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摘要：治理和善治理念應(yīng)用于城市管理，成為構(gòu)建城市治理模式的強(qiáng)有力的理論支撐。城市治理是在復(fù)雜的環(huán)境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機(jī)制。告別傳統(tǒng)的城市管理，走向現(xiàn)代城市治理，最終實現(xiàn)城市善治，必須重新定位政府角色，改善政府管理，同時充分發(fā)揮非政府組織和市民的作用，構(gòu)建政府——非政府組織——市民三者信任、協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系模式。

關(guān)鍵詞：治理；善治；城市治理；主體多元化

ViewCityAdministrationModel’sReformandImprovementfromMultiformityofSubjects

YANTao1,CHENYan-hua2

(1.CollegeofPoliticsandSocialDevelopment,QufuNormalUniversity,Rizhao276826,China;2.CollegeofLawandPolitics,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：GovernanceandGoodGovernanceareusedforcityadministration,andbecomethestrongtheoreticalsupportofcitygovernancemodel.Citygovernanceisaway,processandsystem,inwhichthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizenparticipateincityadministrationtogetherincomplicatedenvironment.InordertoaccomplishthechangefromtraditionalcityadministrationtomoderncitygovernanceandcityGoodGovernance,itisnecessarytoredefinetheroleofgovernment,improvegovernmentmanagement,meanwhile,playtheroleofnon-governmentalorganizationsandcitizenfully,finally,constructthepartnershipmodelwithtrust,consultationandcooperationamongthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizen.

Keywords:Governance;GoodGovernance;Citygovernance;Multiformityofsubjects

城市往往是一個國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，在人類社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能都在發(fā)生著巨大的變化，城市管理的方法和手段也在不斷變革。我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，工業(yè)化和城市化要求我們必須改革原有的城市管理模式，建構(gòu)新的城市治理體系。

一、治理理論和現(xiàn)代城市治理的興起

傳統(tǒng)的城市管理是政府的職責(zé)，政府被默認(rèn)為城市管理的唯一合法的主體。這種城市管理主體的單一性是與城市發(fā)展之初職能的單一性相適應(yīng)的。隨著全球化、信息化、民主化的迅猛推進(jìn)，城市化進(jìn)程的加快，城市管理面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)，單一的管理主體已無法滿足城市公眾多元化的要求，傳統(tǒng)的政府管理模式日益引起城市市民的不滿。正是在這種背景下，主張主體多元化的城市治理模式被提出和付諸實踐，并日益受到推崇。

治理一詞源于拉丁文和古希臘文，“它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動之中”。[1]在當(dāng)代西方公共管理改革運動導(dǎo)致的“治理”復(fù)興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。[2]這就意味著：（1）治理的主體并不是唯一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”。[3]（2）治理權(quán)威的運用不是采用單一的自上而下的強(qiáng)制性行政命令，而是采用上下互動、相互協(xié)商、彼此合作的方式。治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)善治，即公共利益最大化。善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民之間不同與傳統(tǒng)的新型關(guān)系，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)。治理和善治理念應(yīng)用于城市管理，成為城市治理模式的強(qiáng)有力的理論支撐。

城市治理是在復(fù)雜的環(huán)境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機(jī)制，是傳統(tǒng)城市管理模式的變革與創(chuàng)新，是城市政府統(tǒng)治的現(xiàn)展形式。作為一種新的城市管理模式，它更強(qiáng)調(diào)主體多元化。主張為了徹底解決城市管理中的問題，不僅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府組織的充分發(fā)展和功能的提高，以及市民社會的廣泛參與和公民民主意識的增強(qiáng)。當(dāng)然，單個公民力量甚微，只有把原子化的公民組織化，才能發(fā)揮更有效的作用。非政府組織與政府和企業(yè)相比有五個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性，它在城市發(fā)展中的影響正在不斷擴(kuò)大：首先，在提供公共物品時具有效率優(yōu)勢。非政府組織是由各種不同關(guān)注、不同取向、不同動機(jī)的人群發(fā)起的組織構(gòu)成的，靈活、應(yīng)變力強(qiáng)，能夠及時到達(dá)城市生活的各個細(xì)節(jié)，有強(qiáng)烈的使命感，在提供公共物品時比政府成本更低、效率更高；其次，在公共政策建設(shè)方面具有倡導(dǎo)功能。非政府組織可以反映社會各方的信息以及代表廣大公眾的需求，有利于政策制定的合理性。最后，在社會服務(wù)方面有獨特優(yōu)勢：很多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣性群體為服務(wù)對象，恰能在政府無暇顧及的方面發(fā)揮作用，增進(jìn)城市福利、促進(jìn)社會公平。[4]可見，非政府組織積極、主動并有效地參與，對于完善城市治理是至關(guān)重要的。有效整合公民和非政府組織，增強(qiáng)其參與的有效性和影響力，進(jìn)一步提升他們在城市治理中的地位，才能真正實現(xiàn)多元化主體的城市治理。

