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摘要：結合國內有關地鐵項目的實例，剖析若干“可行性報告”中存在的問題及理論癥結，強調地鐵規(guī)劃必須堅持社會效益和經濟效益統(tǒng)一性原則，作出可供城市規(guī)劃、決策者參考的地鐵的科學價值決策程序。

關鍵詞：可行性公共項目科學決策價值決策

自1990年代起，中國各大城市就不斷掀起地鐵（含輕軌）熱。?中央政府多次行政干預，以停止審批方式給地鐵熱降溫。然而，中央降溫，地方不降溫；地鐵項目不上，地鐵規(guī)劃線路卻在增長。目前運作地鐵項目的城市，盡管一號線長度都在25公里以內，但其規(guī)劃總長卻大都已超出100公里。其中，杭州和南京更分別達到了$&''''公里和())公里。這種情況不能不使人擔憂。地鐵屬于建設成本巨大、營運成本昂貴的公建設施，其上馬需慎之又慎。上世紀末的“機場熱”已是前車之鑒：全國已建成的)''''個支線機場，)&個嚴重虧損，有的已經停航。而地鐵與機場不同：機場停航，土地資源還可利用；地鐵停運，埋在地下的資源統(tǒng)統(tǒng)報廢，毫無效益可言。這便是對地鐵“可行性研究”進行專題研究的重要性所在。筆者因工作關系，自!""#年代開始接觸地鐵項目，從而發(fā)現(xiàn)地鐵“可行性”研究中存在著忽視或違反社會科學規(guī)律及價值原則的現(xiàn)象。為此，筆者結合自己的價值學研究，圍繞地鐵規(guī)劃的可行性，以探討科學認識、價值決策的基本原則及程序，供地鐵及其它大項目的規(guī)劃者和決策者參考。

實事求是：地鐵可行性研究的科學原則

實事求是，是自然科學也是社會科學認識的基本原則。地鐵，建在城市、服務城市，因此，把握客觀市情是可行性研究的基礎。市情包括許多內容，但對地鐵而言，最重要的一是城市經濟實力、二是城市人口規(guī)?！洕浜?、人口規(guī)模過小的城市，地鐵項目通?？擅庹?。應該說，把握這兩條都不難。問題是，如何準確預測城市遠期人口，這是地鐵規(guī)劃的科學依據。而在目前的地鐵規(guī)劃中，城市預期人口卻幾乎是一彈性存在。

1990年代初，由北方某院編制的青島地鐵規(guī)劃，曾預測2000年青島地鐵一期（16公里）日均客流76萬人次。當時北京42公里地鐵日客運量才150萬人次，每10公里35.7萬人次；青島地鐵每10公里竟達47.5萬人次。按比例推算出來，青島的人口在2000年就該有2004萬了！2004年，南方某院編制的青島交通規(guī)劃中的軌道規(guī)劃，總長度為195公里，預測遠期日客運量382萬人次。按目前北京軌道交通總長114公里日客運量180萬人次的比例推算，青島未來城市人口也將超過2000萬。由于國內地鐵建設、運營成本大體相同，票價大體接近，因此，凡軌道規(guī)劃超過100公里的城市，所預設的城市人口也都應超過700萬，其中，杭州、南京的人口更應超過2000萬！

人們不禁要問，凡地鐵規(guī)劃，大都是國內權威單位、專家編制的，這些近乎天方夜譚的數(shù)據，究竟是怎么得出來的呢？在筆者接觸的可行性報告中，大都有一個讀不懂的數(shù)學模型和繁瑣計算過程。問題是，這些數(shù)學模型的計算方法是把城市出行人口與經濟增長正相關，把客流量按固定增長比率累進計算，然后得出不斷線性增長的數(shù)據。這種方法顯然是違反城市發(fā)展規(guī)律的。這好比預設年齡與身高正相關，設計的數(shù)學模型再精致，結論必然是錯誤的。

