糧食直補政策研究論文

時間:2022-05-31 11:21:00

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糧食直補政策研究論文

摘要:糧食直接補貼是充分調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,保障國家糧食生產(chǎn)安全,促進農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效的有效途徑之一。雖然糧食直補政策在實施過程中產(chǎn)生了許多明顯的效果,但由于這一政策還處于實施初期,因此,仍然存在許多突出的問題,在未來的實施過程中,需要我們進一步完善。同時,糧食直補只是農(nóng)業(yè)支持與保護體系政策中的一項措施,要真正達(dá)到糧食安全目標(biāo),還有賴于相關(guān)配套政策的實施。

關(guān)鍵詞:糧食直補;糧食安全;惠農(nóng)政策;糧改

2004年以來,中央和省級政府相繼出臺了免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補等一系列惠農(nóng)政策,充分體現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的高度重視。實行糧食直接補貼政策,將流通環(huán)節(jié)的補貼調(diào)為直接補貼,許多農(nóng)民從中直接受益。糧食直補成為廣大農(nóng)村最受歡迎和最具影響力的惠農(nóng)政策之一。

一、我國實施糧食直補政策的主要效果

1.農(nóng)民種糧的積極性得到了提高

直接補貼改變了以前通過補貼流通環(huán)節(jié)的間接補貼方式,取而代之的是直接惠及農(nóng)民。這種看得見的實惠,對農(nóng)民的激勵作用是巨大的,尤其是在政策實施的初期,這種激勵作用體現(xiàn)得更為明顯。以往通過糧食購銷企業(yè)對農(nóng)民進行價格補貼,由于存在壓級壓價等現(xiàn)象,農(nóng)民實際上很難從中受益,而且效益損失嚴(yán)重。改革后,把補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中,農(nóng)民受益明顯。另外,直接補貼還向農(nóng)民傳遞了中央更加重視和關(guān)心農(nóng)業(yè)的信息,從而大大提高了農(nóng)民種糧的積極性。

2.為糧食購銷市場化創(chuàng)造了條件

一直以來,我國糧食購銷都在向市場化方向不斷推進,但是速度相對較慢,除了考慮到糧食的特殊性不宜快速實現(xiàn)全面市場化以外,主要的障礙是國有糧食購銷企業(yè)長期以來存在政企不分的體制性問題。政企不分的主要原因是企業(yè)承擔(dān)著間接補貼農(nóng)民等一系列政府職能,造成企業(yè)不斷增強對補貼的依賴性,缺乏走向市場的主動性。因此,要想實現(xiàn)購銷全面市場化,并使國有企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮主渠道功能,就必須把國有企業(yè)塑造成具有市場化理念的市場主體。糧食直接補貼改變了長期以來沿用的間接補貼方式,取消了保護價政策,企業(yè)不再承擔(dān)按照政府制定的保護價敞開收購農(nóng)民余糧的義務(wù),政府也不再對國有企業(yè)進行超儲補貼,國有企業(yè)與其他糧食購銷主體以平等的地位進入糧食購銷市場,按市場規(guī)則自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展、公平競爭。因此,直接補貼的實施,促進了購銷市場化和購銷主體多元化的順利推進,有助于培育和完善糧食購銷市場。

3.糧食風(fēng)險基金得到了有效利用

2004年糧改前,國家通過糧食購銷企業(yè)執(zhí)行國家敞開收購農(nóng)民余糧政策,支持糧食儲備制度的有效運作和糧食收購保護價制度的落實,最終實現(xiàn)糧食安全和糧食市場穩(wěn)定兩大政策目標(biāo)。但是,由于收購和銷售的價格形成機制不同,以及長期以來存在一些體制性原因,國有收購企業(yè)連年虧損,庫存增加,糧食風(fēng)險基金的投入增多,財政負(fù)擔(dān)加重。2004年開始的直接補貼方式,通過將補貼流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a貼生產(chǎn)環(huán)節(jié),進一步調(diào)整糧食風(fēng)險基金的用途,主要用于對種糧農(nóng)民直接補貼,支持糧食儲備,穩(wěn)定糧食市場等。實施糧食直接補貼政策后,改變了補貼流通環(huán)節(jié)效率損失嚴(yán)重的局面,直接把風(fēng)險基金的部分資金用于直接補貼農(nóng)民,并沒有額外增加財政負(fù)擔(dān),使糧食風(fēng)險基金得到了有效利用。

4.實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)補貼與國際慣例接軌

對農(nóng)業(yè)實行補貼政策,是世界各國保護和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下,我國原來實行的保護價收購、順價銷售的糧食購銷政策,屬于“黃箱政策”,會對糧食貿(mào)易產(chǎn)生明顯的扭曲作用,這與國際的通行做法不相適應(yīng)。而對種糧農(nóng)民實行的直接補貼,屬于支持性農(nóng)業(yè)補貼,不會直接影響農(nóng)業(yè)的貿(mào)易和價格,被稱為“綠箱政策”,被大多數(shù)國家所采用,更有利于我國糧食產(chǎn)品參與國際市場競爭,從而提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

二、我國糧食直接補貼政策中存在的問題

1.多種補貼類型不利于農(nóng)村政策的有效運作

目前,從我國實施的直接補貼政策來看,種類繁多,形式各異。按照被補糧食品種,分為小麥、玉米、稻谷等多個品種的綜合補貼;按照補貼對象范圍,分為對所有農(nóng)民的補貼、對種糧農(nóng)民的補貼、對達(dá)到一定規(guī)模種糧農(nóng)民的補貼等;按照補貼到戶依據(jù),分為按計稅面積補貼、按種植面積補貼、按實際售糧量補貼等。紛繁復(fù)雜的補貼類型表明,我國的直接補貼政策目標(biāo)界定不清。由于不同的補貼類型會產(chǎn)生不同的政策效果,農(nóng)民的受益范圍和受益程度也會存在較大的差異。

