導(dǎo)語：農(nóng)村改革回顧發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]從農(nóng)村改革開始到2003年前后，改革以“減少控制”為主要特征；2004年以后，改革以調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大農(nóng)村公共品供應(yīng)為主要特征。黨的十七大以后，農(nóng)村改革進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深化綜合改革新階段。新時(shí)期農(nóng)村改革的核心任務(wù)是用更積極的城市化政策引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村改革的主攻方向是加快市場(chǎng)化步伐。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村改革；農(nóng)村發(fā)展；改革模式

30年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期位居世界前列，市場(chǎng)供應(yīng)日益充足，物價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，與農(nóng)村改革先走一步并獲得成功有密切關(guān)系。農(nóng)村發(fā)展與整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有什么樣的聯(lián)系，中國(guó)究竟在農(nóng)村改革方面做了什么，未來農(nóng)村改革向何處去，是本文要討論的問題。

一、農(nóng)村發(fā)展的幾個(gè)“關(guān)鍵詞”

（一）發(fā)展奇跡。

30年的改革開放解決了中國(guó)人的吃飯問題，還大大豐富了中國(guó)人的生活，的確是一個(gè)奇跡。發(fā)展的奇跡也表現(xiàn)于農(nóng)業(yè)，但如果細(xì)致分析，農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡實(shí)際上有前后兩個(gè)階段。上世紀(jì)80年代初到90年代中期，中國(guó)農(nóng)業(yè)獲得了快速發(fā)展，其中有幾年農(nóng)民收入增長(zhǎng)的速度甚至快于城市居民。但這個(gè)時(shí)期的土地投入、勞動(dòng)投入和資本投入是增長(zhǎng)的，相應(yīng)的，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也在增長(zhǎng)。產(chǎn)出增長(zhǎng)比要素增長(zhǎng)快，就是“奇跡”。上世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資本投入在增長(zhǎng)，但勞動(dòng)投入和土地投入實(shí)際在下降。1996年之后，耕地出現(xiàn)凈減少；2000年以后，農(nóng)村勞動(dòng)力也在穩(wěn)定減少，減少的速率大約在1.6%左右，但這個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)GDP卻在穩(wěn)定增長(zhǎng)，1996年之后農(nóng)業(yè)GDP平均增長(zhǎng)約8%。這種變化也是一個(gè)奇跡，且比第一個(gè)奇跡更重要，因?yàn)檫@個(gè)奇跡是在兩種要素投入減少的情況下發(fā)生的。

為什么會(huì)發(fā)生第二個(gè)奇跡？一可以歸結(jié)為技術(shù)進(jìn)步，二可以歸結(jié)為分工水平的提高。而這兩個(gè)因素可以進(jìn)一步歸結(jié)為市場(chǎng)化改革的進(jìn)步，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的市場(chǎng)化提高了效率，促進(jìn)了分工。

（二）人口紅利。

“人口紅利”近年已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)的“關(guān)鍵詞”。其實(shí)，這也是理解中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)“關(guān)鍵詞”。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得益于廉價(jià)勞動(dòng)力，而廉價(jià)勞動(dòng)力來自中國(guó)農(nóng)村的巨大的人口存在。中國(guó)“農(nóng)民工”的工資曾經(jīng)長(zhǎng)期保持不變，只是近幾年才開始上漲。這種情況導(dǎo)致了中國(guó)工商業(yè)資本能夠以低成本擴(kuò)張，并向世界大量輸出廉價(jià)商品。但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的主體是男性青壯年勞動(dòng)力，而留在農(nóng)村的婦女和老人更可以不計(jì)“工資”從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并通過精耕細(xì)作來部分替代農(nóng)業(yè)資本投入，產(chǎn)生了廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)的低投入、農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)格壓縮了農(nóng)業(yè)的GDP，實(shí)際上低估了農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)。所以，總體上看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)沒有伴隨高通貨膨脹，得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低成本?！叭丝诩t利”實(shí)際上是農(nóng)民的“負(fù)收益”。

（三）土地紅利。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的分析似乎忘記了還有另一個(gè)“紅利”，即“土地紅利”。上世紀(jì)農(nóng)業(yè)合作化以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的土地基本上是無償取得的。改革開放以后逐步開始對(duì)農(nóng)民實(shí)行征地補(bǔ)償，但補(bǔ)償費(fèi)用一直很少，到目前為止也不超過1萬億人民幣，而取走農(nóng)民土地的總價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)。我用國(guó)民收入分配的方法估算，取走農(nóng)民的土地的總價(jià)值應(yīng)該在20萬億之上。