但由于這些錯誤隱蔽在復雜的數(shù)學模型背后，所以，它往往一路綠燈通過各級審查。這就形成一種反常的“規(guī)律性現(xiàn)象”：越是重大項目，越易犯低級錯誤。像粵海鐵路、上海磁懸浮嚴重虧損便是例證。這之中，除去迷信專家之外，還有一個重要原因，就是把“實踐檢驗”錯解為“直接經驗”。即便有人對某些數(shù)據產生懷疑，也無法否證，因為在地鐵修成之前，誰能斷定這預測數(shù)據是錯誤的呢？這種認識本身就是反科學的?？茖W之所以不是算命，就在于它有實踐的依據。這實踐包括當下的、日后的實踐，也包括他人的、先前的實踐。譬如像吃毒藥可死人之類的真理，是不需再拿自己的生命去驗證的，否則還要科學干什么？世界上已建成地鐵的城市多的是，其客觀規(guī)律早已存在。譬如，北京、香港地鐵的運行數(shù)據與城市人口關系，就足可作為我們檢驗各地地鐵規(guī)劃數(shù)據科學性的參照系。如地鐵長度超過100公里時，城區(qū)人口應過700萬，就是筆者參考了香港82公里地鐵服務700萬人口的實例。筆者曾經考察過世界許多城市的地鐵，當城市人口在200-300萬時，地鐵大多只有30-40公里（外延的城鐵不算）。在這些客觀數(shù)據背后，表明地鐵長度與城市規(guī)模是有一定內在關聯(lián)的。無視這種內在關聯(lián)科學性的規(guī)劃，到頭來必然要被實踐所證偽。一旦被實踐證偽，如錦州機場可行性報告預測年旅客吞吐量為211萬人次，實際只有1.7萬人次，其巨大損失便無法挽回了。

實事求“善”：地鐵可行性研究的科學價值原則

實事求“善”，這是科學的價值評價與價值實踐原則。這里的“善”，泛指社會價值、社會效益。價值學告訴我們，社會的“善”是具有兩重性的，體現(xiàn)于地鐵，一是社會效益、功利價值；二是經濟效益、交換價值。城市對地鐵社會功利價值的“需要”，離不開城市經濟實力即交換價值的“能要”。在地鐵的可行性研究中，所謂實事求“善”，就是要在實事求是的基礎上，從城市對地鐵的客觀“需要”及“能要”出發(fā)，堅持社會與經濟效益的統(tǒng)一性原則，追求以最小的經濟成本實現(xiàn)最大化的社會效益目標。

一、關于所謂追求社會效益的“可批性”規(guī)劃。坦誠地講，許多城市項目規(guī)劃中的數(shù)據錯誤，并非是一個科學失誤問題，而是一個服務于既定目標的價值抉擇問題?；蛘哒f，許多所謂的“可行性”數(shù)據本身就是服務于“可批性”的；許多看似荒謬的數(shù)字，都是“數(shù)”出有因的。譬如，地鐵客流量預測之所以超出實際，就是為了滿足國家對地鐵立項的客流要求。

對許多地方來說，之所以支持這種“可批性”規(guī)劃，就是為了追求地鐵的社會效益。由于地鐵投資，按常規(guī)一般是由中央財政撥款，或從國家銀行貸款，即便出現(xiàn)虧損，“負經濟效益”由國家背負，地方得“正社會效益”，也未必受什么損失。這是許多地鐵項目“可批性”背后的潛在動機。那么，事情是否真是這樣呢？如果地鐵建成后，地方政府能承受地鐵運營虧損的話，這屬于國家“白給”地方“能要”的情況，對地方當然是好事了。但如果地鐵建成后運營虧損巨大，地方政府無力承受的話，則未必是好事了。好比窮人住別墅，連電費都支付不起，則還不如住舊房。這屬于國家“白給”地方也不“能要”的情況。具體地說，地方“白撿”一條20—30公里的地鐵與“白揀”一條200—300公里的地鐵，后果是完全不同的。500萬人口以下的城市，支持超長地鐵運營，每年至少要虧數(shù)十億，足可將城市財政拖垮，這還有什么“社會效益”可言呢？

