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一、確立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任的必要性

確立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要?，F(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位，以對(duì)公權(quán)的規(guī)制和對(duì)私權(quán)的保護(hù)為基本特征。從法理上來(lái)說(shuō)，有損害就有賠償，只要某一違法行為損害了他人的合法權(quán)益，該損害行為主體就應(yīng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。從現(xiàn)有法律制度來(lái)看，通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟已經(jīng)能較好地解決行政不作為違法性的確認(rèn)問(wèn)題，但是救濟(jì)的結(jié)果卻只是確認(rèn)不作為或限期作為，而這種結(jié)果往往可能是在特定時(shí)間過(guò)后成為一種毫無(wú)價(jià)值的救濟(jì)，即使仍有價(jià)值，也由于時(shí)間的拖延而給相對(duì)人造成了不少不應(yīng)有的損失，比如說(shuō)貽誤商機(jī)、喪失特定的就業(yè)機(jī)會(huì)、減少收入等?？梢?jiàn)行政不作為這一違法行為現(xiàn)實(shí)地侵犯著相對(duì)人的合法權(quán)益，構(gòu)成行政侵權(quán)，其法律后果之一便是應(yīng)該承擔(dān)行政賠償責(zé)任。如果對(duì)此種怠權(quán)的行為不予以嚴(yán)格追究，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不予法律嚴(yán)懲，不責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)受害人遭受的損害予以賠償，就會(huì)出現(xiàn)有違法的行政不作為得不到有力監(jiān)督和制約，公民的合法權(quán)益得不到有效救濟(jì)的現(xiàn)象。由此，確立行政不作為違法責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任這一規(guī)則，可以減少行政不作為給公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害情況的發(fā)生，同時(shí)使受害者在受到行政不作為違法損害時(shí)又能得到國(guó)家賠償，從而起到充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用，也可以促使行政主體及其工作人員積極履行法定職責(zé)，減少行政不作為的發(fā)生。

建立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度是完善國(guó)家賠償制度的需要。公共負(fù)擔(dān)平等是我國(guó)《國(guó)家賠償法》的立法理念，行政賠償以違法為歸責(zé)原則，對(duì)于作為的行政行為，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益并造成損害，國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，這己形成共識(shí)，而對(duì)于行政不作為，行政相對(duì)人是否有權(quán)提起賠償則仍存爭(zhēng)議。筆者以為，《國(guó)家賠償法》是解決國(guó)家機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任而出臺(tái)的，它應(yīng)該對(duì)作為行為和不作為行為進(jìn)行全面規(guī)范，為受害者提供全面的救濟(jì)，切實(shí)保障相對(duì)人合法權(quán)益。行政不作為以不作為的形式侵害了公民、法人、其他組織合法權(quán)益，從行政相對(duì)人的損害而言與作為的行政行為并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，應(yīng)賦予行政相對(duì)人以提起行政賠償請(qǐng)求的權(quán)利。實(shí)踐中，正是由于我國(guó)《國(guó)家賠償法》中對(duì)行政不作為的賠償責(zé)任規(guī)定不甚明確，沒(méi)有建立起行政不作為侵權(quán)責(zé)任制度，導(dǎo)致在司法實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)行政不作為行為造成的損害應(yīng)否賠償及如何賠償很難操作，似乎無(wú)法可依，這與我國(guó)依法治國(guó)的基本方略不相符合。

建立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度是推進(jìn)現(xiàn)代行政法治建設(shè)的需要。政府應(yīng)該為自己的行為承擔(dān)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。“凡因系一個(gè)義務(wù)上當(dāng)做的事而他不做時(shí)，就可要求他對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，這是正當(dāng)?shù)摹?。?guó)家賠償法作為國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的基本法律，它應(yīng)該對(duì)行政作為和不作為進(jìn)行全面規(guī)范，為受害的公民、法人或其他組織提供充分的救濟(jì)。同時(shí)，將行政不作為違法的責(zé)任歸到國(guó)家賠償責(zé)任中可以改變過(guò)去在行政立法中只強(qiáng)調(diào)權(quán)力，而忽視義務(wù)的存在的情況，有助于建立行政權(quán)力制約機(jī)制。行政權(quán)作為一種公共權(quán)力來(lái)源于人民，人民通過(guò)立法授予行政主體行使公共管理權(quán)的同時(shí)，也要求行政主體對(duì)公眾承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，行政權(quán)既是一種職權(quán)，更是職責(zé)。確立行政不作為由國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任這一規(guī)則，實(shí)際上就是要求行政主體應(yīng)積極履行法定義務(wù)，從而達(dá)到行政權(quán)力和行政義務(wù)的基本平衡。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定職責(zé)，對(duì)各類(lèi)違法行為該制裁的不制裁，對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益該保護(hù)的不保護(hù)，這既不利于維護(hù)公共利益，也有損于相對(duì)人的合法權(quán)益，與人民授權(quán)的目的不相符合，與依法行政的基本要求不相符合。

