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行政訴訟的目的是構建行政訴訟制度的基點，不僅關系到對行政訴訟制度的定位，更關系到行政訴訟制度的具體安排、運轉和實際成效。關于我國行政訴訟目的，學術界多有爭議。隨著《行政訴訟法》修改提到議事日程，此種爭議不再只是理論層面上的紛爭，更關系到立法的選擇和安排，即如何具體確定我國行政訴訟的目的并體現(xiàn)在具體條文和制度之中。本文從有關行政訴訟目的理論紛爭入手，對我國行政訴訟目的的確定及其落實機制展開探討，以期能推進我國《行政訴訟法》的修改。

一、立法中的爭議

關于中國行政訴訟的目的，無論是在《行政訴訟法》制定之前，還是在《行政訴訟法》實施之后都存在爭論，莫衷一是。在《行政訴訟法》制定前，就有學者提出：“過去我們曾經(jīng)頒布過一些關于保障公民合法權益的具體行政法規(guī)，但極不完備，以致在實際生活中常常出現(xiàn)投告無門，或者由于管理機關的職責不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權益得不到切實的保障。”①這是從保護公民合法權益的角度理解行政訴訟制度的。《行政訴訟法》制定中，出現(xiàn)了保護公民權益與保障行政機關依法行使權力的觀點之爭?！耙环N意見認為，行政訴訟立法的目的在于保障和維護公民的合法權益，另一種意見對此并不否認，但同時強調行政訴訟立法的目的還在于保障行政機關依法行使權力，認為保護公民的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立的，而是統(tǒng)一的?！雹佟缎姓V訟法》最終采納了第二種觀點。②

從立法背景和立法意圖來看，當時的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權益，還是維護行政機關依法行使行政職權。我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，根據(jù)憲法制定本法。”如果從字面意義上看，我們可以把“保證人民法院正確、及時審查行政案件”理解為是實現(xiàn)“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”的手段和途徑；同時，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”明顯居于立法目的中的主要地位；而且如果將“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”解釋是為“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，在語義詮釋學上也可以說得通。有關行政訴訟目的的爭議，不僅沒有因《行政訴訟法》的頒布而停止，反而引發(fā)了更多的爭議，其中不乏激烈的批評，矛頭直指《行政訴訟法》第1條中“維護行政機關依法行使行政職權”的規(guī)定。③

仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，這一目的載入《行政訴訟法》，既有主觀認識的誤區(qū)，也是彼時現(xiàn)實使然。在行政訴訟中，被訴行政行為經(jīng)過法院審查后，合法的不支持原告的請求，固然表現(xiàn)為被告行政機關沒有敗訴，但這只是訴訟結果的客觀反映，并不能改變行政訴訟的宗旨，不能把行為或制度的目的與行為或制度產(chǎn)生的附隨效果混為一談。當然，不可否認，這一認識與其時行政權強大和行政強制執(zhí)行制度不健全等有關。伴隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護行政權力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識。目前，可以見到的不同版本的《行政訴訟法》修改建議稿均刪除了這一內容。有充足的理由可以預見，維護行政權力這一目的會為未來的《行政訴訟法》所摒棄。不過，這并不意味著有關行政訴訟目的的論爭在《行政訴訟法》修改中不再會出現(xiàn)。事實上，針對行政訴訟目的的確定，學術界爭議的焦點已悄然發(fā)生轉換。近十年來，對此問題的爭議集中在解決行政爭議、保護公民權益與監(jiān)督行政機關三者之上或三者關系的處理之上。④

在這三重目的中，解決行政爭議并未出現(xiàn)在《行政訴訟法》中，是學術界對行政訴訟作為一種訴訟形態(tài)的本質反思的結果。較早將解決行政爭議或行政糾紛作為行政訴訟目的探討的，見諸《行政訴訟程序目的論》一文。⑤雖然該文是從批判工具主義（訴訟）程序觀角度展開分析的，但卻從實體法與程序法的關聯(lián)與區(qū)分中推演出行政訴訟具有解決爭議或糾紛的目的。這一認識近年來得到學術界的響應和認可。保護公民權益與監(jiān)督行政機關明確出現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條之中，但二者關系的處理則是重要問題。表面上看，將監(jiān)督行政機關與保護公民權益并置為行政訴訟目的似乎沒有問題。監(jiān)督行政機關可以達成保護公民權益，而保護公民權益正需要將行政機關置于強有力的監(jiān)督之下。就一般意義上分析，這一論證很合理、很完美。然而，深入分析就可以發(fā)現(xiàn)，二者之間存在著微妙而深刻的差異，并因此會給行政訴訟安排帶來重大的不同。監(jiān)督行政機關著眼于促進行政的正當、合法、有序地運轉，致力于營造客觀的良好的行政秩序，因此行政訴訟的安排必然聚集于對行政行為合法與違法的判定。相反，保護公民權益的立意在于保護個體的權益，而不是客觀的行政秩序，相應的行政訴訟的安排主要圍繞著當事人的權利是否受到侵犯以及如何予以救濟。