二、“主體單一化”的傳統(tǒng)城市管理模式的困境

我國現(xiàn)行的城市管理模式以政府為唯一管理主體，城市政府既是城市建設(shè)、管理和維護(hù)的主導(dǎo)力量，也是城市公共資源和資產(chǎn)的所有者、控制者和使用者。它既“掌舵”又“劃槳”，承擔(dān)了幾乎全部的城市管理事務(wù)。隨著城市的發(fā)展和社會的進(jìn)步，這種單一主體的城市管理模式，日益暴露出其不適合現(xiàn)代城市發(fā)展的弊端：

一是公共建設(shè)和服務(wù)資金短缺。城市發(fā)展和規(guī)劃的決策權(quán)幾乎完全掌握在政府手里，同時，城市發(fā)展和建設(shè)的資金也幾乎完全由政府獨自承擔(dān)。在這種情況下，城市政府往往面臨著城市建設(shè)資金和服務(wù)資金嚴(yán)重短缺的問題；

二是公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量降低。政府在管理中的官僚主義、機(jī)構(gòu)臃腫、職能錯位和效率低下，造成了政府所提供的服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民的需求；

三是管理手段陳舊單一，缺乏創(chuàng)新。政府仍然習(xí)慣于運用行政權(quán)力對公共事務(wù)實行自上而下的監(jiān)督、控制和管理，而不是為公民提供服務(wù)，讓公民運用自己的權(quán)利自下而上地與其互動，政府與公民的關(guān)系仍處于被顛倒的狀態(tài)；

四是政府規(guī)模龐大、機(jī)構(gòu)臃腫。政府把自己看成是管理公共事務(wù)的唯一主體，當(dāng)治理的問題增多，政府管不過來的時候，常常采用增設(shè)機(jī)構(gòu)，增加人員和經(jīng)費的辦法，而不是考慮發(fā)揮政府之外的其它組織的作用；

五是政府管理過程缺乏責(zé)任感、公開性和透明度。政府更多地強(qiáng)調(diào)公民服從管理的義務(wù)，而較少注重其對公民和社會所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。政府運用權(quán)力管理城市時，往往單獨行事，沒有意識到要向社會和公眾公開、透明。

治理理論的興起為城市管理擺脫困境提供了新的思考緯度。改變單一主體的傳統(tǒng)管理模式，引入新的治理主體，變“單一獨治”為“多元共治”，構(gòu)建新的城市治理體系，成為時代的呼喚。

三、構(gòu)建完善的城市治理體系

日益尖銳的城市問題，導(dǎo)致城市政府的不可治理性進(jìn)一步增加。迎接當(dāng)代城市問題的挑戰(zhàn)，必須告別傳統(tǒng)的城市管理，走向現(xiàn)代城市治理，最終實現(xiàn)城市善治。這就要求，在重新定位政府角色，改善政府管理的同時，充分發(fā)揮非政府組織和市民的作用，構(gòu)建政府——非政府組織——市民三者信任、協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系模式，為實現(xiàn)城市發(fā)展與社會和諧奠定堅實的基礎(chǔ)。

（一）、加強(qiáng)政府能力建設(shè)，重新定位政府角色。

在城市治理中，政府的核心主導(dǎo)地位不會因其他主體的參與而有所動搖。面對日益復(fù)雜的城市問題，政府要承擔(dān)起核心治理者的責(zé)任，必須“再造”自身，提升治理能力，轉(zhuǎn)變角色，增進(jìn)治理的合法性、有效性和回應(yīng)性。

1、實現(xiàn)政府再造。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》中，闡述政府再造的十大原則：掌舵而不是劃槳；授權(quán)而不是服務(wù)；把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；改變照章辦事的組織；按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；有收益而不浪費；預(yù)防而不是治療；從等級制到參與和協(xié)作；通過市場力量進(jìn)行變革。這種“再造”并不是簡單的組織精簡和重組，而是對政府治理理念、原則、結(jié)構(gòu)、行為等進(jìn)行的系統(tǒng)革命，甚至要把企業(yè)經(jīng)營的理念引入到政府部門中，建立以結(jié)果和服務(wù)為導(dǎo)向、以公眾為顧客的新的政府治理理念，從而為其充分發(fā)揮核心治理者的作用奠定組織基礎(chǔ)。

2、重新定位政府角色。城市公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)與管理屬于“劃槳”的范圍，應(yīng)通過市場競爭機(jī)制由各種非政府組織和企業(yè)承擔(dān)，而政府專司“掌舵”之責(zé)，即規(guī)劃好城市的格局，監(jiān)管好城市的建設(shè)與日常運作，制定好城市各類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用、維護(hù)的規(guī)則與政策等。進(jìn)一步說，政府應(yīng)實現(xiàn)從“全能”政府到“有限政府”，從“傳統(tǒng)部門利益型”政府到“現(xiàn)代公共服務(wù)型”政府的角色轉(zhuǎn)變。

