀原因所造成，而是制度歧視所造成，這并非是不可抗拒的。法律就是制度。制度就是法律規(guī)定本身。換言之，農(nóng)民的弱勢(shì)是法律規(guī)定及實(shí)施的不當(dāng)所造成；現(xiàn)在，又以農(nóng)民是弱勢(shì)群體為由，要特別立法保護(hù)其利益。這二者之間難道不存在法理上的沖突和悖論嗎？好比在一個(gè)奴隸制社會(huì)中，在法律規(guī)定是一部分人是奴隸的同時(shí)，又頒行一部法律叫做奴隸權(quán)益保障法。豈不黑色幽默？如果農(nóng)民的弱勢(shì)地位是由法律規(guī)定（制度）本身所造成，廢除這些造成農(nóng)民弱勢(shì)的法律規(guī)定不就行了嗎？不廢除舊的法律，而是制定一部新的法律，新舊兩種理念沖突的法律如何實(shí)施？治治的要義之一是法律統(tǒng)一、和諧的理念。法律之間相互打架，適用何種法律就成了問(wèn)題。這是法律體系自身的神經(jīng)分裂癥，將導(dǎo)致瘋狂。邏輯是法律的生命，相互沖突的法律，在邏輯上足以使法律本身滅亡。如果出臺(tái)的《農(nóng)民權(quán)益保障法》不與現(xiàn)行法律和制度相沖突，可以說(shuō)這部法不會(huì)有多大的價(jià)值，不過(guò)是法律的花架上又多了一個(gè)點(diǎn)綴；如果出臺(tái)的《農(nóng)民權(quán)益保障法》不與現(xiàn)行法律和制度相沖突，又將毀壞法律自身。豈不兩難？

如果把法律上的弱勢(shì)群體定義為因客觀的、難以克服、不可抗拒的因素所造成的事實(shí)上弱勢(shì)的群體，那么，農(nóng)民就不是弱勢(shì)群體，中國(guó)農(nóng)民的弱勢(shì)更多地是法律及制度本身所造成；以保護(hù)弱者的立法理論為依據(jù)制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》，就不足為憑，沒(méi)有理論依據(jù)。貧窮不意味著法律上的弱勢(shì)，文化水平低也不意味著法律上的弱勢(shì)。只要給農(nóng)民身份上的自由、財(cái)產(chǎn)上的自由和結(jié)社的自由，他們就會(huì)富裕起來(lái)，文明起來(lái)，強(qiáng)大起來(lái)。

、《農(nóng)民權(quán)益保障法》的技術(shù)障礙：農(nóng)民的身份識(shí)別問(wèn)題

誰(shuí)是農(nóng)民？這是個(gè)問(wèn)題。這是法律上十分重要的問(wèn)題：身份識(shí)別問(wèn)題。一個(gè)人有沒(méi)有資格享受《農(nóng)民權(quán)益保障法》的保護(hù)，一個(gè)人有沒(méi)有資格依據(jù)《農(nóng)民權(quán)益保障法》向法院提起訴訟，都取決于一個(gè)人是否有農(nóng)民的身份。如何識(shí)別農(nóng)民的身份，有以下幾個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，但都有致命的缺陷。

（1）以戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：農(nóng)村戶(hù)口的人就是農(nóng)民，城鎮(zhèn)戶(hù)口的人不是農(nóng)民。戶(hù)籍制度的合理性、合法性我們暫且不論（應(yīng)該是違憲的）?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是中國(guó)有很大一個(gè)群體，他們雖然是農(nóng)村戶(hù)口，但從事工商業(yè)等非農(nóng)行業(yè)，居住在城市。他們中出現(xiàn)了許多農(nóng)民企業(yè)家、農(nóng)民工人、農(nóng)民教師（民辦教師）、農(nóng)民律師等。如果有一天《農(nóng)民權(quán)益保障法》出臺(tái)了，一個(gè)腰纏萬(wàn)貫的農(nóng)民企業(yè)家手持該法，說(shuō)我是農(nóng)民，是弱勢(shì)群體，請(qǐng)給予特別保護(hù)，豈不風(fēng)趣。