因此，略去地鐵投資不談，地方財政能承受多大的地鐵運營虧損額、能支持多長的地鐵運營線路，這也是可行性研究的題中之義。無限夸大客量的可批性規(guī)劃，一坑國家、二坑地方，無論對誰，都不是什么好事。這正是地鐵不同于其它公建大項目的地方：有時“白撿”也不敢要。而隨著國家公共財政問責制的建立和完善，隨著國家審計署審計重心的下移，只管投資不問效益的情況將會徹底改變；地方“釣魚”國家“上鉤”的情況也不會繼續(xù)下去了。無論中央或地方資金，都是納稅人的錢，都應實事求是、實事求“善”，追求投資效益的最大化。

二、正確認識地鐵的社會效益與經濟效益。效益，是一個價值評價概念。地鐵的經濟效益、社會效益都是有特定內涵的，是與地鐵的公共物品性質、與公共財政投資原則密切相關的。

地鐵社會效益主要指地鐵所應發(fā)揮的服務社會的功能效用。世界上絕大多數(shù)城市地鐵由于不盈利，所以，大都具有公共物品性質，屬于公建設施。而任何公建設施，都要求盡可能地發(fā)揮其社會功能，這是公共物品區(qū)別于私人物品的性質所在。一座私人豪宅可幾人居住，一座城市劇院，卻不能僅供幾十人享用。因此，“社會效益”概念本身，就包含社會效用的量度標準；低于這種量度標準，表明大量公共服務功能被浪費，便沒有社會效益。而對大容量交通工具地鐵而言，其量度標準，不是別的，正是國家對地鐵可行性規(guī)劃的基本客流量（高峰小時單向3萬人次）要求。如果低于這個標準過多，盡管乘客舒適，但地鐵并未發(fā)揮社會效益。所以，如果地鐵“可批性”數(shù)據是假的，地鐵客流達不到這個指標，地鐵本身就不具有社會效益。那種離開地鐵客流標準，籠統(tǒng)認為只要修建地鐵就具有社會效益的觀點是非常錯誤的；而脫離實際客流需求將規(guī)劃線路隨意拉長的做法更是極為有害的。至于把地鐵規(guī)劃本身作為政績工程、形象工程大加宣傳，似乎地鐵規(guī)劃線路越長越值得驕傲，如稱“杭州軌道交通線路之長”國內少見、“深圳軌道交通規(guī)劃線路比香港還長”等等，這種做法都是不妥的。

至于地鐵的經濟效益則更是一個復雜的問題。經濟效益原是一個對商品生產盈利程度的評價概念。由于地鐵投資成本巨大，且采取有償服務形式，必然產生投資及經營核算的問題，所以，這里的“經濟效益”，就是一個對政府投資效益、對地鐵經營效益的雙重評價概念。在地鐵項目中，一些人由于把雙重“經濟效益”混為一談，且狹隘地理解為“盈利”，所以，堅持認為不盈利的地鐵就不存在經濟效益問題了。這種認識當然是錯誤的。

政府投資為公眾提供公共產品，原本就不為盈利。政府投資建廣場、整綠地、維護公共設施，哪項工程不是純粹花錢”？問題的關鍵，是這些錢“花”的是否“值”，是否換來相應的社會效益。因此，政府在地鐵投資中講經濟效益，就是強調投入資金的社會效益最大化；在這一價值目標實現(xiàn)的前提下，即便地鐵出現(xiàn)合理虧損，投資依然具有經濟效益，屬有效投資。而如果地鐵規(guī)劃數(shù)據是虛假的，地鐵沒有實現(xiàn)預期的社會效益，那么，地鐵出現(xiàn)的嚴重虧損便是不合理的，地鐵投資便屬于“負經濟效益”。所謂“負經濟效益”，就是指投資是無效的，虧損沒有換來相應的社會效益。即便某些地鐵投資具有經濟效益，允許出現(xiàn)合理虧損，也并非地鐵就可以不講投資回報率。地鐵的規(guī)劃、建設、運營各個環(huán)節(jié)都要注重最大化地減少成本支出、增加經營收入；強調地鐵的經營效益，就是要追求收益最大化、實現(xiàn)虧損最小化。這就是說，即便地鐵投資具有合理性，在實施過程中仍要進行嚴格的經濟效益考核。這種考核與對企業(yè)的經營考核性質內容完全一樣，只是將最大化盈利變成最小化虧損而已。目前，由于地鐵建設中缺少經濟效益的約束和考核，原本屬于滿足城市基本消費需求的地鐵，似乎變成了一種炫耀性產品。一些城市的地鐵，不僅設備要進口，而且，站內外裝修都要高檔?，這種不計成本追求豪華的結果，必然無謂地加大地鐵的虧損額，使地鐵保本或盈利的票價竟高得離譜！這就像出租司機，買勞斯萊斯、寶馬、皇冠搞營運。我們強調在地鐵規(guī)劃建設中追求經濟效益的最大化，就是為了避免出現(xiàn)這種無端浪費的情況。