二、將保護公民、法人和其他組織權益作為行政訴訟的根本目的

從上述分析可以看出，就單純的行政訴訟目的確定而言，目前修改《行政訴訟法》可能面臨的主要問題和爭議，是如何在解決行政爭議、保護公民權益與監(jiān)督行政機關三者之間作出抉擇。學術界有觀點認為，應把保護公民權益作為行政訴訟的惟一目的，將解決行政爭議、監(jiān)督行政機關排除在未來行政訴訟目的之外。這一觀點意在強化行政訴訟保護公民、法人和其他組織權益的目的，初衷及設想總體上符合我國《行政訴訟法》修改的方向，但僅將保護公民權益作為行政訴訟的惟一目的卻有絕對化之嫌，并不具有現(xiàn)實性。作為復雜系統(tǒng)或制度安排中一環(huán)的行政訴訟，其建立往往并非基于一種目的，而常常是多重目的?？陀^而言，目前世界上的行政訴訟制度安排的確也展現(xiàn)出多種面相，存在不少多重目的并存的安排。在一些國家或者地區(qū)的行政訴訟中客觀訴訟與主觀訴訟并存，①甚至允許行政公益訴訟的存在。

例如，我國臺灣地區(qū)明確規(guī)定“行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨”。③更為重要的是，保護公民權益與解決行政爭議、監(jiān)督行政機關雖然可能存在差異甚至沖突，但保護公民權益與后二者之間并非絕然對立，相反在諸多情況下實現(xiàn)保護公民權益的目的恰恰需要依賴于后二者。行政訴訟作一種訴訟形態(tài)，其必須滿足訴訟所必需的結構特性。行政訴訟以公民、法人和其他組織與行政主體的對峙、對抗為前提，圍繞雙方的行政爭議而展開，并通過消除、解決爭議最終達到保護公民、法人和其他組織權益的目的。解決行政爭議不可避免地成為公眾、爭議各方訴諸行政訴訟的預期目的并進而成為國家設置行政訴訟制度所追求的目的，脫離開解決行政爭議，則保護公民權益無從實現(xiàn)。同時，正是由于行政爭議的一方是掌握行政權力或公共權力的行政主體，行政訴訟的建立必然帶有將行政權力或公共權力置于司法監(jiān)督之下的目的，而要實現(xiàn)保護公民權益的目的，恰恰需要使行政權力或公共權力受到審查和監(jiān)督，否則保護公民權益也可能成為空談。正如有學者所指出的，請求撤銷被訴行政行為的行政訴訟為典型的行政訴訟制度，系通過審查行政活動的合法性以達到保護公民權利目的的。這一訴訟安排契合依法行政原理要求，因此行政訴訟的目的具有行政合法性控制的主張順理成章。即使在“重視人民權益保護之今日”，這一觀點“亦仍占有關鍵性地位”。④

因此，在我們看來，允許多重目的的存在，并不意味著三者地位同等重要。修改《行政訴訟法》必須解決保護公民權益、解決行政爭議、監(jiān)督行政機關三者的關系和優(yōu)先順序，以避免上文已論及的三者之間特別是保護公民權益與監(jiān)督行政機關之間可能出現(xiàn)的沖突。就行政訴訟產(chǎn)生及其存在的意義和價值而言，其本質正在于將行政權力或公共權力置于同等地位，矯正行政管理或公共管理過程中行政權力或公共權力居高臨下的局面，為公民、法人和其他組織提供說理、表達不滿和獲得救濟的機會。因此，行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機關只能服從和服務于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權益之上。只有如此，才能避免三者之間出現(xiàn)沖突和不一致?；诖?，可以考慮將直接確定行政訴訟目的的《行政訴訟法》第1條內容修改如下：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，解決行政爭議，保障自然人、法人和其他組織的權益，監(jiān)督行政機關依法行政，根據(jù)憲法制定本法?！雹?/p>

我們認為，我國行政訴訟的首要目的或者根本目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，理由在于：相對于已然非常強大的政治國家或權力一方而言，用法律來保護相對弱小的個人權利是相當必要的，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益符合憲政的這一要求。而中國本身具有極深厚的官本位傳統(tǒng)，此種背景下強調民權保護具有相當大的時代意義。從行政訴訟的產(chǎn)生看，行政訴訟是適應現(xiàn)代社會中行政主體一方的不法行政行為侵犯相對人的合法權益、為切實保障行政相對人的合法權益而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，如果沒有行政主體一方對相對人合法權益的侵害，即不會存在行政訴訟。因此，行政訴訟的目的只能是保障行政相對人的合法權益，而非其他。②

