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(論文關(guān)鍵詞)公共政策評(píng)估主體原則

(論文摘要)我國(guó)在公共政策評(píng)估的實(shí)施過(guò)程中仍然存在著諸多問(wèn)題，究其原因之一，主要是我國(guó)在政策評(píng)估方面的著重點(diǎn)在于提出各種不同的評(píng)估方法、模式，卻忽視了對(duì)政策評(píng)估的研究。事實(shí)上，只有本著利益相關(guān)、多元化、獨(dú)立性、專業(yè)化、公開(kāi)公平、代表性等公共政策評(píng)估性原則，才能選出客觀、獨(dú)立、合理、有效的政策評(píng)估主體，才會(huì)有利于公共政策評(píng)估的改進(jìn)。反之，公共政策評(píng)估的有效性將受到影響。

公共政策評(píng)估主體就是直接或間接地參與公共政策評(píng)估過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。公共政策評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中處于舉足輕重的地位，它決定著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)估范圍的大小以及評(píng)估方法的選擇，從而發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，直接影響到評(píng)估工作的成敗。筆者認(rèn)為，只有遵照以下系統(tǒng)的評(píng)估主體性原則，才能選定客觀、獨(dú)立、合理、有效的公共政策評(píng)估主體，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的公共政策評(píng)估。

一、利益相關(guān)原則

一般的公共政策教材認(rèn)為，在公共政策評(píng)估活動(dòng)中，除立法機(jī)關(guān)、政黨組織、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民外，比較重要的公共政策評(píng)估主體是政策制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員、大眾傳播媒體。在這其中，把政策對(duì)象這一重要評(píng)估主體排除在外是非常不科學(xué)的。因?yàn)樽鳛楣舱邔?duì)象的社會(huì)組織和公眾，他們能夠親身感受到公共政策給自己的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活帶來(lái)的影響，對(duì)公共政策最有發(fā)言權(quán)?？上У氖?，在一些政策評(píng)估實(shí)踐中，具有如此重要發(fā)言權(quán)的團(tuán)體往往不能參與到政策評(píng)估的過(guò)程中，他們不能把他們的意見(jiàn)、他們的切身體會(huì)表達(dá)出來(lái)，這對(duì)于公共政策的評(píng)估來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的損失。評(píng)估主體中作為政策對(duì)象的社會(huì)組織和公眾代表的缺位，導(dǎo)致公共政策評(píng)估過(guò)程中相關(guān)利益群體和個(gè)人話語(yǔ)權(quán)的缺失，使得評(píng)估結(jié)論所涵蓋的觀點(diǎn)不夠全面。社會(huì)組織和公眾作為政府行為相對(duì)人參與公共政策評(píng)估，不僅能夠提高公共政策評(píng)估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評(píng)估結(jié)論的公信力。

二、多元化原則

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)公共政策評(píng)估的主體都是以政府機(jī)關(guān)為主的，從中央政府到省級(jí)政府再到地方政府都設(shè)有自己的政策研究室。但行政官員在其政策評(píng)估報(bào)告中，常常通篇強(qiáng)調(diào)政府做了些什么，政府投入了多少，但對(duì)于該政策給目標(biāo)群體究竟帶來(lái)了多大的效用，他們卻往往沒(méi)有提到。要知道在衡量政策效用時(shí)，我們不能僅僅立足于政府做了些什么。

這種政策評(píng)估主體的單一化，使得公共政策的評(píng)估往往帶有嚴(yán)重的片面性。而且由于評(píng)估主體自身知識(shí)水平的限制，這種評(píng)估也帶有很大的不可靠性。20世紀(jì)90年代以來(lái)，在企業(yè)管理界一直風(fēng)靡著這樣一種評(píng)估模式——360度績(jī)效評(píng)估，又稱為全方位評(píng)估。它是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個(gè)角度來(lái)了解個(gè)人的績(jī)效：溝通技巧、人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力、行政能力等等，通過(guò)這種理想的績(jī)效評(píng)估，被評(píng)估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可通過(guò)這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長(zhǎng)處與發(fā)展需求，使以后的職業(yè)發(fā)展更為順暢。公共政策評(píng)估是通過(guò)制度保障的、規(guī)范化的工作行為，同時(shí)也是專業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)。針對(duì)目前評(píng)估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評(píng)估可以參照360度績(jī)效評(píng)估以及國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在目前官方績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府、黨的組織、權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)專業(yè)評(píng)估組織(包括大專院校和研究機(jī)構(gòu))、社會(huì)組織和公眾特別是“受到政策影響的相關(guān)利益群體代表”等多元評(píng)估主體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體“多元化”。