三、必須堅持社會效益與經濟效益相統(tǒng)一的原則。地鐵經濟效益、社會效益的相統(tǒng)一，既體現(xiàn)在地鐵項目本身，也體現(xiàn)在政府對地鐵的宏觀決策中。我們分別站在地鐵經營和政府投資立場上，討論地鐵的社會效益與經濟效益統(tǒng)一性問題。

首先是如何認識地鐵的經營效益依存于地鐵的社會效益的問題。地鐵的客流量大、社會效益大、經濟效益大（合理虧損?。?；反之，地鐵客流小、社會效益小、經濟效益?。ㄌ潛p額度大）。同樣，地鐵的社會效益，也依存于地鐵的經營效益：地鐵發(fā)車頻度高，每3分鐘一列，地鐵經濟效益大，乘客便捷，地鐵社會效益大；反之，發(fā)車頻度低，每8分鐘一趟，地鐵經濟效益小，乘客不便捷，地鐵社會效益小。以上這種正向效比關系都是以地鐵客流達到、超過定量標準為前提的，但當?shù)罔F客流小于定量標準，一列地鐵僅乘坐100人或50人，遠不夠單趟運營成本時，地鐵的經營效益與社會效益就呈現(xiàn)為反向的效比關系了：發(fā)車頻度高，盡管少數(shù)乘客便捷，相對社會效益大，但經濟效益?。ㄌ潛p大）；發(fā)車頻度低，盡管少數(shù)乘客不便捷，相對社會效益小，但經濟效益大（虧損小）。而當?shù)罔F發(fā)車間隔超過1小時，便喪失公共交通的功能了，其社會效益也就徹底終結了。這就意味著，地鐵客流定量指標，也是地鐵社會與經濟效益統(tǒng)一的前提條件，離開這個條件，所謂不講經濟效益只講社會效益的地鐵是難以持久運營的。

第二是政府投資效益與地鐵社會效益如何相統(tǒng)一的問題。一些人習慣于從城市功能完善、城市現(xiàn)代化標志等理由出發(fā)，來闡述修建地鐵的必要性。其實，一座城市是否應建地鐵，其判斷標準，絕不是城市的地位、性質或居民的迫切愿望，而是城市出行人口能否滿足地鐵的客流標準。當一座城市符合這些標準時，大容量快速地鐵交通可減輕地面交通壓力，縮短居民出行時間，產生巨大的社會效益。這些社會效益會轉化為經濟效益，增加城市的財政收入，彌補地鐵的合理虧損，實現(xiàn)地鐵投資效益的最大化。反之，當客流嚴重不足時，既不能減輕地面交通壓力，又產生不了多少經濟效益，城市財政不會因此增收，反而要年年承擔巨額虧損。因此，地鐵真實客流量能否達到規(guī)劃標準要求，也是決定政府投資經濟效益、社會效益統(tǒng)一性的關鍵環(huán)節(jié)。

總之，強調地鐵社會效益與經濟效益的統(tǒng)一，本質上是一個對城市公共資源、社會財富的合理運用、節(jié)約消費的問題。企業(yè)追求投資、經營效益最大化的結果，是提高生產效率，增加社會財富；政府追求投資效益最大化、督促地鐵經營效益最大化的結果，則是提高資源利用率，提升社會生活質量。地鐵投資、經營效益最大化，都共同服務依存于地鐵“內部”、“外部”社會效益的最大化。而地鐵的基本客流量，就是實現(xiàn)地鐵社會效益與經濟效益相統(tǒng)一的基本條件，半點虛假不得。