從行政訴訟的性質來看，“民告官”的行政訴訟是對相對人提供保護的救濟途徑。民之所以要告官，原因在于行政管理中“民”始終處于服從于“官”的地位，對于違法的、侵害其合法權益的行政行為，相對人也必須忍受；若無行政訴訟，難以對公民的合法權益提供保障，對于違法侵害其合法權益的行政行為，相對人可通過行政訴訟途徑免受其約束，從而達到行政主體和相對方法律上的平衡。行政職權的特殊性，決定了行政機關的行政職權無須通過行政訴訟加以維護。在行政管理中，行政機關享有實現(xiàn)自己意志的全部特權，行政機關依靠自身的力量即可以強制行政相對人接受行政管理，不必、也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)其所代表的國家意志。因此，維護行政機關依法行使職權也就無從談起。③

有人認為，人民法院通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為加以審查，違法的作撤銷判決，合法的作維持判決，這不是表現(xiàn)了對行政權力的維護嗎？若法院判決維持合法的具體行政行為，相對人即必須執(zhí)行，否則法院可以強制執(zhí)行，這不正是保障嗎？這種觀點是站不住腳的。④因為從學理上講，行政行為具有公定力的特性，行政行為一經(jīng)作出，便假定其合法有效，除非被國家有權機關依法撤銷，否則效力始終存在。由是觀之，行政行為的效力來自其自身而非法院的維持判決，法院只是可能在一定情形下否定行政行為的效力，維持判決只是對具體行政行為效力的確認，而決不是賦予。至于人民法院對于行政判決的強制執(zhí)行，以及對于行政機關申請的行政行為的強制執(zhí)行，只是人民法院承擔的一項執(zhí)行職能，其本身與行政訴訟要旨相去甚遠，不在行政訴訟目的考慮之內。當然，我們說中國行政訴訟的主要目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，并不排除行政訴訟的解決爭議的功能，也不否認行政訴訟客觀上起到了監(jiān)督行政機關及其工作人員依法行政的作用。

三、行政訴訟制度安排應落實保護公民、法人和其他組織權益這一根本目的

《行政訴訟法》對行政訴訟目的的規(guī)定至關重要，它直接宣示了行政訴訟的宗旨和意圖。然而，行政訴訟目的并非只體現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條規(guī)定之中，更為關鍵的是如何將其落實在行政訴訟制度的具體安排之上。如果行政訴訟的目的不能充分體現(xiàn)在行政訴訟的具體制度中，行政訴訟的目的就會落空，甚至會導致公眾和社會對行政訴訟制度產(chǎn)生負面評價和失去信心。因此，某種意義上與其說行政訴訟目的體現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條規(guī)定的語詞之中，還不如說體現(xiàn)在行政訴訟具體規(guī)定和各項制度中。然而，遺憾的是，現(xiàn)有研究關注行政訴訟目的確定的多，而深入分析如何落實行政訴訟目的的少，表現(xiàn)為多側重對《行政訴訟法》第1條規(guī)定修改的研究。具體而言，現(xiàn)有研究多指出應將保護公民、法人和其他組織權益作為行政訴訟的惟一目的或根本目的，但在具體安排上卻不主張或者沒有論及對現(xiàn)有行政訴訟制度的調整。而現(xiàn)行行政訴訟制度的問題恰恰在于在具體安排上偏離了保護公民、法人和其他組織權益的目的。

如前所述，保護公民、法人和其他組織合法權益的目的被明確載入《行政訴訟法》之中，而且從起草者的意圖和條文規(guī)定本身看，保護公民、法人和其他組織權益目的被置于相對較高的地位，至少不是屈從于維持和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權這一目的。然而，這一設計或理想先是在落實到具體安排時出現(xiàn)了偏差，繼而遭遇行政訴訟外部環(huán)境不佳，從而使行政訴訟不僅沒有達到既保護公民、法人和其他組織權益又監(jiān)督行政機關的理想效果，反而走向相反。具體而言，這表現(xiàn)為現(xiàn)行行政訴訟完全以行政行為為中心而不是以當事人的權利保護為基點進行制度設計的?，F(xiàn)行行政訴訟制度不是以當事人的訴訟請求或權益保護為核心安排的，相反是圍繞具體行政行為建立的。該制度以具體行政行為合法性審查作為基本原則，以具體行政行為為中心運轉，原、被告雙方針對具體行政行為合法與否展開爭議，法院在對具體行政行為進行合法性審查的基礎上對其是否合法作出裁判。①