二、行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任的理論基礎(chǔ)

行政不作為國(guó)家賠償是公民憲法權(quán)利的保障。憲法是國(guó)家的根本大法，是立法的依據(jù)，具有最高的法律效力。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)憲法確立了公民有控告違法、失職的國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的權(quán)利，合法權(quán)益受到行政不作為侵犯且造成損害的人，當(dāng)然有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。由此，將行政不作為這一違法行為納入國(guó)家賠償責(zé)任之列是對(duì)公民憲法權(quán)利的重要保障。

《國(guó)家賠償法》不排除行政不作為賠償責(zé)任?！秶?guó)家賠償法》作為規(guī)范國(guó)家賠償制度的專(zhuān)門(mén)性法律，雖然沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家對(duì)行政不作為造成的損害應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，但也沒(méi)有排除這種賠償責(zé)任。該法第2條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！倍姓蛔鳛檎切姓黧w違法行使職權(quán)產(chǎn)生的。同時(shí)，根據(jù)該法第3條、第4條有關(guān)行政賠償范圍的規(guī)定，行政主體及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)的其他違法行為造成公民身體傷害或者死亡以及造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。這里的“其他違法行為”，是個(gè)保底條款，包括列舉之外的其他所有違法行政職權(quán)的行為，自然包括行政不作為了。1997年4月29日最高人民法院做出《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中第1條規(guī)定:“與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人和其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為，屬于《國(guó)家賠償法》第3條和第4條規(guī)定的‘其他違法行為’”。這里的“違反行政職責(zé)”應(yīng)當(dāng)涵括了行政不作為。

《行政訴訟法》不排除行政不作為賠償責(zé)任?！缎姓V訟法》第4條、第5條規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。另外，《行政訴訟法》第67條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員做出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償”。可見(jiàn)，根據(jù)《行政訴訟法》之規(guī)定，行政不作為侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。

三、行政不作為國(guó)家賠償需解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

盡管建立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度有實(shí)踐和理論基礎(chǔ)，但也不可能將所有的行政不作為都納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?dāng)中，按照國(guó)家賠償理念，只有構(gòu)成侵權(quán)或有損害的才由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。由此，應(yīng)明確行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。

1、行政不作為客觀(guān)存在

只有行政不作為客觀(guān)存在并且被有權(quán)機(jī)關(guān)依法確認(rèn)，才能作為國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的直接依據(jù)。認(rèn)定行政不作為客觀(guān)存在應(yīng)至少考慮以下幾點(diǎn):（1）行政不作為應(yīng)由享有國(guó)家行政權(quán)，能夠以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)責(zé)任的組織做出；（2）不作為行為必須是行政主體行使公權(quán)力的行為；（3）行政主體具有作為的行政義務(wù)，包括法律規(guī)范明文規(guī)定的作為義務(wù)、先行行為引起的行政作為義務(wù)、行政合同行為引起的作為義務(wù)和合法期待或者信賴(lài)?yán)嫠a(chǎn)生的作為義務(wù)；（4）行政主體有履行行政義務(wù)的可能性；（5）行政主體在法定的或合理的期限內(nèi)沒(méi)有或沒(méi)有全面履行作為義務(wù)；（6）行政主體的不作為侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

2、有實(shí)際損害結(jié)果發(fā)生

沒(méi)有損害就沒(méi)有賠償，確定國(guó)家賠償責(zé)任的最主要目的在于對(duì)相對(duì)人進(jìn)行賠償，因此，行政不作為必須給行政相對(duì)人即公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成了損害才是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的首要條件。行政不作為產(chǎn)生的損害要由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任必須符合一定條件：（1）損害具有現(xiàn)實(shí)性。損害必須是已經(jīng)發(fā)生和實(shí)際存在的，是現(xiàn)實(shí)存在的事實(shí)或必然發(fā)生的損害，既包括對(duì)既得利益的損失，也包括對(duì)將來(lái)要發(fā)生的可得利益的損失。（2）損害具有特定性。損害必須是對(duì)特定人造成的損害，即損害只為一個(gè)人或少數(shù)受害人所特有，而非一般人所共有的損害。共有的損害“根據(jù)公平負(fù)擔(dān)平等原則，不發(fā)生損害賠償問(wèn)題”。因此賠償責(zé)任僅僅適用于個(gè)人利益的不作為而不適用于公共利益的不作為。（3）被損害的利益具有合法性。非法利益不受法律保護(hù)，不發(fā)生國(guó)家賠償責(zé)任。只有行政主體不履行義務(wù)去保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，致使相對(duì)人的合法權(quán)益受損失，才有可能產(chǎn)生國(guó)家賠償。根據(jù)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，這里的合法權(quán)益的范圍是有限制的，僅限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。