（2）以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：以農(nóng)、林、牧、副、漁的生產(chǎn)勞動(dòng)為職業(yè)的人是農(nóng)民。問(wèn)題有二：①農(nóng)村人口中有人數(shù)眾多實(shí)際上失業(yè)、半失業(yè)不從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的群體，有從事非農(nóng)職業(yè)甚至亦工亦農(nóng)、半工半農(nóng)的群體，還有許多沒(méi)有勞動(dòng)能力的未成年人和喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘。他們并無(wú)農(nóng)民這種職業(yè)身份。②大農(nóng)業(yè)的外延很寬泛，使以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為職業(yè)的界限也模糊起來(lái)。如果城市戶(hù)口的人到農(nóng)村做農(nóng)業(yè)工人或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或科研，這些城里人豈不也成了農(nóng)民了嗎？甚至農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)業(yè)科學(xué)家（育種、生物、農(nóng)藝、林業(yè)專(zhuān)家）等是不是農(nóng)民？③依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)城打工的農(nóng)民是工人而非農(nóng)民。④在工業(yè)化、集約化、商品化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)中，工業(yè)和農(nóng)業(yè)的界限難以區(qū)分。作為職業(yè)的農(nóng)民身份，本身也是模糊的。

（3）以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：凡生活居住在農(nóng)村地區(qū)的人都是農(nóng)民。問(wèn)題是：①農(nóng)村地區(qū)這一概念本身就十分模糊。在城市化的大潮中，在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在珠三角和長(zhǎng)三角，你很難區(qū)分農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)的邊界；②城鎮(zhèn)戶(hù)口的人生活居住在農(nóng)村地區(qū)，是否認(rèn)定其農(nóng)民身份？③農(nóng)村地區(qū)生活居住的非農(nóng)業(yè)人口如教師、醫(yī)生、商人和政府工作人員等，身份如何界定？

（4）以戶(hù)籍、職業(yè)的雙重標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民：有農(nóng)村戶(hù)口并且以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)為職業(yè)的人是農(nóng)民。上述許多問(wèn)題仍然存在，把太多的人（農(nóng)民工、農(nóng)民商人、農(nóng)民企業(yè)家、失業(yè)人口、無(wú)勞動(dòng)能力的、老幼病殘等）排除在外。

（5）以戶(hù)籍、職業(yè)的兼容標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民：有農(nóng)村戶(hù)口或者以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)為職業(yè)，二者居其一便是農(nóng)民。

………

我不想繼續(xù)探討農(nóng)民身份的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)了。如果識(shí)別一個(gè)農(nóng)民的身份都這么難，那么，司法操作和法律實(shí)施的成本會(huì)相當(dāng)高。更重要的問(wèn)題是，農(nóng)民作為一種身份，應(yīng)當(dāng)是可以流動(dòng)的，不論是戶(hù)籍意義上的農(nóng)民流動(dòng)，職業(yè)意義上的農(nóng)民流動(dòng)，還是地域意義上的農(nóng)民流動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)是大力推動(dòng)的事情。如果農(nóng)民身份在頻繁流動(dòng)，農(nóng)民身份如何識(shí)別？《農(nóng)民權(quán)益保障法》的有效實(shí)施是否要以農(nóng)民身份的不流動(dòng)為前提？這種前提是否違反了歷史潮流？各種身份應(yīng)當(dāng)可以交互流動(dòng)。如果哪天我厭倦了都市的繁華，向往鄉(xiāng)村里田園詩(shī)畫(huà)的生活，制度安排也應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足我的這種愿望。如果市民和農(nóng)民身份之間可以自由流動(dòng)，農(nóng)民身份的識(shí)別就更困難了。

4、《農(nóng)民權(quán)益保障法》的制度障礙：誰(shuí)來(lái)執(zhí)法和司法以保障農(nóng)民權(quán)益？

“誰(shuí)是農(nóng)民”的問(wèn)題之后，緊接著的就是“誰(shuí)來(lái)保障”的問(wèn)題。要回答這一問(wèn)題，就應(yīng)該討論一下我國(guó)當(dāng)前的執(zhí)法和司法主體存在的問(wèn)題了。

