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1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。

在市場經濟中，政府應該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構來執(zhí)行政府的一些任務，能否做得更好？這一直是世界各地的選民和決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經濟社會正處于轉型期，重新界定政府的職責尤為緊迫和重要。根據世界銀行對轉軌國家經驗教訓的研究結論（世界銀行：《從計劃到市場：1996年世界發(fā)展報告》，中國財政經濟出版社，第117頁），首先政府在生產和產品分配及服務方面的作用應大幅度地削減。由公共部門提供產品和服務這一做法必須是一種例外，而非慣例。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農村道路和一些社會保障項目等，而且在政府干預能夠改善市場的情況下，政府干預才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經濟活動的限制和直接控制，政府應致力于促進宏觀經濟穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的保證。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經濟中，社會保障應該主要針對最需要保護的那些脆弱的群體，政府不應為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。

2.按分職治事、受益范圍和法制原則依法明確界定中央政府與地方政府的事權范圍。

分職治事是指在政府事務與民間事務按效率原則合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務一般就不上交中央政府的原則進行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經濟職能和提供公共產品與勞務時，若受益范圍遍及全國各地則應劃為中央政府事權，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應劃歸某一級地方政府。法制原則是指各級政府事權的確認、劃分、行使及調整等應具有相應的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定性。根據上述原則和中國國情，中央政府的事權范圍及主導作用應主要包括：（1）制定并組織實施國民經濟和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經濟發(fā)展的速度、方向、結構、生產力布局、GDP分配等重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施；（2）調節(jié)經濟總量關系，協調宏觀經濟結構偏差，促進并保持總供求和部門結構的大體均衡，促進宏觀經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協調地運行；（3）在市場失效的領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產業(yè)項目的投資建設、提供全國性公共產品等；（4）調節(jié)GDP分配結構和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內，協調好公平與效率的關系；（5）調控各地區(qū)之間的財政經濟發(fā)展差距，促進地區(qū)間經濟社會協調發(fā)展；（6）維護正常的社會秩序和法律秩序；（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系；（8）維護國有財產的所有者權益，防止國有資產流失；（9）維護全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護和人口控制等。

地方政府的事權范圍應主要包括：（1）制定本地區(qū)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對本地區(qū)經濟發(fā)展速度、方向、結構、生產力布局、收入分配關系等具有區(qū)域全局性的重大問題進行決策，通過各種手段組織實施；（2）根據本地區(qū)居民（包括居民企業(yè)）對公共產品的需求數量和質量，合理確定稅收和非稅收規(guī)模及其各自內部的結構，并將其按預算程序轉化為各項地方公共支出，有效提供公共產品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質量服務；（3）調節(jié)本地區(qū)內部的協調發(fā)展和維護社會安定；（4）維護地區(qū)內正常的社會秩序和法律秩序；（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區(qū)域內各類市場；（6）執(zhí)行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務。

對各級政府的共有事權尤其是在基礎結構（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產性基礎設施）領域的共有事權，也應按照項目分級管理和費用分級負擔原則，進行合理具體地劃分。

3.國家通過立法，而不是行政干預，來建立政府間責權利關系的準則。

從世界有關國家的經驗看，不論是聯邦制國家還是單一制國家、發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上的，責權利關系的調整也按法定程序進行。完善中國的分稅制，理順中國政府間的責權利關系，需要發(fā)揮國家立法作用，以憲法、預算法、稅法等在內的法律，弱化行政干預，為規(guī)范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎。

（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規(guī)范財政收入體制

1.合理調整中央與地方財政分配關系。考慮到利益分配關系調整的復雜性和艱巨性，今后一個時期調整中央與地方財政分配關系，應采取分“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調整某些稅種中央和地方分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉移支付規(guī)模，重點增強中西部地區(qū)財政保障能力。一是改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享；二是將個人所得稅調整為中央和地方共享稅；三是適當調整證券交易印花稅中央分享比例。上述調整個人所得稅、證券交易印花稅中央增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的轉移支付；四是進一步推進省以下分稅制體制改革，使市、縣級財政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強市、縣級的財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財政體制的要求，合理調整中央和地方的事權和財政收支范圍，嚴格核定各地區(qū)的標準化收入和標準化支出，在此基礎上實行規(guī)范化的財政轉移支付制度，逐步實現各地區(qū)公共服務水平的均等化。

2.通過對現行收費管理制度的改革，從根本上遏制亂收費，理順政府與企業(yè)和個人的分配關系。一是將部分具有稅收特征的收費用相應的稅收取代，進一步完善稅制；二是將一部分非政府性收費轉為經營性收費，界定和規(guī)范政府行為；三是取消大量不合理、不合法收費，進一步規(guī)范政府收入分配行為；四是對保留的少量政府收費，實施規(guī)范化財政管理，加強人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。

（三）建立規(guī)范的政府間財政轉移支付制度是財政體制進一步改革和創(chuàng)新的核心內容

完善轉移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內容。其完善的基本途徑，首先是進一步明確轉移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉移支付制度建設。

