導(dǎo)語：公共選擇財政制度論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要]公共選擇原理的三大基本視角包括：選舉機(jī)制失靈視角、政府失靈視角和財政正義視角。我國財政制度應(yīng)由“威權(quán)型財政體制”轉(zhuǎn)向“公共財政體制”進(jìn)而向“民主財政體制”的制度演進(jìn)。

一、公共選擇原理的基本視角

由詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）和戈登·圖洛克（GordonTullock）創(chuàng)立的公共選擇學(xué)派開辟了“以個人自由為基礎(chǔ)的社會秩序”的理性視野，他們將經(jīng)濟(jì)學(xué)的若干分析范式應(yīng)用于政治科學(xué)、尤其是政治決策方面，提出三條評價政府公共決策水平的原則：（1）選舉機(jī)制失靈原則：沒有一種理想的機(jī)制能夠?qū)⑺械膫€人偏好綜合為社會選擇；（2）政府失靈原則：政府干預(yù)不能提高經(jīng)濟(jì)效率或?qū)е孪鄬降氖杖朐俜峙?；?）財政正義原則：正義的財政制度應(yīng)該是使從個人偏好推導(dǎo)出來的“效率”標(biāo)準(zhǔn)和從外部來源（外部價值尺度）推導(dǎo)出來的“平等”標(biāo)準(zhǔn)想結(jié)合的制度，即對個人來說“有效率的財政制度也是公平的，或公平的財政制度也是有效率的”[1].本文首先從政府失靈原則視角考察制度因素對我國現(xiàn)行財政政策和財政風(fēng)險的影響；其次從財政正義視角分析當(dāng)前基層財政體制的缺陷以及由此帶來的財政非正義現(xiàn)象；最后，從選舉機(jī)制失靈的視角探討我國財政制度的演進(jìn)思路和方向，得出的結(jié)論是：我國的財政制度應(yīng)該遵循由“威權(quán)型財政體制”向“公共財政體制”進(jìn)而“民主財政體制”的制度演進(jìn)方向，其中，選舉機(jī)制失靈原則對財政制度演進(jìn)的分析具有總攬的意義。

二、政府失靈視角下的財政政策與財政風(fēng)險

政府失靈本質(zhì)上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當(dāng)前財政政策運(yùn)用失當(dāng)和財政風(fēng)險的不斷聚積則是由現(xiàn)行財政制度的不合理安排造成的。具體地講，由于財政分權(quán)、財政預(yù)算、收支與擔(dān)保、轉(zhuǎn)移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府財政決策過程中的隨意性、片面性以及由此帶來的財政政策運(yùn)用失當(dāng)，而且也加劇了財政風(fēng)險的聚積。

（一）、財政政策運(yùn)用失當(dāng)?shù)闹贫刃砸蛩?/p>

當(dāng)前，關(guān)于財政政策運(yùn)用失當(dāng)?shù)挠懻撝?，“積極財政政策”應(yīng)否“淡出”成了一個熱點(diǎn)。相當(dāng)一部分專家認(rèn)為積極財政政策運(yùn)用過度（金人慶，2004；高培勇，2004；呂煒，2003，2004），不僅未能打通儲蓄———投資（民間投資）的主渠道，而且使財政支出不斷擴(kuò)張內(nèi)生為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長的必要條件，積極財政政策短期內(nèi)難以真正淡出，同時也影響到了經(jīng)濟(jì)自主增長能力的有效恢復(fù)。表面上積極財政政策的運(yùn)用過度是中央政府的事，但地方財政的積極響應(yīng)也起到了推波助瀾的作用，因此積極財政政策的連續(xù)運(yùn)用導(dǎo)致的最大隱患并非表現(xiàn)在可測度的國債負(fù)擔(dān)率、國債依存度以及國債償債率等顯性指標(biāo)上，而主要表現(xiàn)在政府尤其是地方政府?dāng)U張性沖動后造成的隱性負(fù)債、隱性擔(dān)保和有負(fù)債等難以測度的指標(biāo)上，根據(jù)2002年國家審計署對中西部十個省、市的49個縣（市）的財政收支情況的審計，發(fā)現(xiàn)截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%，累計債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍[2].如果說，積極財政政策運(yùn)用過度是政府失靈的一個表現(xiàn)，那么，該現(xiàn)象主要是由財政分權(quán)制度在制度內(nèi)的非均衡性以及制度間的非兼容性造成的。財政分權(quán)制度在制度內(nèi)的非均衡性導(dǎo)致：（1）政府與市場的權(quán)力邊界模糊，使得財政政策的出臺或者帶有政府越位、錯位和缺位的特征，或者帶有長官意志的特征，決策的科學(xué)性、民主性、延續(xù)性和政策施用的范圍和限度難免要打折扣；（2）中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的權(quán)力邊界模糊，導(dǎo)致下級政府熱衷于各種擴(kuò)張性的“準(zhǔn)財政活動”，而由此導(dǎo)致的“或有負(fù)債”風(fēng)險卻拋給了上級政府，最后風(fēng)險將倒逼回中央政府；（3）地方政府與相應(yīng)的立法、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界模糊[3]，使得地方人大對同級政府財政預(yù)算、支出尤其是預(yù)算外收入支出的監(jiān)督流于形式，缺乏權(quán)力制衡和監(jiān)督制度保障，使得地方政策執(zhí)行者忽視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，不關(guān)心公共支出的方向、數(shù)量和效率，造成了大量的無效投入和浪費(fèi)，地方財政也陷入了入不敷出的窘境。財政分權(quán)制度在制度間的非兼容性表現(xiàn)在現(xiàn)行的基層民主政治制度、官員選拔、任用、績效考核制度與財政分權(quán)制度不配套甚至相沖突，使得財政分權(quán)僅僅表現(xiàn)為財政資源和利益的再分配，而沒有從制度上改變地方官員的決策、考核和監(jiān)督方式，也就難以避免地方的擴(kuò)張性政策沖動造成的政府失靈。