“土地紅利”同樣是中國(guó)經(jīng)濟(jì)低成本擴(kuò)張的重要因素。土地要素所有者本應(yīng)得到的收入轉(zhuǎn)化成了其他經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的收入或再投資資本，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本就大大降低了。

農(nóng)民向中國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了“人口紅利”和“土地紅利”，為什么中國(guó)農(nóng)業(yè)仍在發(fā)展，中國(guó)農(nóng)民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案還是改革開放。農(nóng)民被放活了，他貢獻(xiàn)了勞動(dòng)和土地，只要自己的收益比過去強(qiáng)，哪怕別人的收入增長(zhǎng)更強(qiáng)，農(nóng)民自己也會(huì)有所行動(dòng)。中國(guó)農(nóng)村的進(jìn)步乃至整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，其奧秘正在這里。

二、中國(guó)農(nóng)村改革模式的轉(zhuǎn)變

從農(nóng)村改革開始到2003年前后，農(nóng)村改革以“減弱控制”為主要特征；2004年以后，農(nóng)村改革以調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大農(nóng)村公共品供應(yīng)為主要特征。黨的十七大以后，農(nóng)村改革進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深化綜合改革新階段。

（一）1978—2003年：以“減少控制”為主的農(nóng)村改革模式。

我們對(duì)農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)的概括著重于國(guó)家、集團(tuán)和農(nóng)民之間利益關(guān)系調(diào)整的得失成敗。第一，農(nóng)村改革必須打破來自國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的高度控制，讓農(nóng)民依據(jù)市場(chǎng)關(guān)系自由地安排生產(chǎn)。第二，在改革的關(guān)鍵步驟上，中央政府的決斷具有重要意義。第三，從改革目標(biāo)的確立到最后實(shí)現(xiàn)，比之中央政府的率先行動(dòng)，鼓勵(lì)地方政府積極探索、推動(dòng)制度創(chuàng)新，是改革成功的必要條件。從推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的政府行為方面看，除幾次農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整出自中央政府之外，一些重要的改革行動(dòng)最初都來自地方政府的創(chuàng)新性行動(dòng)。如包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等。但必須承認(rèn)，給予或承認(rèn)地方政府在決策中某種自由，在改革時(shí)期可能是一把“雙刃劍”。

農(nóng)村發(fā)展的根本障礙，是我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始并大體延續(xù)至今的對(duì)農(nóng)民實(shí)行的控制，農(nóng)民應(yīng)該享有的公正權(quán)利得不到保障和尊重。這一時(shí)期改革的重要任務(wù)是農(nóng)民權(quán)利變革。

1.農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在1978年后迅速推廣，當(dāng)時(shí)的迅速變革固然與新制度符合農(nóng)民利益有關(guān)，但從變革的可操作性上看，農(nóng)民內(nèi)部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進(jìn)行的重要條件。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制與集體經(jīng)濟(jì)制度相比所具有的制度優(yōu)勢(shì)是農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵因素。（1）從根本上說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點(diǎn)使家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革具有較大的可操作性。（2）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制直接把家庭收入與家庭的生產(chǎn)投入結(jié)合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產(chǎn)條件下的農(nóng)民的“搭便車”行為，產(chǎn)生了制度的激勵(lì)功能。（3）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制大大降低甚至取消了某些農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)的監(jiān)督管理成本。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者勞動(dòng)投入的質(zhì)量、數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控的成本極為高昂，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行實(shí)際上基本取消了這種監(jiān)控成本。（4）農(nóng)民在相當(dāng)大的程度上獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)資源合理配置創(chuàng)造了重要條件。

2.農(nóng)民平等的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利。

盡管我國(guó)城鄉(xiāng)分割體制尚未完全打破，但這個(gè)體制已經(jīng)遭到很大沖擊。在種種約束之下，中國(guó)農(nóng)民勇敢地走向城市，率先向勞動(dòng)市場(chǎng)的二元體制發(fā)起了沖擊。

過去一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)期里，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工權(quán)利的保護(hù)，對(duì)勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，常常是不著邊際地空喊口號(hào)，而媒體對(duì)這個(gè)問題也多是給予道德批判，未能發(fā)掘其中更重要的意義。2003年以后，這種情況才有了逐步轉(zhuǎn)變。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對(duì)于提高中國(guó)資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的種種限制，又大大限制了資源效益的充分釋放。