三、獨(dú)立性原則

我國(guó)的公共政策評(píng)估的主體主要是以官方為主。而我國(guó)官方的政策評(píng)估又主要是依靠各級(jí)政府和黨委下屬的政策研究中心進(jìn)行的。從公共政策制定者的角度看，這個(gè)角色本身就是不獨(dú)立的。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，政策研究中心的研究經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于行政撥款，這就決定了這樣的政策評(píng)估者是很難客觀地去評(píng)價(jià)政府的政策。其二，政府的政策評(píng)估會(huì)受到內(nèi)在“人事關(guān)系”的不良影響。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)愛(ài)講“關(guān)系”的國(guó)家，政府里面的人事關(guān)系尤為復(fù)雜，在對(duì)公共政策的評(píng)估過(guò)程中會(huì)牽涉到許許多多的利害關(guān)系。

這就使得評(píng)估主體在公共政策評(píng)估過(guò)程中帶有很強(qiáng)的主觀色彩，難以保持立場(chǎng)和態(tài)度的科學(xué)性、客觀性。顯然，要政府部門自己評(píng)估自己并指出其政策的不足是很困難的。J.Q.威爾生曾提出了兩條有關(guān)政策評(píng)估的一般定律：威爾生定律一，假如一項(xiàng)政策研究是由實(shí)施該項(xiàng)政策的人或者他們的朋友進(jìn)行的，那么，所有對(duì)社會(huì)問(wèn)題所作的政策干預(yù)都會(huì)產(chǎn)生所要得到的效果。威爾生定律二，如果政策調(diào)研是由獨(dú)立的第三方，尤其是如果是由對(duì)相關(guān)政策持懷疑態(tài)度的人所進(jìn)行的，那么，沒(méi)有任何對(duì)于社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的政策干預(yù)會(huì)產(chǎn)生預(yù)想得到的成果。一般來(lái)說(shuō)，政府的人員常常偏好于證明自己的政策是有效的，而且在政府的內(nèi)部也往往存在著各種各樣利害關(guān)系的制約。因此，要求政府在對(duì)自己所制定政策進(jìn)行評(píng)估的時(shí)候做到客觀幾乎是不可能的。另外，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府的工作人員更習(xí)慣于服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，為了自身前途也不會(huì)去反駁領(lǐng)導(dǎo)。這會(huì)導(dǎo)致公共政策評(píng)估的信息源受到上級(jí)政府部門偏好的影響，使得最后公共政策評(píng)估的結(jié)論不準(zhǔn)確。因此，我們應(yīng)該大力發(fā)展民間的政策評(píng)估組織，并使之逐漸成為政策評(píng)估的重點(diǎn)。在這方面，美國(guó)的蘭德公司、斯坦福國(guó)際咨詢研究所，英國(guó)的倫敦國(guó)際戰(zhàn)略研究所等取得的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)建立獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估組織具有積極的借鑒意義。

四、專業(yè)化原則

做好政策評(píng)估需要具備兩個(gè)重要的基本條件：一是擁有關(guān)于政策方案和政策結(jié)果的足夠信息;二是擁有關(guān)于政策理論尤其是政策評(píng)估理論的足夠知識(shí)。而我國(guó)目前公共政策評(píng)估活動(dòng)的主力軍一官方政策評(píng)估部門往往缺乏有關(guān)政策評(píng)估的專業(yè)理論，大多靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估，那么其評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性就值得懷疑。而專業(yè)評(píng)估組織(大專院校和研究機(jī)構(gòu))聚集了大批專門從事公共政策分析研究和實(shí)踐活動(dòng)的人士，有利于提高公共政策評(píng)估的科學(xué)性，更重要的是專業(yè)評(píng)估組織成員作為“非官方人士”，其觀點(diǎn)和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評(píng)估結(jié)論的客觀真實(shí)性。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)專業(yè)評(píng)估人員隊(duì)伍建設(shè)。必須加強(qiáng)對(duì)政府決策人員和評(píng)估人員的教育、培訓(xùn)，使其掌握政策評(píng)估的科學(xué)理論和相關(guān)技術(shù)方法，盡快從“外行”轉(zhuǎn)到“內(nèi)行”;必須采取有效措施，鼓勵(lì)和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評(píng)估組織任職工作;加強(qiáng)官方政策評(píng)估人員與非官方政策評(píng)估人員的交流和合作，最大限度地實(shí)現(xiàn)信息共享，將評(píng)估理論與決策現(xiàn)實(shí)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