四、地鐵工程上馬要兼顧“需要”和“能要”。一座城市的地鐵客流量即便達到規(guī)劃標準，也未必能立即上馬。一些城市的人大代表政協(xié)委員，往往代表民意年年呼喚地鐵。問題是“需要”不等于“能要”、理想不等于現(xiàn)實。離開物質基礎，離開“能要”的條件，任何“需要”都無法滿足。期望地鐵營運盈利，政府不賠錢，大半是不現(xiàn)實的?；地鐵的合理虧損”通常是難免的，需政府買單。其實，“合理虧損”也未必就是小數(shù)，依然可能動輒數(shù)億元。如果是實事求是地算經濟帳，政府財政無法承擔時，地鐵就不能立刻上馬。因為如果地鐵占公共支出的比重過大，就會影響對城市其它方面的財政投入，對城市發(fā)展和穩(wěn)定產生巨大的負社會效益。超前的“高消費”，以局部的社會效益而影響了全局的發(fā)展，同樣屬政府投資效益的最小化。但是，當一座城市經濟實力增強了，公共交通成為影響城市發(fā)展的瓶頸時，不及時建地鐵（或快速公交系統(tǒng)如BRT?），同樣會影響城市的發(fā)展，影響市民的生活質量。這時的政府投資，自然會獲得最大化的經濟效益。

五、關于地鐵拉動土地升值問題。關于土地增值問題，是在地鐵項目中被用濫了的一個理由。地鐵開通后，某些城市、某些地段的土地的確可能增值。一是因為大城市存在級差地租，快速交通工具，可縮短不同級差土地間的距離，造成房地產價格上漲；二是因為快速交通給沿線帶來商機，刺激商業(yè)發(fā)展，也拉動了房地產價格的上升。但這種增值的前提，都是以地鐵巨大客流量為前提條件的；離開巨大客流量，是無所謂土地增值的。如果地鐵具有神奇的增值效應，今后開發(fā)一座城市，只要修地鐵就行了；地鐵修到那里，城市繁榮到那里。這顯然是非?；恼Q的。實際上，土地增值只存在于大城市發(fā)展的“初級階段”，一旦城市發(fā)展成熟，土地級差便會消失，甚至郊區(qū)房產會比市中心還貴。這時，在統(tǒng)一的房地產價格水平上，地鐵所拉動的土地增值效益便有限了。所以，不能脫離價值規(guī)律，賦予地鐵某種點石成金的功能。

地鐵可行性規(guī)劃中的科學價值決策程序

在我國，要做到在地鐵建設中貫徹社會效益與經濟效益統(tǒng)一性原則，應該根據科學價值決策規(guī)律，筆者提出如下簡易程序：

一、根據城市人口規(guī)模（“需要”），設定最佳路線的地鐵長度規(guī)劃。人口規(guī)模過小的城市是不需要地鐵的。國家要求城區(qū)人口300萬以上，就是對此的硬性限定。在城市人口規(guī)模設定、串聯(lián)客流密集區(qū)的最佳地鐵線路確定情況下，如果地鐵長度只有2、3公里，其總客流和邊際客流量都為零，其社會、經濟效益也為零。隨地鐵長度增加，總客流增加，邊際客流量也不斷遞增，地鐵社會、經濟效益也隨之增長。其后，地鐵長度繼續(xù)增加，地鐵總客流不斷增加，但邊際客流增幅放緩。當?shù)罔F長度達到某一點時，邊際客流量開始遞減，地鐵的邊際社會、經濟效益也隨之降低。這個邊際效益由遞增向遞減轉化的“拐點”，就是社會、經濟效益最大化的最佳地鐵長度B。盡管城市人口規(guī)模不同、城市不同區(qū)域人口密度不同，但這一長度從理論上講，是不難測算的（由各線路公交客流變化調查便可測算）。當然，為了更便于操作，國家應補充規(guī)定地鐵線路各站點最低高峰客流規(guī)模，譬如每小時單向1萬或5千人次，將這個“邊際拐點”量化。這樣，就可避免那種將地鐵線路無限延伸的不可行性規(guī)劃出籠了。

二、根據政府公共財政能力（“能要”），確定地鐵建設規(guī)劃。城市政府投資地鐵，需量力而行。2003年國務院發(fā)文，要求申報地鐵城市地方財政收入在100億元以上，國內生產總值1000億以上，就是對這一要求的量化標準。在達到這一標準的基礎上，城市政府必須從全局出發(fā)，確定對地鐵投資規(guī)模（X）和日后可承受的補貼額度（Y）。