我國(guó)的許多立法，都規(guī)定某某部門(mén)或者機(jī)關(guān)為該法的實(shí)施主體，即規(guī)定某行政部門(mén)或機(jī)關(guān)為該法的主管機(jī)關(guān)或者執(zhí)行主體。我認(rèn)為這是我國(guó)立法理論和執(zhí)法實(shí)踐中的一大誤區(qū)。因?yàn)?，一部法律的有效?shí)施，往往涉及眾多的政府部門(mén)、企事業(yè)單位、利益主體、社會(huì)群體，涉及政治、行政、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域。將一部涉及眾多主體和領(lǐng)域的法律由一個(gè)部門(mén)去實(shí)施，一方面往往超出了其職權(quán)和能力范圍，另一方面又賦予了該部門(mén)一定程度的執(zhí)法壟斷權(quán)力，強(qiáng)化了部門(mén)利益。我國(guó)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題之嚴(yán)重，與這種執(zhí)法體制有莫大的關(guān)系。在一個(gè)法治國(guó)家，由法律來(lái)統(tǒng)治國(guó)家和社會(huì)，而不是由執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。一旦法律頒行實(shí)施了，所有與這部法律有關(guān)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、社會(huì)群體、公民和法人都必須遵守并實(shí)施該法律，而不應(yīng)將實(shí)施法律的權(quán)力歸定為單一部門(mén)專(zhuān)有。這才是真正的法治。但是，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，這種法律的直接統(tǒng)治往往行不通。如果不規(guī)定某一部門(mén)為該法律的實(shí)施機(jī)關(guān)，就會(huì)出現(xiàn)這樣一種局面：有利可圖的事情，多個(gè)機(jī)關(guān)或部門(mén)爭(zhēng)著管、搶著管，爭(zhēng)權(quán)奪利；無(wú)利可圖或者棘手的事情，互相推委，沒(méi)人去管。這時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)不再是中立的、超然的社會(huì)公正提供者，而成為社會(huì)生態(tài)中趨利避害的動(dòng)物。

目前關(guān)于信訪(fǎng)立法的爭(zhēng)論，就與我國(guó)當(dāng)前的利益化了的執(zhí)法、司法體制直接有關(guān)。我在2001年的一篇論文中就指出，我國(guó)專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)關(guān)，只有程序上的價(jià)值，而沒(méi)有實(shí)體上的價(jià)值。信訪(fǎng)機(jī)關(guān)受理信訪(fǎng)案件，卻沒(méi)有權(quán)力和能力進(jìn)行實(shí)體性的處理，而是批轉(zhuǎn)給有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。而信訪(fǎng)、上訪(fǎng)的老百姓，期待的是公正的實(shí)體處理結(jié)果。這種實(shí)體與程序的背離是如此嚴(yán)重。無(wú)法有效地解決實(shí)體問(wèn)題，怎么能化解社會(huì)矛盾呢？我完全贊成于建嶸先生對(duì)此的觀點(diǎn)：取消專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。取消信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)后，問(wèn)題怎樣解決？解決之道很簡(jiǎn)單：大大小小、上上下下的各級(jí)立法、行政、司法、黨群部門(mén)都應(yīng)當(dāng)從自己職責(zé)和分工的角度，承擔(dān)起信訪(fǎng)的職能，履行各自化解社會(huì)矛盾的職責(zé)，按照各自的職責(zé)和分工，不僅在程序上受理信訪(fǎng)、上訪(fǎng)案件，而且必須依法進(jìn)行實(shí)體性的處理。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的職責(zé)和分工將全部黨政、立法、司法機(jī)關(guān)都變成信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起目前專(zhuān)門(mén)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能。這是法治的題中應(yīng)有之義。若將現(xiàn)有的專(zhuān)門(mén)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)變成準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，違反了依法行政、職責(zé)法定的基本原則，注定要破壞法治。這已有先例。我國(guó)已經(jīng)把紀(jì)委變成了準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，而且比一般司法機(jī)關(guān)享有更大的權(quán)力。紀(jì)委的雙規(guī)限制人身自由，但缺乏法律依據(jù)。紀(jì)委司法化后，權(quán)力極速膨脹卻缺乏制約。據(jù)說(shuō)一家地級(jí)市的紀(jì)委，每年的“暫扣款”（暫扣款應(yīng)予退還，或移送司法機(jī)關(guān)，實(shí)際紀(jì)委不退還或移送）近千萬(wàn)元，正在以培訓(xùn)中心的名義建：“雙規(guī)樓”。這種偏離法治規(guī)道的做法，類(lèi)似武俠小說(shuō)中的邪門(mén)功夫，雖有急功近利之效，卻是舍本逐末，最終會(huì)走火入魔、自廢武功。有一種說(shuō)法是，中國(guó)歷史上的王朝后期，各種社會(huì)矛盾激化，不斷出臺(tái)許多改革措施，但是改革效應(yīng)遞減，以至于越改越亂，改革加速了王朝的滅亡。這種教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)為前車(chē)之鑒。我認(rèn)為根本的出路在于制度創(chuàng)新，我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急就是在民主和法治的規(guī)道上進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，才能闖條出路。