不可否認，這一制度安排可以通過撤銷甚至變更行政行為以達到保護公民、法人和其他組織權益的效果，但從整體后果上無法給予當事人以充分的救濟。同時，現(xiàn)行行政訴訟制度的具體運轉所面臨的困境，放大了這一制度安排的缺陷，從而導致行政訴訟保護公民、法人和其他組織權益的不力。因而，《行政訴訟法》的修改，不僅要旗幟鮮明地倡導和確定行政訴訟的首要目標和根本目的在于保護公民、法人和其他組織權益，而且要致力于糾正現(xiàn)有制度安排在保護公民、法人和其他組織權益上出現(xiàn)的偏差。

一是將為公民、法人和其他組織權益提供充分、有效的救濟作為行政訴訟的基本原則。行政訴訟基本原則在行政訴訟中居于十分重要的地位，其貫穿于行政訴訟始終，因此行政訴訟基本原則的確立，直接關系到行政訴訟目的的實現(xiàn)。公認的，具體行政行為合法性審查原則是現(xiàn)行《行政訴訟法》的基本原則。盡管這一基本原則對我國行政法制度的發(fā)展曾起到了積極作用，但將其作為行政訴訟的基本原則似與以保護公民、法人和其他組織權益為根本目的的行政訴訟制度精神不合。因此，為實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織權益這一根本目的，建議把為公民、法人和其他組織權益提供充分、有效的救濟作為行政訴訟基本原則，②以替代具體行政行為合法性審查原則。當然，這不意味著不再需要具體行政行為合法性審查原則，一旦公民、法人和其他組織的訴訟請求涉及對行政行為認定的，合法性審查仍然是法院判斷是否支持當事人訴訟請求、是否給予當事人權益保護的基礎和前提，法院理應對行政行為是否合法進行審查。

二是將公民、法人和其他組織的訴訟請求和權益保護是否成立作為審理和裁判的中心。行政訴訟因公民、法人和其他組織請求權益保護而啟動，理應圍繞這一請求是否成立而展開，并以此作為裁判的對象?，F(xiàn)行行政訴訟制度完全把行政行為作為行政訴訟安排的中心，導致對公民、法人和其他組織的訴訟請求關注不夠。因此，應予以一定的弱化。事實上，并非所有的行政訴訟都需要圍繞行政行為展開，在不少情況下，審理行政行為并對其合法與否作出判定，對保護公民、法人和其他組織的權益無所助益。當然，這不是要根本否定行政行為合法性審查原則，也不是要徹底打破現(xiàn)有行政訴訟安排，推倒重來，若如此行事，可能導致歷經(jīng)20年所建立起來的行政訴訟基本做法和累積的基本經(jīng)驗喪失，甚至可能出現(xiàn)混亂。較為合理、可行的方案是，仍以撤銷被訴（具體）行政行為作為行政訴訟的主體程序，并借鑒《民事訴訟法》立法方式針對行政賠償補償案件、行政裁決案件、行政合同案件和行政不作為案件等設置特別程序，以滿足公民、法人和其他組織權益保護的需要。

三是致力于根本性解決爭議?，F(xiàn)行行政訴訟時常會出現(xiàn)法院雖作出了裁判，但卻無法滿足公民、法人和其他組織的訴求，因而不能從根本上解決行政爭議，特別是在涉及到民事權益時更是如此。表面上，原告或第三人爭議的是行政行為的合法性，但實際追求的是民事權益保護。由此，導致實踐中出現(xiàn)了循環(huán)訴訟、反復訴訟的情形，這不僅無法實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織權益的目的，而且增加了訴累和成本以及社會不安當因素。因此，應當為法院在行政訴訟中一并或同時解決民事爭議提供空間或可能，同時允許法院在一些案件中可以從公民、法人和其他組織與行政機關之間的原始爭議開始審理，以利于根本性解決爭議。

四是適當增加判決形式。目前的判決形式較為單一，無法適應保護公民、法人和其他組織權益的需要，也跟不上行政訴訟審判實踐的需要?？梢詳U大變更判斷的適用范圍，增設禁令判決，加大履行判決中法院的干預度。①

五是完善行政訴訟其他制度安排。除上述關鍵性制度安排外，《行政訴訟法》的修改還應調整其他相關制度，增強保護公民、法人和其他組織權益的力度。例如，拓寬原告資格，使公民、法人和其他組織的權益能夠進入司法保護范圍；簡化被告確定規(guī)則，以方便公民、法人和其他組織起訴；適當延長起訴期限，增長司法保護公民、法人和其他組織權益的期間；適當降低法院審查起訴的標準和門檻，以利于案件能進入實體性審理。