3、行政不作為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系

因果關(guān)系是連接損害事實(shí)與賠償責(zé)任的紐帶，具備一定的因果關(guān)系，是國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。有學(xué)者提出“只要行政主體違背了對(duì)權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)因此導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無(wú)法通過(guò)其他途徑受償?shù)模驼J(rèn)為存在行政賠償責(zé)任的因果關(guān)系”。筆者認(rèn)為，只要行政主體的義務(wù)是為了保護(hù)相對(duì)人的利益而設(shè)定的，而行政主體違背義務(wù)并造成特定行政相對(duì)人損失，該行政主體不作為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，它與行政相對(duì)人的損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系。

（二）行政不作為國(guó)家賠償?shù)姆秶缍?/p>

我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》將損害賠償限定為對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的直接損害，不包括間接損害賠償和精神損害賠償。對(duì)于精神損害賠償因考慮到精神損害是無(wú)形的，無(wú)法客觀(guān)衡量，從而無(wú)法確定合理的賠償幅度，所以國(guó)家賠償法中對(duì)精神損害賠償只是采取消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉的方式，而無(wú)金錢(qián)賠償規(guī)定；而間接損失則是出于財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮和損失的難以計(jì)算而將其排除在外。

筆者以為，應(yīng)將精神損害納入國(guó)家賠償范圍。行政不作為的精神損害主要表現(xiàn)在由于行政主體的不作為，導(dǎo)致相對(duì)人本應(yīng)避免的損害而沒(méi)有避免，使相對(duì)人心靈受到不應(yīng)有的打擊，從而造成健康狀況的惡化，產(chǎn)生心理?yè)?dān)憂(yōu)和痛苦，帶來(lái)精神損失。如由于行政主體的不作為使相對(duì)人的名譽(yù)權(quán)受到損害，這種痛苦和擔(dān)憂(yōu)往往是十分強(qiáng)烈的，會(huì)極大地毀壞相對(duì)人的身心健康。同時(shí)，因這種精神損失，還會(huì)使其喪失許多應(yīng)有的機(jī)會(huì)，增加許多機(jī)會(huì)成本，帶來(lái)間接的非物質(zhì)損失。如果不盡快將精神損害賠償?shù)确矫鎯?nèi)容納入國(guó)家賠償范疇，那么我國(guó)的國(guó)家賠償制度是不可能完善的。

（三）行政不作為國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄋ伎?/p>

1、在《國(guó)家賠償法》總則中明確規(guī)定行政不作為由國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任?？蓪ⅰ秶?guó)家賠償法》第2條第一款修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或不積極履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”。這樣修改后就將賠償?shù)姆秶鷶U(kuò)大到了包括違法行使職權(quán)或不積極履行法定職責(zé)的行政權(quán)行使的全領(lǐng)域。

2、在《國(guó)家賠償法》行政賠償范圍中明確規(guī)定行政不作為的國(guó)家賠償責(zé)任?？蓪ⅰ秶?guó)家賠償法》第4條增加一款，表述為:“因負(fù)有法定行政職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行法定職責(zé)致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利”。這樣就將行政不作為違法責(zé)任納入到行政賠償范圍內(nèi)，而且明確了這種賠償責(zé)任是由于行政機(jī)關(guān)和其他工作人員不履行法定作為義務(wù)給相對(duì)人造成損害引起的。

3、明確行政不作為賠償責(zé)任的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?？蓪ⅰ秶?guó)家賠償法》第7條第一款修改為“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)或不積極履行法定行政職責(zé)致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。這樣就明確了行政不作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，有利于賠償責(zé)任的履行。

摘要：建立行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要，是完善國(guó)家賠償制度的需要，是推進(jìn)現(xiàn)代行政法治建設(shè)的需要。從現(xiàn)行法律來(lái)看，行政不作為國(guó)家賠償是公民憲法權(quán)利的保障，《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》也并未排除行政不作為賠償責(zé)任。建立健全行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度應(yīng)明確其構(gòu)成要件，應(yīng)考慮將精神損害納入國(guó)家賠償范圍，應(yīng)通過(guò)修改《國(guó)家賠償法》予以確認(rèn)。

關(guān)鍵詞：行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任