再談?wù)勎覈?guó)的司法主體存在問(wèn)題。我國(guó)的《法官法》和《檢察官法》已經(jīng)頒行好幾年了。這兩部法律的執(zhí)行情況如何？如果中國(guó)的法院和檢察院對(duì)規(guī)范自己的《法官法》和《檢察官》法都不能遵守和實(shí)施，難道我們還能指望它們能很好地實(shí)施其它法律嗎？事實(shí)是，我國(guó)的《法官法》《檢察官法》和《律師法》規(guī)定：只有取得司法資格的人，才能從事法官、檢察官和律師職業(yè)。中國(guó)的律師早在1990年就開(kāi)始實(shí)行考試的方式授予律師資格。律師資格考試歷經(jīng)十余年，取得了良好的社會(huì)聲譽(yù)，現(xiàn)在的司法資格考試就是從律師資格考試延續(xù)而來(lái)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)法官和檢察官的從業(yè)資格卻沒(méi)有限制。司法資格開(kāi)考以來(lái)，有多少法官和檢察官通過(guò)了司法資格考試？我手中沒(méi)有數(shù)據(jù)，但我知道極少有現(xiàn)職法官和檢察官司通過(guò)司法資格考試的。我所在的城市，在司法資格考試開(kāi)考的第一年，法院、檢察院和司法局系統(tǒng)參加考試的數(shù)互公職人員中，竟無(wú)一人通過(guò)考試。我估計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)，現(xiàn)職的法官、檢察官司中有80左右的人沒(méi)有司法資格。這些沒(méi)有司法資格的人，按照《法官法》和《檢察官法》的規(guī)定，是不能做法官和檢察官的，更談不上行使司法權(quán)?？墒?，事實(shí)是，我國(guó)80%左右的法院判決和檢察院起訴決定，是由這些沒(méi)有司法資格的人作出的。這就是我國(guó)司法主體的現(xiàn)狀。

在目前這種執(zhí)法、司法體制和現(xiàn)狀下，如果《農(nóng)民權(quán)益保障法》出臺(tái)了，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法、司法？是否也象許多法律一樣，指定某個(gè)行政部門(mén)作為該法的實(shí)施機(jī)關(guān)？這部法律能被很好地執(zhí)行和遵守嗎？其實(shí)，有法不依，比無(wú)法可依，更損害法律的權(quán)威，更打擊人們對(duì)法治的信心。有不一定比無(wú)更好。

我國(guó)的工會(huì)法是由工會(huì)作為主管和實(shí)施機(jī)關(guān)的。這在法理上非?；奶瓶尚Α９?huì)應(yīng)當(dāng)是工會(huì)法調(diào)整、臨管的對(duì)象，怎么能由工會(huì)自己做執(zhí)法者呢？我國(guó)不僅有立法者就是執(zhí)法者的問(wèn)題，自己給自己立法的問(wèn)題；而且還存在執(zhí)法者就是被執(zhí)法者的問(wèn)題，自己給自己執(zhí)法的問(wèn)題。工會(huì)法就是一例。

我還未見(jiàn)過(guò)以工會(huì)法為依據(jù)提起的訴訟案件。如果工會(huì)會(huì)員與工會(huì)發(fā)生了糾紛，能不能向法院起訴？是以民事案件起訴，還是以行政案由起訴？我不知道。如果一部法律不能在司法程序中適用，這部法律的價(jià)值不值得懷疑。

如果《農(nóng)民權(quán)益保障法》出臺(tái)后派生出了農(nóng)會(huì)；農(nóng)會(huì)與該法之間是什么樣的關(guān)系？農(nóng)會(huì)會(huì)不會(huì)成為該法的執(zhí)法者？該法由誰(shuí)來(lái)實(shí)施和執(zhí)行，是農(nóng)業(yè)部，還是農(nóng)會(huì)，以及其它？這都是應(yīng)予考慮和研究的問(wèn)題。（