（二）財政風(fēng)險積聚的制度性因素

中國的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為隱性風(fēng)險。造成隱性風(fēng)險積聚的制度性因素主要包括：（1）政府———國企在委托環(huán)節(jié)上的產(chǎn)權(quán)制度配置模糊，導(dǎo)致財政對國企虧損承擔(dān)“兜底”的作用；（2）財政預(yù)算外收支制度缺失，“準(zhǔn)財政”活動泛濫而無約束，導(dǎo)致地方政府債臺高筑；（3）政府融資及擔(dān)保制度的缺失，主要以政府對國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)和社保基金的隱性擔(dān)保為主要形式[4]，由于可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險（moralhazard）問題，這些隱性擔(dān)保最終會部分或全部的以顯性債務(wù)的形式轉(zhuǎn)嫁給擔(dān)保方———各級政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）財政風(fēng)險預(yù)警、規(guī)避、評估、監(jiān)控和準(zhǔn)備金制度[5]的缺失；（6）轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，尤其對中西部縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付沒有形成制度，使得自主經(jīng)營的中西部縣鄉(xiāng)財政難以為繼；（7）國債發(fā)行的規(guī)模控制（比如建立相應(yīng)的規(guī)?？刂颇Ｐ停┘捌谙蓿ǘ唐?、中期、長期）配置制度不完善；（8）財政支出長期決策機(jī)制不完善；（9）社會保障制度不完善等等?？偟目磥恚ъ`主要表現(xiàn)在制度供給滯后，導(dǎo)致現(xiàn)階段的財政風(fēng)險具有隱性和制度外的基本特征，因此，國內(nèi)外眾多專家對當(dāng)前中國財政風(fēng)險的量化估計還存在著較大的差異，比如：馬栓友（2001）運(yùn)用財政風(fēng)險矩陣對我國公共部門債務(wù)進(jìn)行估算，指出單國內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)率1999年合計以經(jīng)達(dá)72.4%，財政潛在風(fēng)險已經(jīng)很大[6]；劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務(wù)規(guī)模占到當(dāng)年GDP的130.6%，其中或有債務(wù)占GDP的比重為65.6%[7]；世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家PieterButtellier（2001a）估計2000年中國國家總債務(wù)規(guī)模為125%———183%（未包括地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)）[8]；據(jù)趙曉估計，中國的“國家綜合負(fù)債率”至少在70%，已經(jīng)超過亞洲許多國家和歐盟（60%）、美國（60%）的水平[9]，盡管存在評估的差異，但中國的隱性財政風(fēng)險已經(jīng)積聚到很高的水平卻是不爭的事實(shí)，需要政府高度警惕財政風(fēng)險的積聚，盡早地從制度建設(shè)、供給和完善的角度來防范和化解風(fēng)險，做到未雨綢繆。

三、財政政正義視角下的基層財政體制缺陷分析

基層財政體制的非正義性是通過基層政府行為表現(xiàn)出來的。如今的基層政府對上具有信息優(yōu)勢，對下具有權(quán)力優(yōu)勢。他們既不是“民選”政府，也不完全是中央政府在基層的人，其行為只可能服務(wù)于他們特殊的集團(tuán)利益、部門利益乃至個人利益，再加上地方人大對同級政府的監(jiān)督不力，失去約束的基層政府難免會運(yùn)用手中的行政、財政和暴力權(quán)能大肆“與民爭利”，攫取壟斷租金，形成對“納稅人”的實(shí)質(zhì)性“掠奪”，這就毀滅了財政正義原則，至于現(xiàn)實(shí)中的某些村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部欺上壓下、橫征暴斂、魚肉百姓乃至草菅人命的嚴(yán)酷畫面，正如《中國農(nóng)民調(diào)查》的兩位作者描述的那樣，已經(jīng)無法用言語來表達(dá)：