五、公開(kāi)公平原則

公共政策是社會(huì)生活中各個(gè)利益團(tuán)體之間互相協(xié)調(diào)利益關(guān)系的產(chǎn)物。因此，公共政策的評(píng)估也應(yīng)該建立在各個(gè)利益團(tuán)體共同平等協(xié)商的基礎(chǔ)上。要做到平等地協(xié)商，最重要的一點(diǎn)就是雙方掌握的信息一定要是對(duì)稱的，因?yàn)樵谛畔⒉粚?duì)稱狀態(tài)下，缺乏信息的一方會(huì)處于談判的弱勢(shì)地位，這是不利于該方的利益表達(dá)的，這會(huì)使政策更偏向于掌握更多信息的一方，也就是說(shuō)對(duì)它更有利。在實(shí)際的運(yùn)作中，有些政府部門在公共政策評(píng)估的過(guò)程中，會(huì)基于自身的利益而提供虛假的信息，或者出于政治性策略的考慮有意歪曲實(shí)際效果，或者提供一些誤導(dǎo)性信息，這就使得公共政策評(píng)估參與主體在評(píng)估過(guò)程中，出現(xiàn)了對(duì)話地位的不平等。參與評(píng)估的主體在缺乏全面真實(shí)信息的情況下，也不可能科學(xué)客觀地去對(duì)一項(xiàng)政策進(jìn)行系統(tǒng)的分析。針對(duì)這種由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的公共政策評(píng)估中評(píng)估參與主體話語(yǔ)權(quán)的缺失，政府應(yīng)該把公共政策制訂的目的、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施狀況等因素依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策予以公開(kāi)，使公共政策評(píng)估參與主體在評(píng)估前可從有關(guān)部門那里獲取評(píng)估對(duì)象的全面、真實(shí)信息，使他們能夠結(jié)合自身的切身體驗(yàn)以及對(duì)被代表公眾的信息匯總，作出科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。同時(shí)還應(yīng)建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，以滿足對(duì)公共政策評(píng)估的信息需求。

六、代表性原則

在近年來(lái)的公共政策評(píng)估實(shí)踐中，我們看到有些地方政府在公共政策評(píng)估中已經(jīng)(上接第128頁(yè))非常重視社會(huì)組織和公眾的代表參與。但是，由于有參與公共政策評(píng)估過(guò)程的社會(huì)組織和公眾代表聲生方式不盡合理評(píng)估參與主體是由上級(jí)組織指定，而非通過(guò)選舉產(chǎn)生，在上級(jí)組織指定參與主體的過(guò)程中，把一些與政府部門觀點(diǎn)相左的社會(huì)組織和公眾代表排斥在外，或者評(píng)估參與主體本身就是公共政策的既得利益者，或者與政府有利害關(guān)系等因素都導(dǎo)致評(píng)估參與主體的代表性和廣泛性的欠缺。賽可否認(rèn)，實(shí)踐中有些地方政府也大張旗鼓、興師動(dòng)地開(kāi)展過(guò)名目繁多的民間評(píng)估公共政策的活動(dòng)然而由于受政府領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)影響大，缺乏相應(yīng){I勺制度保障，大都流于形式主義。在公共政策評(píng)估過(guò)程中，要真正重視社會(huì)組織和公眾代表的參與，公共政策評(píng)估主體就應(yīng)該是涵蓋所有公共政策評(píng)估相關(guān)人利益的代表，不論是持正面的評(píng)價(jià)還是負(fù)面的看法的公眾都要包括在內(nèi)。

作為公共政策評(píng)估參與主體的代表，應(yīng)該遵循相應(yīng)的制度化的選舉程序，由公開(kāi)、民主的程序選舉產(chǎn)生，而與政策執(zhí)行者有利益關(guān)系的公共政策評(píng)估參與主體，根據(jù)具體的實(shí)際情況，按照有關(guān)的公共政策評(píng)估法規(guī)、制度，決定是否應(yīng)該回避。在公共政策評(píng)估過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)、黨的組織、人大的代表、利益相關(guān)組織和公眾代表、專業(yè)評(píng)估組織的專家，都可以進(jìn)行充分的意見(jiàn)表達(dá)，這些代表也可以交叉詢問(wèn)，最后由獨(dú)立的公共政策評(píng)估組織根據(jù)討論的結(jié)果作出公開(kāi)的結(jié)論。其中，尤其要注意保證利益相關(guān)組織和公眾代表產(chǎn)生方式的公正性，要使他們的觀點(diǎn)具有真正的代表性，還要注意代表與被代表的公眾之間需要進(jìn)行充分的交流，否則，代表無(wú)從真實(shí)反映被代表人的利益。