2.農(nóng)民對補貼標(biāo)準(zhǔn)的差異懸殊反應(yīng)強烈

各地區(qū)核定糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)時考慮的因素不同,導(dǎo)致糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)存在較大的差異,具體到用于直接補貼的基金數(shù)額確定時,沒有合理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn),基本上是根據(jù)財政支付能力來確定,而不是根據(jù)補貼需要來確定預(yù)算,是先有預(yù)算再確定標(biāo)準(zhǔn)。同時,我國各地需要補貼的糧食面積、數(shù)量、商品量差異很大??傮w財力水平和需補貼糧食量之間的地區(qū)差異共同決定了補貼標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下,農(nóng)民可以很快地了解到當(dāng)?shù)睾推渌胤街苯友a貼標(biāo)準(zhǔn)的差距。差異明顯的直接補貼標(biāo)準(zhǔn)容易使農(nóng)民對政策的公平性產(chǎn)生不滿,對政策的有效運作產(chǎn)生非常不利的影響。不僅如此,許多財力困難的糧食主產(chǎn)區(qū),農(nóng)民補貼標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)?,這更不利于政策的有效運作。

3.農(nóng)民對直補政策的可持續(xù)性心存疑慮

直接補貼政策在實施的初期對保護農(nóng)民利益和發(fā)展糧食生產(chǎn)確實起到了一定的促進作用,但是在運作過程中,各地由于沒有統(tǒng)一的依據(jù),存在許多不規(guī)范的地方。糧食直補作為一項惠農(nóng)政策,其政策效果能否一直延續(xù)下去,關(guān)鍵在于政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性。發(fā)展糧食生產(chǎn)和保護農(nóng)民利益是一個長期過程,因此,解決這些問題的政策也需要有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性,只有這樣才有助于政策效果的持久發(fā)揮。熟悉社會調(diào)查的人都知道,在涉及農(nóng)民的調(diào)查中,大部分農(nóng)民常常提出的一個問題是這樣的政策明年還會不會改變,由此可知,農(nóng)民對政策持續(xù)性的預(yù)期是不樂觀的,這也導(dǎo)致了政策效果大打折扣。

4.管理體制運行不暢導(dǎo)致補貼效率偏低

糧食直補的全面實施,涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等諸多部門,由于政出多門,協(xié)調(diào)困難,糧食直補運行成本高,時滯長,加之部門本位主義、保護主義和尋租活動的影響,糧食直補資金流失嚴(yán)重、效率低下。另外,我國農(nóng)民數(shù)量龐大,農(nóng)戶數(shù)量多,要將糧食直補資金全部按時足額發(fā)放到農(nóng)民手中,過高的交易成本無形中也降低了補貼資金的運行效率。

三、增強糧食直補政策效應(yīng)的幾點建議

1.建立糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入的長效機制

增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,是保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)與前提。我國糧食生產(chǎn)連續(xù)幾年減產(chǎn),在很大程度上源于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,抗御各種自然災(zāi)害的能力減弱。因此,要盡快建立糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的長效機制,關(guān)鍵是要加大對連接田間地頭的小型農(nóng)田水利等基本項目的建設(shè)投入,不斷增強糧食綜合生產(chǎn)能力。要建立以各級政府為主體的投入機制,處理好產(chǎn)銷區(qū)的利益平衡關(guān)系,實施一批重大糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程項目,并積極鼓勵和引導(dǎo)外資、龍頭企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民合作組織以及種糧大戶等各類社會資本參與投資合作。

2.建立政策傾斜和利益補償?shù)拈L效機制

一是通過制定農(nóng)業(yè)補貼條例等辦法使糧食直補政策由短期政策變?yōu)殚L期政策,以保持其穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時,要進一步深化糧食流通體制改革,加強糧食宏觀調(diào)控,搞活糧食市場流通,更好地發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。二是政府扶持政策要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。要加大財政轉(zhuǎn)移的支付力度,幫助主產(chǎn)區(qū)卸掉“包袱”;農(nóng)業(yè)投資和建設(shè)項目向主產(chǎn)區(qū)集中,幫助主產(chǎn)區(qū)加快發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),促進糧食轉(zhuǎn)化增值,把糧食生產(chǎn)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢,帶動主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。三是穩(wěn)定種糧的收益預(yù)期。最低收購價既是政府向農(nóng)民發(fā)出的價格信號,給農(nóng)民一個穩(wěn)定的價格預(yù)期,又是政府引導(dǎo)市場糧價走向,調(diào)控糧食價格的重要手段,應(yīng)在總結(jié)落實最低收購價政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進一步發(fā)展和完善最低收購價政策,并使之長期化。

3.建立糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險能力的長效機制

糧食生產(chǎn)面臨自然與市場雙重風(fēng)險,為此,應(yīng)建立糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險的長效機制,提高種糧農(nóng)民抵御自然和市場風(fēng)險的能力。主要途徑有:大力推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,建立企業(yè)與農(nóng)戶之間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的經(jīng)營機制,增強農(nóng)戶抗風(fēng)險的能力;通過制度創(chuàng)新,建立糧食生產(chǎn)的風(fēng)險規(guī)避和損失補償機制;加快大宗糧食作物的政策性保險試點,積極探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、農(nóng)民投保、市場運作的新機制,努力開拓適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù);健全糧食期貨市場,在完善現(xiàn)有糧食期貨交易品種運行規(guī)則的基礎(chǔ)上,逐步增加糧食期貨品種,規(guī)范市場交易行為,發(fā)揮期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險規(guī)避作用。

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