“原先存留在我們印象中的那一幅幅鄉(xiāng)間風(fēng)俗畫，不過是遙遠(yuǎn)而虛幻的田園牧歌，或者說，是過慣了都市浮躁生活的城里人對鄉(xiāng)間的一種向往?，F(xiàn)實(shí)中生活中的農(nóng)村并非如此，或者說，農(nóng)民眼中的農(nóng)村并非如此，他們沒有

這樣的閑情逸致，他們活得很累、很沉重?！覀兛吹搅四阆胂癫坏降呢毟F，想像不到的罪惡，想像不到的苦難，想像不到的無奈，想像不到的抗?fàn)?，想像不到的沉默，想像不到的感動，想像不到的悲壯……”[10]

財政正義原則應(yīng)當(dāng)是一個歷史范疇。盡管近年來出現(xiàn)了李昌平這樣為民鼓與呼的基層干部，但正如周梅森先生所說的那樣，中國的問題是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建設(shè)才能一勞永逸地解決問題。靠人與靠制度，孰重孰輕，這里不言自明。當(dāng)前，亟須通過恰當(dāng)?shù)呢斦贫劝才艁韺?shí)現(xiàn)公民（納稅人）的自由，承載公民的平等，保障公民應(yīng)享受的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。

財政正義原則的要旨是實(shí)現(xiàn)從個人偏好推導(dǎo)出來的“效率”標(biāo)準(zhǔn)和從外部“來源”（即外部價值尺度）推導(dǎo)出來的“平等”標(biāo)準(zhǔn)相融合，但正如布坎南本人所說的那樣“效率和平等不僅代表不同的、常常相互沖突的目標(biāo)，而且他們在哲學(xué)上也是不同的，最終是從兩套完全不同的價值準(zhǔn)則中推導(dǎo)出來的”[11]，因此，財政“效率”與“平等”二重標(biāo)準(zhǔn)融合的實(shí)現(xiàn)只能依賴于獨(dú)立于各利益集團(tuán)、具有普適性質(zhì)的制度設(shè)計之上，換言之，基層財政要實(shí)現(xiàn)正義原則，必然要設(shè)計出滿足所在地公民（納稅人）的集體選擇意愿的財政制度，鑒于我國尚不具備“直選式”民主政治制度基礎(chǔ)[12]，因此，設(shè)計出納稅人———基層立法機(jī)構(gòu)（基層人大）———基層政府的委托式的公共財政體制就是比較現(xiàn)實(shí)、可行的選擇了。

四、選舉機(jī)制失靈視角下的財政制度演進(jìn)方向：確立民主財政制度的最高目標(biāo)

選舉機(jī)制失靈原則是公共選擇學(xué)派的理論基點(diǎn)。選舉機(jī)制失靈的原因在于“公共服務(wù)的目的在于為集體的所有成員提供‘普遍’的利益，而將這些利益中的個體化份額分離出來是很困難的”[13]，換言之，由于每個人的目標(biāo)函數(shù)存在著差異性，公共利益從來都不是完全統(tǒng)一的，阿羅的不可能性定理也告訴我們社會福利函數(shù)的均衡點(diǎn)是不可能擴(kuò)展到社會福利曲線的邊緣最大值處的。更進(jìn)一步，如果按照布坎南對公共選擇過程中的鐵三角劃分[14]：代表利益集團(tuán)的微觀主體（企業(yè)和居民）與代表立法者聯(lián)盟的上級政府和代表行政機(jī)構(gòu)的地方政府之間在公共利益問題上很難達(dá)成“一致意見”，再加上“搭便車”行為的大量存在和獲取有關(guān)可選擇對象的預(yù)期效果的信息是一個費(fèi)用昂貴的過程[15]，必然難以找到一種使地區(qū)福利達(dá)到最大化的公共決策機(jī)制，但在現(xiàn)實(shí)中，我們不能因?yàn)檎也坏揭环N最優(yōu)的綜合個人偏好的社會選擇機(jī)制而排斥適用于絕大多數(shù)人、并由政府提供的公共商品和服務(wù)，這正如完全競爭市場中，盡管眾人皆知存在市場失靈，但大多數(shù)人還是自覺接受由這種并非盡善盡美機(jī)制所決定的價格一樣，因此，現(xiàn)階段主要任務(wù)不是排斥或接受的問題，當(dāng)務(wù)之急是尋求次優(yōu)的財政制度供給。