調(diào)查表明，在2004年之前差不多10年左右的時(shí)間里，農(nóng)民工的工資幾乎沒有增加。勞動(dòng)的廉價(jià)是因?yàn)檗r(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利沒有得到應(yīng)有保護(hù)。此后，對(duì)農(nóng)民平等權(quán)利的保護(hù)，特別是對(duì)農(nóng)民工與城市職工之間平等權(quán)利的保護(hù)，逐漸成為全社會(huì)的共識(shí)。2004年11月1日國(guó)務(wù)院第423號(hào)令頒布的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，把農(nóng)民工的權(quán)利置于國(guó)家法律保護(hù)之下。中央高層提出的“以人為本”的施政方針的確開闊了地方政府官員的視野，許多能夠有效調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的政策在不斷出臺(tái)。

3.民主選舉權(quán)利。

在農(nóng)民問題上，中國(guó)歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會(huì)對(duì)話機(jī)制。村民自治選舉制度的重要功能在于解決對(duì)話問題。1988年6月1日我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》開始試行，1998年正式實(shí)施。全國(guó)大部分農(nóng)村村委會(huì)進(jìn)行了多次換屆選舉。中國(guó)政府的此項(xiàng)行動(dòng)引起世界的廣泛關(guān)注，也受到廣大農(nóng)民群眾的歡迎。但已有的實(shí)踐證明，中國(guó)農(nóng)村的民主政治發(fā)展遠(yuǎn)不是一件一蹴而就的事情?？梢哉f中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治建設(shè)非常重要，同時(shí)又非常困難。

總體上看，對(duì)于鄉(xiāng)村民主自治，農(nóng)民的態(tài)度遠(yuǎn)比地方政府認(rèn)真。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法（修訂草案）》尚有許多不盡如人意之處，但這部法律至今沒有再行修訂。值得注意的是，中國(guó)農(nóng)民十分看重村委會(huì)選舉產(chǎn)生的程序性問題，并在實(shí)踐中發(fā)展出了一些形式不同，但很能體現(xiàn)民主精神的做法。(中華人民共和國(guó)民政部：《中國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)民主選舉制度日益完善》，《2000年農(nóng)村白皮書》)

（二）2003年后的改革：以調(diào)整國(guó)民收入分配格局為主的綜合改革模式。

1.以調(diào)整國(guó)民收入分配格局為主的綜合配套改革模式產(chǎn)生的背景。

一般來說，改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，但漸進(jìn)改革決不意味著僅僅用“增量調(diào)整”的辦法進(jìn)行改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革就不是“增量”改革，農(nóng)村土地征用制度改革也不會(huì)是“增量”改革。必要時(shí)，也應(yīng)針對(duì)“存量”利益關(guān)系安排改革。

如果單單用“增量”改革的辦法調(diào)整復(fù)雜的利益關(guān)系，可能使改革陷入僵局。我們的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)波動(dòng)與政策規(guī)定呈弱相關(guān)，而與政策的執(zhí)行力度呈強(qiáng)相關(guān)。事實(shí)上，政策的書面內(nèi)容是比較連續(xù)的（除過糧食流通政策），關(guān)鍵是執(zhí)行方面發(fā)生問題。

以放權(quán)為核心的改革模式在一定條件下會(huì)產(chǎn)生權(quán)利放不下去的結(jié)果。這種改革的局限性導(dǎo)致1996年之后農(nóng)村發(fā)展的逐漸停滯。

從1996年農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民收入變化的狀況看，形勢(shì)的確不容樂觀，迫切要求中央農(nóng)村政策發(fā)生改變。一段時(shí)期，我們?cè)谵r(nóng)村改革的市場(chǎng)化方向上出現(xiàn)過搖擺，對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展帶來了不利影響。1997—2003年7年中，農(nóng)民人均收入年增長(zhǎng)為4%，低于城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)7%～8%的水平，致使城鄉(xiāng)收入差距在不斷擴(kuò)大。1990年代后半期以來，中國(guó)經(jīng)過了5年糧食豐收的可喜局面，但1998年以后糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，開始產(chǎn)生對(duì)糧食市場(chǎng)的壓力。從各方面情況看，要滿足國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的基本平衡，國(guó)家必須付出更多的努力。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，土地、勞動(dòng)和資本等資源在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)仍然顯示出“二元結(jié)構(gòu)”矛盾在加深的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