1.目標模式的選擇

現行分稅制是存量調節(jié)與增量調節(jié)兩條轉移支付系統。存量調節(jié)就是為維護既得利益而設置的雙向轉移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結算補助等多種方法，自下而上的即地方上解。規(guī)范的轉移支付制度，要求逐步減少以至于消除以“基數法”為依據的為維護既得利益的轉移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度。規(guī)范的轉移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉移支付；二是縱向轉移和橫向轉移的混合模式。我國一向是采取縱向轉移模式，單一縱向轉移既可以均衡公共服務水平，也可以體現中央的政策意圖。但縱向轉移的前提是中央收入居主導地位，具有足以實現均衡目標的財力。在現行分稅制下，這里的財力不是指中央組織收入，而是指中央實際可支配的收入。由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著本地區(qū)“兩稅”的增長而增長，同時中央從增量中集中的財力雖是增長的，但畢竟是有限的。因此，存量不動而且保持增長，僅靠中央從增量集中的收入中拿出一部分進行縱向轉移支付，不僅范圍和力度是有限的，而且最終也不可能實現既定的目標。正是在這種背景下，提出了同時并用橫向轉移模式問題。橫向轉移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉移支付，這就是說，通過橫向轉移改變地區(qū)間既得利益格局來實現地區(qū)間公共服務水平的均衡。但是，橫向轉移對我國來說是一個沒有任何實踐經驗的新課題，如何設計轉移支付公式，如何把握“調富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區(qū)帶來負效應以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。從當前看，橫向轉移雖是一種可選擇的模式，但仍要立足于縱向轉移的完善。

2.縱向轉移的微調。

首先是改進過渡期轉移支付辦法。主要是擴大按“經濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數值×成本差異系數”的思路改進標準支出的測算，而當務之急是加強公共支出標準的建設。其次，進一步將維護既得利益的多種調節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法，而后逐步減少富裕地區(qū)稅收返還的增量，增加貧困地區(qū)稅收返還的增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后全部過渡為按因素法計算的轉移支付制度。與此同時，清理現行的專項撥款，改進撥款方法。

3.大力推進省以下財政轉移支付制度建設。

我國的地區(qū)差距決不僅僅局限于省際之間，省際行政區(qū)內部在經濟和社會發(fā)展上也存在著較大的差異，有些地區(qū)還十分突出。因此，盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財政轉移支付制度決不只是中央政府的事情，也是地方政府尤其是省級地方政府的事情。從當前情況來看，省及省以下需要重點做好以下幾項工作：一是還沒有開始建立省以下規(guī)范化的財政轉移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財政轉移支付資金補助，都應當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。二是要將財政轉移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來。將規(guī)范化的財政轉移支付制度建設當作財政管理的重要內容，當作財政部門從源頭消除腐敗的重要舉措。各級財政部門一定要認識到，增強財政透明度的一個重要內容就是建立起政府間財政轉移支付的規(guī)范化運作機制。三是要敢于觸動既得利益。納入過渡期財政轉移支付辦法分配的資金，不應當僅僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉移支付資金中安排，逐步減少其他非規(guī)范化的財政轉移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結合收支結構調整在這方面進行必要的嘗試，為全國推進財政轉移支付制度改革積累經驗。

（四）改革支出管理制度，推進支出管理制度的創(chuàng)新

改革開放以來，我國財政體制改革的重點集中在財政收入管理方面，財政支出管理改革相對滯后，特別是國庫支付制度和預算科目體系兩項基礎性管理制度基本上是沿用過去舊的做法，弊端越來越突出，必須加以改革。我們設想，“十五”和今后改革支出管理制度，要以部門預算制度為切入點，同時推進國庫集中收付制度、預算科目體系和編制方法改革以及推行政府采購制度等。

1.實行國庫集中收付制度。

實行國庫集中收付制度是市場經濟國家的通行做法。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規(guī)范的預算管理制度的重要基礎。這是分稅制改革后我國財政體制的又一歷史性的重大突破。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過各種中間環(huán)節(jié)，而直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經費不再按期預撥，各部門和單位根據自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內，決定購買何種商品和勞務，但付款過程由國庫集中處理。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對各部門和單位的支出實行全程監(jiān)督。將現行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現行國庫管理體制，有效地發(fā)揮財政的國庫管理職能。

2.建立科學規(guī)范的預算科目體系。

財政預算科目體系要與政府行政管理體制和財政履行職能相銜接。改革預算收支科目體系，應遵循以下原則：一是結合稅費改革和強化預算外資金管理的需要，將體現政府行為的收支納入預算，統一在政府預算中反映；同時，結合財政支出結構調整，取消一部分競爭性、贏利性支出的預算科目。二是配合預算編制方法改革的需要，細化預算收支科目，為科學編制預算、強化部門預算控制和監(jiān)督機制創(chuàng)造條件。三是科目名稱力求簡化、通俗、方便使用，以逐步提高我國財政政策和預算管理的透明度。

3.全面推進政府采購制度。

今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設備、公共設施及政府所需的其他勞務，在條件允許的情況下，都要按法律、法律規(guī)定的方式向社會公開競價購買，實行政府采購制度。要逐步完善《政府采購條例》，保證我國政府采購工作的健康發(fā)展。同時，著手進行綜合預算制度改革，逐步取消預算外資金，實行統一的政府預算編制辦法，保證政府收支的完整性、統一性。