3、增強(qiáng)政府回應(yīng)性。政府應(yīng)主動接近市民，及時處理市民提出的要求，甚至主動去發(fā)現(xiàn)并解決市民面臨的困難，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。首先通過擴(kuò)大公眾參與，增加市民在城市公共事務(wù)治理中的發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會；其次是下放權(quán)力，增強(qiáng)基層政府的責(zé)任感，使公共服務(wù)更加符合基層社會和公眾的需要。

4、轉(zhuǎn)變?nèi)酥斡^念，實現(xiàn)依法行政和依法治市。城市治理是平等、民主、法治等文化價值理念的綜合反映。要徹底消除政府官員所具有的官本位意識和“人治”思想，樹立法治、平等、民主的價值理念，依法行政，最終實現(xiàn)“依法治市”，這也是實現(xiàn)我國城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）、大力培育和發(fā)展非政府組織

城市善治離不開非政府組織作用的充分發(fā)揮，要求非政府組織盡快發(fā)展成熟。發(fā)展非政府組織，重要的是營造有利于其健康成長的外部環(huán)境，包括明晰的法律框架，有利的稅收待遇，均衡的調(diào)節(jié)系統(tǒng)，保證非政府組織有效治理和運作的規(guī)范，足夠的社會資源等。[5]在我國的現(xiàn)階段，發(fā)展非政府組織最重要的是加強(qiáng)法律保障、政策鼓勵和資源配置。

加強(qiáng)法律保障，關(guān)鍵是要改革現(xiàn)有的社團(tuán)組織管理辦法，撤銷嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實行方便的申請登記制度，使各種非政府組織取得合法性，把它們納入到法治化的軌道；加強(qiáng)政策鼓勵，就是通過制訂必要的政策，鼓勵各種非政府組織的發(fā)展，如對非營利性、帶有社會公益性的非政府組織給予更多的減免稅待遇和獎勵措施，使它們獲得足夠的發(fā)展空間；強(qiáng)化資源配置，除了發(fā)揮公民個人捐贈和企業(yè)資助作用外，要繼續(xù)發(fā)揮政府對非政府組織的扶持和培育，特別是資金支持。[6]

（三）、健全公民參與機(jī)制，擴(kuò)大公民參與。

首先，營造公開、透明、高效的政務(wù)環(huán)境。建立政府決策的公示制、預(yù)告制、通報制，建立政府重大立法項目公眾參與制度和市政府新聞發(fā)言人制度，定期向社會政府重要決策部署和政策措施，保證市民的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，廣泛吸引公眾參與現(xiàn)代城市管理。

其次，積極完善公眾全程參與城市治理的機(jī)制。參與“發(fā)現(xiàn)”，即政府要鼓勵公眾就政府的發(fā)展報告自由地發(fā)表意見和建議；參與決策，即對于事關(guān)城市管理和發(fā)展的重大問題，由公眾代表、非政府組織代表、利益直接相關(guān)者代表共同參與協(xié)商決策；參與實施，即各利益相關(guān)者必須按照有關(guān)要求行事，否則就得承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；參與監(jiān)督，即由公眾、非政府組織和利益相關(guān)者共同監(jiān)督落實決策。

再次，加強(qiáng)公眾參與的制度建設(shè)。我國應(yīng)形成市人民代表大會、政協(xié)與社區(qū)組織三者共同參與城市規(guī)劃的公眾參與模式：充分發(fā)揮市人民代表大會和市政協(xié)在城市治理中的作用；在城市規(guī)劃管理部門——規(guī)劃局、建委中，采用專家組咨詢的方式，使各種不同利益的專業(yè)意見得以反映；還應(yīng)該給予居委會一定的決策、管理權(quán)限，使公眾通過社區(qū)組織參與政府規(guī)劃決策、管理。

（四）、構(gòu)建城市政府、非政府組織和公民之間平等、合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系。

多元治理主體之間（政府、非政府組織、公民等）是合作伙伴關(guān)系，應(yīng)通過友好協(xié)商和交流，共同治理城市。在具體事務(wù)的處理上，凡是非政府組織和公民能夠獨立自主解決的事情，政府就不要插手，最終形成政府、非政府組織、公民各司其職，合作治理城市的良好運作體制。

把治理理論應(yīng)用于現(xiàn)代城市管理之中，構(gòu)建多元主體的城市治理體系，這對我國城市的和諧發(fā)展，構(gòu)建“一個豐饒的城市；一個生態(tài)可持續(xù)的城市；一個適于居住的城市；一個安全的城市；一個主動包容差別的城市；一個關(guān)愛的城市”，具有決定性的意義。

參考文獻(xiàn)：

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[5]中國青少年發(fā)展基金會.處在十字路口的中國社團(tuán)[M].天津：天津人民出版社，2001年.92—106.

[6]錢振明.善治城市[M].北京：中國計劃出版社，2005年.269—270.