2.以國(guó)民收入分配調(diào)整為核心的綜合改革模式。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年中共中央1號(hào)文件）反映出新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持“以人為本”，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，塑造社會(huì)公正的新的施政理念，其意義十分深遠(yuǎn)。它進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革的市場(chǎng)化方向，并為政府實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政和金融支持確立了基本政策框架。文件抓住了我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深層次問題。全國(guó)農(nóng)民收入連續(xù)多年增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的難題。這個(gè)難題是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)反映，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下各種深層次問題的集中反映。2004年農(nóng)村改革的另一個(gè)重要特點(diǎn)是地方政府積極響應(yīng)中央的號(hào)召，在深化農(nóng)村改革中努力創(chuàng)新，富于進(jìn)取精神。不少省市提前做了減免農(nóng)業(yè)稅的工作，為中央的政策目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

3.調(diào)整國(guó)民收入分配格局、實(shí)行反哺農(nóng)業(yè)的初步舉措。

2004年以后，國(guó)家農(nóng)業(yè)支出除過傳統(tǒng)的支出項(xiàng)目之外，逐步增添了生產(chǎn)直接補(bǔ)貼、生活設(shè)施補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、社會(huì)保障補(bǔ)貼和“新型合作醫(yī)療”補(bǔ)貼等幾種新的全國(guó)性或地區(qū)性農(nóng)民普遍受惠的補(bǔ)貼類別，同時(shí)各種新的“項(xiàng)目”支農(nóng)工作仍在繼續(xù)進(jìn)行。2007年農(nóng)村建設(shè)和支援農(nóng)業(yè)的總支出達(dá)到4318億元，比上年增加512億元。2008年，按初步估算，中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)村的投入總額將超過8000億元人民幣。

（三）兩種改革模式的局限性及其外部制約。

兩種改革模式都是特定歷史條件下的選擇?！皽p少控制”的一系列政策是在糧食供應(yīng)緊張的壓力之下作出的選擇。這種選擇在黨內(nèi)高層有一定的共識(shí)作為基礎(chǔ)。從總體上看，“減少控制”改革模式的主導(dǎo)者是中央政府，這個(gè)特點(diǎn)在改革的中后期越發(fā)明顯。

“分配調(diào)整”改革模式則是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力大大增強(qiáng)以后才出現(xiàn)的。在當(dāng)時(shí)背景下，在取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)逐步減少國(guó)家的補(bǔ)貼（特別是減少糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）并不會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政運(yùn)行造成明顯負(fù)擔(dān)。

所以，從總體上看，兩種改革模式在不同時(shí)期都是水到渠成的結(jié)果。但是，也不能認(rèn)為每一種改革模式的選擇就一定能解決農(nóng)村發(fā)展的基本問題。事實(shí)上，每一種改革模式都有自己的局限性。

1．“減少控制”改革模式所受制約及其局限性。

“減少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。當(dāng)“減少控制”達(dá)到一定程度后，政策的進(jìn)一步實(shí)施會(huì)遇到阻力，阻力主要是三個(gè)方面的因素，分別是地方政府的消極態(tài)度、某些利益集團(tuán)的反對(duì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的缺陷。

在勞動(dòng)力流動(dòng)方面，隨著制度的解體，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為不可阻擋之勢(shì)。但真正要農(nóng)民在城市特別是大城市定居下來，會(huì)遇到一些難以克服的障礙。據(jù)了解，教育部門比公安部門更喜歡傳統(tǒng)戶籍制度，因?yàn)檫@個(gè)制度可以增加它們的收入（借讀費(fèi)等）。城市社會(huì)保障收支的赤字是阻礙農(nóng)民在城市定居的另一因素。