（一）建立公共財政制度的緊迫性

傳統(tǒng)的“威權(quán)型財政制度”使得政府高度集權(quán)，其行為缺乏必要的約束，同時，由于干部選拔、晉升、考核的評價體系和指標(biāo)相對單一，使得地方官員的財政決策往往內(nèi)生于干部任用制度，表現(xiàn)在熱衷于搞政績工程、升級達(dá)標(biāo)工程，而忽略科學(xué)、統(tǒng)籌和可持續(xù)的發(fā)展策略。歷史的經(jīng)驗(yàn)一再表明：“威權(quán)型財政體制”不僅難以提供次優(yōu)的公共商品和服務(wù)，甚至還可能造成極大的負(fù)效用，譬如河南省靈寶市豫靈鎮(zhèn)1994年提出“大借債，大開發(fā)”，大建高檔賓館及城鎮(zhèn)配套設(shè)施，結(jié)果欠下一個億的“政績債”，該鎮(zhèn)人口6萬，人均債務(wù)1600多元，按目前的還款速度，至少需要100年，又比如河南省盧氏縣是國家級貧困縣，耗巨資搞夜景工程、綠色工程、隔離帶工程等，背負(fù)了沉重的財政負(fù)擔(dān)，可該縣領(lǐng)導(dǎo)一時間被稱為“政績非凡”[16].根據(jù)制度變遷的基本原理“維持一種無效率的制度安排和國家不能采取行動來消除制度不均衡，這二者都屬于政策失敗”[17]，謀求新的財政制度安排的任務(wù)已顯得非常緊迫。根據(jù)我國的實(shí)際情況，當(dāng)前宜建立起公共財政的制度安排，而把財政制度向民主財政制度的演進(jìn)作為最高目標(biāo)。公共財政體制的本質(zhì)要求是要實(shí)現(xiàn)“公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品生產(chǎn)的邊際轉(zhuǎn)換率，與居民消費(fèi)這兩種產(chǎn)品時得到的福利邊際替代率相等，使福利達(dá)到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的實(shí)現(xiàn)是有困難的，但根據(jù)中國制度變遷自上而下的“強(qiáng)制性”設(shè)計規(guī)律，以及降低制度供給過程的交易費(fèi)用的基本思路，現(xiàn)階段建立公共財政的制度安排是最合適、最有針對性也是最具可操作性的，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)從政府的角度來配置公共資源，只要處理好政府與市場（微觀主體），中央和地方，行政部門與立法、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配和邊界問題，公共財政的制度安排就可以在政府主導(dǎo)的制度變遷過程中建立起來，至于公共財政制度難以真正實(shí)現(xiàn)福利最大化的原因，不外乎是由制度設(shè)計過程中統(tǒng)治者的偏好和有界理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會科學(xué)知識的局限性造成的，但只要該制度變遷能滿足基層大多數(shù)群眾對公共產(chǎn)品的需求，且能夠?qū)媸軗p者進(jìn)行補(bǔ)償和贖買，公共財政體制就會受到基層群眾的衷心擁護(hù)，中央政府在基層的合法性基礎(chǔ)就會更加鞏固。

（二）確立民主財政制度的遠(yuǎn)期目標(biāo)

“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超越社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會文化發(fā)展”[19].意味著旨在實(shí)現(xiàn)政治平等、經(jīng)濟(jì)平等、人格平等、機(jī)會平等、權(quán)利和義務(wù)平等的民主財政制度只宜作為財政制度演進(jìn)的遠(yuǎn)期目標(biāo)，不能寄希望通過短期內(nèi)畢其功于一役地制度設(shè)計來實(shí)現(xiàn)上述若干平等，歷史上人為的制度設(shè)計歸于失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)（如巴黎公社的失?。┲档每偨Y(jié)?！吧a(chǎn)方式的制度性供給和實(shí)現(xiàn)，從根本上講取決于生產(chǎn)力的發(fā)展水平，平等的最終實(shí)現(xiàn)是以社會方式發(fā)展、變革為基礎(chǔ)的漫長歷史進(jìn)程”[20]，民主財政制度本身是內(nèi)生于自下而上的選舉、決策和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的，超越歷史發(fā)展階段過早地安排這一制度會與現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生不必要的沖突，鑒于其可能帶來的風(fēng)險，因此，將其作為制度演進(jìn)的遠(yuǎn)期目標(biāo)是最合適的。

[注釋]

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