三、根據地鐵社會、經濟效益最大化原則，設定合理票價。地鐵票價的變化，將直接影響客流量變化、影響地鐵的社會經濟效益。但由于地鐵的公益性質，它的票價通常不受市場調節(jié)。目前國內地鐵單程票價多為公交票價的2—4倍。同時，作為理論票價，還必須考慮套票折扣因素、考慮對特殊人群的減免因素，否則便會出現(xiàn)虛高的理論收入。

四、根據社會、經濟效益最大化原則，確定地鐵的規(guī)劃長度。有了上面三項指標，我們就可以定量確定一座城市的地鐵建設長度了。由于地鐵單位造價是大體確定的，我們可根據（X）算出可修地鐵的長度A。然后，找出A與最佳長度B的關系。如果B>A，一般應以A為宜，因為投資是硬限制。但A必須在邊際客流遞增減緩的區(qū)域內，否則，地鐵就沒有規(guī)模效益；如果B<A，則應以B長度為準。當然，如城市財力雄厚，可適當延長到地鐵邊際客流遞減“次大化”區(qū)域內，如果延長到邊際客流遞減的“最小化”區(qū)域內，地鐵便失去了社會效益。

根據上述地鐵長度，便可推算出較準確的地鐵運營成本。根據地鐵理論客流量，乘以理論票價，可算出運營收益。兩項相減，就可算出地鐵的營運虧損值y。如果y>Y，超出政府承受能力，則需重新測算，暫時縮短地鐵長度；如果y<Y，則應肯定該規(guī)劃，甚至可適當延長地鐵長度。

總之，依據上述原則和公式層層推算或層層審查，地鐵規(guī)劃便具有充分的科學價值依據。只要原始數(shù)字準確，得出的規(guī)劃結論是不會出大錯的，像動輒200、300公里的規(guī)劃就不會輕易地被通過了。筆者相信，上述這些原則及程序略加變通，便可套用到其它重大公建項目上去，從而會大大地提升我國城市政府的科學價值決策水準。

注釋：

①本文討論的地鐵、輕軌線路不包“鐵路”或“城鐵”穿過市區(qū)的線路；鐵路公交化是現(xiàn)代交通大趨勢，城際鐵路運營范圍大、客流大，社會效益大，與城市軌道交通不是一個概念。

②其實，內外都用高級大理石裝修，未必就藝術、就有文化，反之，處處都只保留水泥本色，未必就不藝術、就沒有文化。筆者在國外見過非常簡樸有特色的地鐵車站。

③世界上只有香港地鐵政府不貼錢，這與香港地鐵的集約化規(guī)劃和節(jié)儉運營相關。

④即由巴西首創(chuàng)，正在國外城市普及的“大容量快速公交系統(tǒng)”。<Y，則應肯定該規(guī)劃，甚至可適當延長地鐵長度?？傊罁鲜鲈瓌t和公式層層推算或層層審查，地鐵規(guī)劃便具有充分的科學價值依據。只要原始數(shù)字準確，得出的規(guī)劃結論是不會出大錯的，像動輒200、300公里的規(guī)劃就不會輕易地被通過了。筆者相信，上述這些原則及程序略加變通，便可套用到其它重大公建項目上去，從而會大大地提升我國城市政府的科學價值決策水準。注釋：①本文討論的地鐵、輕軌線路不包“鐵路”或“城鐵”穿過市區(qū)的線路；鐵路公交化是現(xiàn)代交通大趨勢，城際鐵路運營范圍大、客流大，社會效益大，與城市軌道交通不是一個概念。②其實，內外都用高級大理石裝修，未必就藝術、就有文化，反之，處處都只保留水泥本色，未必就不藝術、就沒有文化。筆者在國外見過非常簡樸有特色的地鐵車站。③世界上只有香港地鐵政府不貼錢，這與香港地鐵的集約化規(guī)劃和節(jié)儉運營相關。④即由巴西首創(chuàng)，正在國外城市普及的“大容量快速公交系統(tǒng)”。