以中央政府推動(dòng)為主的“減少控制”改革模式在農(nóng)村方面受到制約也很明顯。首先是地方政府特別是土地資源緊張地區(qū)的地方政府對(duì)中央政府提出的“增人不增地，減人不減地”的政策有抵觸，以至這項(xiàng)政策在地方很難落實(shí)。其次是工業(yè)部門和建筑業(yè)部門不支持國(guó)家征地制度改革，而地方政府在利益驅(qū)動(dòng)之下往往站到了工業(yè)和建筑業(yè)利益集團(tuán)一邊，致使征地改革舉步維艱，中央政府的政策難以得到有效執(zhí)行。在土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革還沒有達(dá)成共識(shí)的情況下，中央政府希望通過穩(wěn)定承包權(quán)或?qū)⒊邪鼨?quán)的物權(quán)化來解決土地資源的有效配置問題，現(xiàn)在看來困難很大。在改革開放前20年，農(nóng)村金融市場(chǎng)的改革也乏善可陳。改革的深層制約仍然是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的缺陷。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以產(chǎn)生有效的大規(guī)模的資金需求，致使農(nóng)村金融市場(chǎng)的交易成本比較高。國(guó)有大型商業(yè)銀行未能在農(nóng)村資本市場(chǎng)提供有效服務(wù)，在不同程度上退出了農(nóng)村市場(chǎng)。曾經(jīng)興起的農(nóng)村合作基金會(huì)因?yàn)橐蕾囖r(nóng)村“經(jīng)管站”，缺乏有效的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗問題，不得不由中央政府出面叫停。

總結(jié)以中央政府為主導(dǎo)的“減少控制”改革模式的局限性，我們發(fā)現(xiàn)，它未能自動(dòng)產(chǎn)生市場(chǎng)主體間的公平關(guān)系，未能自動(dòng)形成有效的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也未能產(chǎn)生足以降低交易成本的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)?！皽p少控制”意味著“放權(quán)”，但“放權(quán)”不等于“造權(quán)”。深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵是權(quán)利的再造，盡管這種再造需要“放權(quán)”的過程?！霸鞕?quán)”的改革工作未能深入進(jìn)行，是“減少控制”改革模式受到制約的根本性原因。西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也很能說明一些問題。

2.“分配調(diào)整”改革模式的制約與局限性。

2004年提出的深化農(nóng)村改革的目標(biāo)主要還在于通過調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)來支持農(nóng)村的發(fā)展。但“分配調(diào)整”改革模式受到的制約也是明顯的。

首先是國(guó)家財(cái)力的限制。減免農(nóng)業(yè)稅的資金來源一部分是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方收入，另一部分是中央政府的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。這些資金來源并不構(gòu)成對(duì)農(nóng)業(yè)支持的充分保障。

其次是農(nóng)村社會(huì)對(duì)“分配調(diào)整”改革模式的承接系統(tǒng)還未能很好發(fā)育。2004年開始實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼以后，政策貫徹所遇到的困難是補(bǔ)貼資金發(fā)放的成本比較高，有的地方甚至出現(xiàn)資金發(fā)放成本大于資金數(shù)量本身的情況。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持往往依賴農(nóng)民的合作組織系統(tǒng)，這種系統(tǒng)可以大大降低政府支持農(nóng)業(yè)的成本。顯然，我們的這種系統(tǒng)還遠(yuǎn)沒有形成。再者，當(dāng)前實(shí)行的“分配調(diào)整”改革模式的重要方面應(yīng)該是涉及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的“勞資關(guān)系”，而這種關(guān)系的調(diào)整難以做到一蹴而就，甚至可以說這種調(diào)整還沒有真正受到地方政府的高度重視。

最后，實(shí)施“分配調(diào)整”改革模式不能不涉及農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，但在目前條件下，還不能找到一條使得農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障相統(tǒng)一的辦法，而統(tǒng)一問題不解決，“分配調(diào)整”改革模式就不能說獲得了成功。這將是我們要長(zhǎng)期面對(duì)的一個(gè)老大難問題。

三、迎接農(nóng)村改革與發(fā)展的新階段

（一）新時(shí)期農(nóng)村改革的核心任務(wù)：用更積極的城市化政策引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

我國(guó)政府開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作已經(jīng)兩年了。應(yīng)該說這兩年的成績(jī)相當(dāng)顯著，特別是農(nóng)民很歡迎國(guó)家的新的農(nóng)村政策。但從我們的初步調(diào)查看，農(nóng)村建設(shè)的資源合理配置問題還相當(dāng)突出，以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)在農(nóng)村建設(shè)中困難還很多。我們認(rèn)為，要合理利用農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和國(guó)家資源，進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，必須調(diào)整新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思路，采取更積極的城市化政策，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

1.多半人口居住在農(nóng)村不容易建設(shè)新農(nóng)村。

新農(nóng)村建設(shè)成功的最終標(biāo)志是兩個(gè)，一是農(nóng)村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農(nóng)村居民享有與城市居民相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。有了第一條，政府規(guī)定的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”這樣兩個(gè)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)就算有保障了；有了第二條，政府規(guī)定的“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生態(tài)良好”這些公共目標(biāo)也就有了保障。但在我國(guó)多半人口居住在農(nóng)村的情形下，這兩個(gè)基本條件要實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)困難的。

（1）小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不可能產(chǎn)生支撐新農(nóng)村的新型農(nóng)民。

我國(guó)耕地的保有量的目標(biāo)是18億畝，而我國(guó)農(nóng)戶總數(shù)約2億4千多萬戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農(nóng)戶中，約20%的農(nóng)戶從事“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，他們因大體可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農(nóng)戶主要從事糧食生產(chǎn)，來自農(nóng)業(yè)的收入平均每戶大約在3—5千元。這些農(nóng)民只能是窮人。由這樣一些農(nóng)戶構(gòu)成的居民點(diǎn)——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會(huì)主義新農(nóng)村”。

能不能在戶均7畝地上通過農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步來增加農(nóng)民收入？非常難。良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)是規(guī)模中性技術(shù)，但這些技術(shù)的應(yīng)用對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)一步增加作出貢獻(xiàn)的潛力已經(jīng)不大，其顯著作用是節(jié)約農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間。從我們的調(diào)查看，農(nóng)民更傾向于選擇勞動(dòng)節(jié)約技術(shù)。如果農(nóng)民不能利用節(jié)約出的勞動(dòng)時(shí)間從事其他工作，這種技術(shù)進(jìn)步就不能增加農(nóng)民收入。

能不能在戶均7畝地上通過改造農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民收入？也很難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)步在我國(guó)被冠以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”這樣一個(gè)說法，其實(shí)它是指建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一體化。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要后果仍然是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時(shí)間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度產(chǎn)業(yè)化的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)服務(wù)工作，農(nóng)民便在一定程度上退出了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)資料購(gòu)買領(lǐng)域，甚至連地頭上的工作時(shí)間也減少了。因?yàn)閷I(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會(huì)迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價(jià)格便可能下跌，如果農(nóng)民的土地耕作面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會(huì)下降。

概括地說，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其主要后果是節(jié)約了農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間，而不是直接增加農(nóng)民收入。擺脫這種困境的辦法，我們想到的自然是農(nóng)民的兼業(yè)，讓農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中增加收入。但現(xiàn)行的農(nóng)民“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（2）現(xiàn)行“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)。

盡管有官方的數(shù)據(jù)，也有一些研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，但還是很難確切估計(jì)目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)。按一個(gè)保守的判斷，可假設(shè)有1億農(nóng)戶的主要?jiǎng)趧?dòng)力(包括配偶共1.4億勞動(dòng)力)在各類城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同樣按保守估計(jì)，這些外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金每年在8000億元左右。另據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，全國(guó)農(nóng)戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價(jià)大約0.32萬元人民幣。僅此一項(xiàng)，全國(guó)農(nóng)戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這個(gè)情況與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的住房消費(fèi)數(shù)據(jù)有矛盾，我們采信前一數(shù)據(jù)。這樣說來，我國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金剛好和農(nóng)民的住房投資相一致。8000億這個(gè)數(shù)字是巨大的，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的全部投入。

進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民的福利損失是巨大的。據(jù)甘肅農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民中，能夠在城市租得起或買得起有衛(wèi)生間和廚房的單元房的大約只有12%左右，按北京的一項(xiàng)資料估計(jì)，這個(gè)比例也在15%左右。這意味著絕大部分務(wù)工農(nóng)民所獲得的收入用于建造住房以后并沒有給他們產(chǎn)生實(shí)際福利。

由此產(chǎn)生的資源浪費(fèi)還可以算另一筆賬。盡管農(nóng)村長(zhǎng)住農(nóng)民人數(shù)以1.6%的速度在下降，但農(nóng)村的戶數(shù)卻在以1%左右的速度在增長(zhǎng)，新增加的分立農(nóng)戶除在一些發(fā)達(dá)地區(qū)不能獲得宅基地外，其他地區(qū)仍然能獲得宅基地。目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達(dá)到約18萬平方公里，按城市的容積率標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該容納18億人口，但實(shí)際上只約7億人口。按目前的趨勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費(fèi)趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。

還有一筆各級(jí)政府在“新農(nóng)村”建設(shè)中的投資賬要算。因?yàn)榇迩f規(guī)模在擴(kuò)大，各地方政府要在基礎(chǔ)設(shè)施上給予投入。全國(guó)縣以下農(nóng)村道路長(zhǎng)度120萬公里，村內(nèi)道路約250萬公里左右，每公里按5萬元計(jì)，也近2000億元。再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會(huì)顯著增加。而據(jù)我的初步觀察，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，在一定時(shí)期里農(nóng)民跑得越快。這部分投資的效益難以保障。

（3）分散的公共投入無以建設(shè)新農(nóng)村。

中國(guó)農(nóng)村大約有320萬個(gè)自然村，60多萬個(gè)行政村，常住人口大約是7億4千萬左右，占了中國(guó)總?cè)丝诘?8%，這是中國(guó)社會(huì)的大頭。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)官員披露的資料表明，到2020年，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15至20萬億元人民幣。而實(shí)際支農(nóng)資金按照8%的增長(zhǎng)率計(jì)算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護(hù)更新成本，國(guó)家和農(nóng)民都支付不起。因?yàn)檗r(nóng)村人口數(shù)量龐大，涉及許多政府管理部門，幾乎每一個(gè)部門都認(rèn)為自己有必要成為“新農(nóng)村”建設(shè)的投資者，大家都向國(guó)務(wù)院爭(zhēng)要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及農(nóng)村投入的中央部一級(jí)工作部門有20多個(gè)，它們正在實(shí)施大約100多項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)的“工程”或“計(jì)劃”。整合資金投入渠道，減少浪費(fèi)可能性，是當(dāng)前搞好新農(nóng)村建設(shè)的重要課題。

2.城市吸納人口的能力究竟有多大？

有一些學(xué)者懷疑我國(guó)城市吸收農(nóng)村人口的能力，認(rèn)為城市化的步伐應(yīng)該慢一些。還有的學(xué)者認(rèn)為城市化會(huì)導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量的貧民窟，應(yīng)該將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。我以為這些看法是不正確的。

城市吸收農(nóng)村人口的能力弱，主要與我國(guó)的就業(yè)政策有關(guān)。我們估算，如果能嚴(yán)格執(zhí)行“勞動(dòng)法”，下決心解決勞動(dòng)者加班報(bào)酬問題、城市居民兼業(yè)問題和童工問題，全國(guó)就業(yè)崗位有可能增加4000萬左右。如果再能夠加強(qiáng)居民收入調(diào)節(jié)和監(jiān)管，適當(dāng)提高個(gè)人收入所得稅的累進(jìn)率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)GDP連年高速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了就業(yè)增長(zhǎng)的速度。這種差距不可能用技術(shù)進(jìn)步因素來完全解釋?；厩闆r是，一方面已就業(yè)的勞動(dòng)者超時(shí)超負(fù)荷工作，另一方面卻有大量農(nóng)村隱蔽失業(yè)人口存在。我們不贊成用農(nóng)民素質(zhì)低來解釋農(nóng)民失業(yè)人口大量存在的原因。事實(shí)上，在一些城市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門，農(nóng)民能夠從事很多工作。勞動(dòng)市場(chǎng)的不完全性，才是農(nóng)民工就業(yè)難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調(diào)節(jié)政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會(huì)增加。

我做過一個(gè)粗略估算，假設(shè)采取積極的城市化政策，我國(guó)種植業(yè)農(nóng)戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經(jīng)是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻(xiàn)3%，其他小城市和新興小城市（可以發(fā)展1萬座小城市2—3萬人）貢獻(xiàn)3%。有了這樣一個(gè)過程，在30年以后，我國(guó)可以剩下5000萬農(nóng)戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農(nóng)戶2000萬戶。這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，農(nóng)村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉(xiāng)差別將基本不存在。那時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)將是富裕農(nóng)民組成的小的居民點(diǎn)，不以農(nóng)業(yè)為主的家庭將居住在小城市，而更多的農(nóng)民將變成城市居民，城市化率可達(dá)到80%左右。

3.什么是更積極的城市化政策？

實(shí)行積極的城市化政策重點(diǎn)要解決以下幾個(gè)方面的問題。

一是深化社會(huì)管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡(jiǎn)單、不含有身份歧視、便于對(duì)人口進(jìn)行規(guī)?？刂频娜丝诘怯浿贫取Ｐ轮贫鹊暮诵膽?yīng)該是居住地人口登記制度，具體地說，只要一個(gè)人在一個(gè)城市享有住房（不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán)），且這個(gè)住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積等質(zhì)量元素符合政府的標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)人就應(yīng)該被登記為這個(gè)城市的居民，并享有和其他居民一樣的權(quán)利。

二是改革勞動(dòng)管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會(huì)。政府部門要帶頭按勞動(dòng)法的要求辦。

三是改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”問題。要取消區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”這樣的奇怪的政策，以“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”為核心建立土地管理的政策體系。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。

發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)村改革必須歸結(jié)為權(quán)利關(guān)系的變革。過去我國(guó)農(nóng)村的最大問題是不尊重農(nóng)民的基本權(quán)利，用控制性政策，把農(nóng)民束縛在土地上。20年前開始的改革，大體上是確立農(nóng)民基本權(quán)利的過程；所有農(nóng)村改革的成就，都可以歸結(jié)為農(nóng)民基本權(quán)利得以逐步確立所產(chǎn)生的積極成果。同樣的道理，農(nóng)村各種尚待解決的問題，也將寄希望于農(nóng)民基本權(quán)利的進(jìn)一步確立。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了以人為本的發(fā)展觀，將為確立農(nóng)民各項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利提供意識(shí)形態(tài)的支持，有利于深化農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，今后農(nóng)村改革的主攻方向還是加快市場(chǎng)化的步伐，為此要做好三方面的工作。

一是要通過改革，使農(nóng)民成為有活力的市場(chǎng)主體，創(chuàng)造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的動(dòng)力。首要任務(wù)使以更大的力度改革農(nóng)村土地關(guān)系，確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村目前實(shí)行的土地承包制對(duì)解放農(nóng)村生產(chǎn)力曾發(fā)揮了巨大作用。但這個(gè)制度難以避免鄉(xiāng)村干部對(duì)土地過強(qiáng)的支配權(quán)，對(duì)理順農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系很不利。中央政府已經(jīng)通過立法措施，來強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)，使農(nóng)民的土地承包權(quán)物權(quán)化，但目前落實(shí)情況尚不盡如人意。除此之外，要大力發(fā)育農(nóng)民新型經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)改造和最大限度地利用農(nóng)村現(xiàn)已存在的中介組織資源（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”等組織形式）的網(wǎng)絡(luò)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人才和社會(huì)動(dòng)員能力，整合農(nóng)村已有的和正在發(fā)育的社會(huì)資本、人力資本和物質(zhì)資本，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)組織資源和新型組織資源的有效對(duì)接。還要進(jìn)一步放活勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一，建立多層次的資本流動(dòng)市場(chǎng)。

二是要加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，并在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮政府服務(wù)的作用。中國(guó)農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)狀況決定了農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于不利地位，易于受到大型壟斷供應(yīng)商和服務(wù)商的盤剝。同時(shí)，農(nóng)業(yè)是高度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率往往低于社會(huì)平均利潤(rùn)率，不容易獲得商業(yè)銀行的服務(wù)，也不容易吸引投資者向農(nóng)業(yè)投資。鑒于這個(gè)原因，國(guó)家應(yīng)大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)條件。同時(shí)，鑒于目前農(nóng)業(yè)資金多頭投入、效率有限的局面，應(yīng)改善國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)功能?？梢钥紤]加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)業(yè)部之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，把目前各種分散的農(nóng)業(yè)支持資金適度集中，由農(nóng)業(yè)部做好資金使用的規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行做好資金的具體使用和調(diào)度，以提高農(nóng)業(yè)資金的使用效率。三是要改善農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步改革村級(jí)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，采取更有力的措施加快農(nóng)村基層的民主制度建設(shè)。1998年正式出臺(tái)村民自治法，但落實(shí)極為困難。農(nóng)民希望這項(xiàng)權(quán)利真正得以落實(shí)。如果這項(xiàng)權(quán)利落實(shí)了，所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題也就容易解決了。這等于把“中央要求減負(fù)”，變成了“農(nóng)民自我減負(fù)”，效果就大大不同了。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與其說農(nóng)民苦于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，不如說農(nóng)民更苦于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不平等。在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往有不交或少交稅費(fèi)的村子；在一個(gè)村子，又有不交或少交稅費(fèi)的農(nóng)民，這使得一部分農(nóng)民所承受的賦稅相當(dāng)沉重。解決這樣的問題，只能由改善農(nóng)村基層政府的治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn).