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內容摘要：當前我國行政糾紛解決制度存在諸多問題，面對日益嚴峻的糾紛形勢，當務之急是完善各項行政糾紛解決制度，構建行政糾紛解決制度體系，從而公正、高效的解決行政糾紛。在行政糾紛解決制度體系中，調解和基層負責行政糾紛解決的專門委員會制度位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復議等準司法性的制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪制度作為補充。其中，法院作為公平正義的象征，應當成為行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。

關鍵詞：行政糾紛解決制度體系公正和諧社會

一、我國行政糾紛的現狀

當下，我國正步入一個經濟快速發(fā)展，社會主體利益日益多元化的時期。在政府繼續(xù)強勢推進經濟發(fā)展的過程中，行政機關與老百姓之間矛盾多發(fā)，糾紛頻出，尤其是近些年來“群體性行政爭議較為突出”，[②]嚴重影響了社會穩(wěn)定。

然而，現有的行政糾紛解決制度面對數量眾多、種類各異的行政糾紛時，卻遇到了如下一些問題：首先，大量行政糾紛不能得到及時有效的解決，老百姓的合法權益沒有獲得有力保障；其次，對所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現象嚴重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢；再次，重復處理行政糾紛，一些糾紛經過了重重程序卻長期不能得到解決，沒有一種最終的糾紛解決機制為行政糾紛的處理劃上一個圓滿的句號；最后，所有行政糾紛解決制度都面臨權威性不足的困境，行政糾紛解決的結果很難得到當事人的信服。

可見，我國當前行政糾紛的形勢較為嚴峻，現有的糾紛解決制度沒有發(fā)揮應有的作用。在建設法治政府、構建和諧社會的目標下，認真審視和思考行政糾紛和行政糾紛解決制度，顯得極為重要和迫切。

二、理性、認真的對待行政糾紛

自2006年12月初至2007年3月底，全國行政復議工作座談會、全國行政審判工作會議和全國信訪工作會議分別在重慶和北京召開。在構建和諧社會的過程中，如何完善行政復議、行政審判和信訪制度，公正、高效的解決行政糾紛，成為了上述會議的關鍵議題。顯而易見，日益嚴峻的行政糾紛問題已經引起了中央的高度重視。

在設計解決行政糾紛的制度之前，務必要樹立正確的糾紛觀，理性、認真的對待行政糾紛。從古今中外的人類社會發(fā)展史可以知道，正確的糾紛觀至少應當包含三個方面的內容：首先，只要有人際交往，就會有糾紛，只要有政府管理，就會有行政糾紛。尤其在當代中國，政府承擔著市場監(jiān)管、經濟調節(jié)、社會管理和公共服務等大量職能，國家廣泛的介入經濟生活和社會生活，行政糾紛的產生更加不可避免。因此，我們必須清醒的認識到，和諧社會不是一個沒有糾紛的社會，任何國家都不可能根除糾紛。其次，要從源頭上減少行政糾紛。盡管行政糾紛不可避免，但是過多的行政糾紛卻會影響社會穩(wěn)定，甚至給整個國家?guī)頌碾y。我們應當從源頭上預防行政糾紛的產生，減少行政糾紛的數量。具體而言，一方面，要繼續(xù)推進依法行政，建設法治政府，尤其是用完備的正當程序來規(guī)范行政權力的運作過程；另一方面，要繼續(xù)開展普法宣傳和加強法律教育，提高全民的法律素養(yǎng)。最后，要有一套完善的制度來應對已經發(fā)生的行政糾紛，確保所有行政糾紛都能得到公正、高效的解決。

社會主義社會不僅要解放和發(fā)展生產力，而且要推進社會公平與正義，“特別是讓正義成為社會主義制度的首要價值”。[③]然而，正義的實現，離不開一套完善的行政糾紛解決制度體系。在構建和諧社會的進程中，當務之急是要建立一套內容完整、相互配合、公正高效、權威性強的行政糾紛解決制度體系，及時有效的化解各類行政糾紛，達至官民和諧，實現社會正義。

“他山之石，可以攻玉?！痹谡撌鋈绾螛嫿ㄎ覈男姓m紛解決制度體系之前，讓我們先來看看域外在解決行政糾紛方面積累的經驗。

三、域外解決行政糾紛的經驗及其啟發(fā)

在政府職能膨脹、國家與個人的關系日益交錯的當代世界，如何解決行政糾紛是各國和地區(qū)面臨的共同課題。英美等傳統(tǒng)法治國家在解決行政糾紛的歷程中，已經積累了豐富的經驗。亞洲的韓國經歷了20世紀后半段的迅速發(fā)展之后，在解決行政糾紛的制度建設上也取得了顯著成就。綜觀英國[④]、美國和韓國的行政糾紛解決歷史和現狀，可以得出以下幾個基本認識：

第一，任何糾紛解決制度的關鍵問題是公正。凡是用來解決糾紛的制度，都應當是能實現公正的制度。無論是英國的行政裁判所，還是美國的行政法法官制度，甚至韓國的行政復議制度，都以實現公正為首要目的。為了確保公正，所有糾紛解決制度應當至少要滿足以下幾個要求：首先，糾紛解決機構盡可能的中立，[⑤]糾紛解決人員的身份和待遇要有保障。中立的糾紛解決機構是糾紛解決制度的靈魂，缺乏中立的糾紛解決機構的糾紛解決制度很難說得上是公正的制度。其次，糾紛解決過程要公開，所有利害關系人都有權參與到糾紛解決程序中來。再次，采用對抗式程序，各方當事人對所有證據進行當庭質證，對所有爭議法律問題進行當庭辯論。

第二，發(fā)揮行政機關等法院之外的糾紛解決機構在解決行政糾紛中的重要作用。在英國，絕大多數行政糾紛是由行政裁判所解決的。從英國行政裁判所受理案件的數量看，每年在60-100萬件，糾紛范圍大、數量多。但行政裁判所發(fā)揮了良好的解決糾紛的作用，絕大部分案件都通過裁判所得到了解決，只有極少數案件（5千件左右）才提起上訴。在美國，行政機關被認為是解決行政糾紛的主要力量。通過合適的聽證程序，行政機關可以預防和解決絕大多數行政糾紛。美國自聯邦行政程序法確立行政法法官制度以來，行政法法官在確保正式裁決的事實認定能客觀、中立、正確，在保護當事人的合法權益、化解糾紛方面起到了積極作用。而非正式裁決的聽證主持人——非行政法法官們，盡管獨立地位比不上行政法法官，但是也逐漸更加中立客觀，非正式裁決的程序保障也愈加完善。加上20世紀70年代以后，內部復審機構在很多聯邦行政機關的建立，行政糾紛主要在行政系統(tǒng)內部得到解決成為現實。1996年《行政糾紛解決法》頒布之后，美國行政機關解決行政糾紛的探索和努力更加深入，開始倡導盡可能更早的將行政糾紛解決，以及通過替代性的糾紛解決方法來解決行政糾紛。[⑥]

第三，糾紛解決制度需要整合和完善。以英國為例，英國解決社會糾紛機制是由法律規(guī)定的法定途徑，并且是逐步發(fā)展、完善而來的，其中不同制度之間分工精細、彼此配合、銜接良好，基本上不存在糾紛解決的空白地帶，且以司法解決為終點，使得整個社會在有序中平穩(wěn)前行。再以美國為例，替代性糾紛解決方式、行政裁決或者聽證與法院司法審查相互配合共同作用，形成了美國的行政糾紛解決制度體系。如何整合和完善我國糾紛解決機制是目前我們面臨的最緊迫問題之一，英國和美國的經驗值得借鑒。

第四，法院最終解決糾紛的作用很重要。司法審查是所有糾紛解決的最后關口，司法最終原則須得到貫徹。盡管在英國和美國能夠進入法院進行司法審查的案件數量并不多，但是由于奉行司法最終原則，法院在整個糾紛解決機制處于最為權威和最終的環(huán)節(jié)，對其他環(huán)節(jié)起到很好的監(jiān)督和制約作用。

四、構建我國行政糾紛解決制度體系

（一）我國行政糾紛解決制度體系的制度構成

1978年以來，針對經濟發(fā)展和行政管理過程中出現的各類社會糾紛，我國陸續(xù)設立或沿用了一些社會糾紛解決制度，如人民調解制度、仲裁制度、信訪制度、民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度等。特別是在行政管理領域，相繼出現或延續(xù)了適用于不同領域的各式各樣的糾紛解決制度。具體而言，有適用于大部分行政領域的行政復議和行政訴訟制度，有適用于許多領域且可供當事人自主選擇的調解制度，有適用于部分行政領域的普通行政裁決制度，也有適用于極少數行政領域的專門行政裁決制度，如專利、商標領域的專利復審制度和商標評審制度，還有僅適用于勞動爭議領域的勞動爭議仲裁制度，當然，更有在各個行政領域全面適用的信訪制度。近年來，為了及時有效的化解大量出現的征地補償安置爭議，我國正在探索設立征地補償安置爭議裁決制度，由省級人民政府和國務院對市縣人民政府與被征地人之間的征地補償安置爭議進行裁決。另外，2005年出臺的公務員法還建立了人事爭議仲裁制度，專門解決聘任制公務員與行政機關之間因履行聘任合同而發(fā)生的爭議。還值得注意的是，自2005年9月1日開始施行的教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》中首次要求各高校成立學生申訴處理委員會，負責受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴。學生申訴處理委員會由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。

可以看出，經過幾十年的努力，我國在行政管理領域已經建立起門類齊全的糾紛解決制度?，F有的問題已不再是該不該設立某種糾紛解決制度，而是如何完善已有的各種糾紛解決制度，如何擴展各種糾紛解決制度的適用范圍，以及如何對現在所有的糾紛解決制度進行通盤考慮組建出一個完善的糾紛解決制度體系，讓每一種糾紛解決制度都能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，各盡其用。也就是說，上述的行政管理領域的各種糾紛解決制度都可以成為將來糾紛解決制度體系中的一員。此外，還可以將學生申訴處理委員會制度加以推廣，在相應領域建立專門的糾紛解決委員會制度。

（二）各種行政糾紛解決制度在體系中的地位和作用

行政糾紛解決制度體系中包括調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政訴訟、信訪和專門的糾紛解決委員會制度等一系列制度。大致可以把這些制度劃分為三個層次加一個補充，即調解位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復議等準司法性制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪作為補充。另外，根據解決糾紛的層級，可以把專門的糾紛解決委員會制度放入第一層次或者第二層次。

位于行政糾紛解決制度體系第一層次的首先是調解制度。在實踐中，調解又被稱為和解、協調等，不管使用什么稱謂，其核心涵義仍然是指在糾紛解決機關的主持下，雙方當事人自愿協商，達成協議，從而心平氣和的解決糾紛。自愿、友好、平和的解決糾紛是調解制度的一大特色，之所以把調解制度置于糾紛解決制度體系中的第一層次，就是想充分利用其特色，盡可能的使糾紛在當事人之間以自愿、友好、平和的方式得到解決。基于調解的自愿性，在進行制度設計時，應當將調解設置為行政裁決、行政仲裁、行政復議和行政訴訟的附屬制度，在這些制度的運作過程中，如果當事人愿意通過調解來達成協議解決糾紛的，糾紛解決機關應當尊重當事人的意愿，啟動調解程序。如果通過調解能夠圓滿解決糾紛，那么行政裁決、行政仲裁等程序就可以到此終止，不必再進行下去了。

其次，上文提到的學生申訴處理委員會制度應當引起我們的重視。為了貫徹中央一貫主張的將糾紛解決在基層的方針，可以考慮在基層設立各種專門的糾紛解決委員會。在我國的非政府公共組織領域，如公立高校、行業(yè)協會、農村基層自治組織等，目前大量行政糾紛找不到解決途徑。如果能夠在這些組織內部設立一個獨立的委員會，專門負責解決成員與組織之間的行政糾紛甚至于其它糾紛，那么存在于基層的大量社會糾紛便找到了一條解決之路。例如，可以考慮在公立高校內設立一個由行政人員、教師、學生和校外人士組成的委員會，專門負責審理學校職工、學生與學校之間的各種糾紛，并提出處理建議，再由校長根據委員會的建議作出最后處理決定。又如，可以在農村基層自治組織成立一個由本村德高望重的老人組成的委員會，專門負責解決村民與村委會之間的各種糾紛。由于這些專門的糾紛解決委員會解決的是基層的行政糾紛，所以將其列入行政糾紛解決體系的第一層次。

位于行政糾紛解決制度體系第二層次的是行政裁決、行政仲裁和行政復議等準司法性的制度。這三項制度有一個共同點，都是以行政機關作為糾紛解決的主體。在現代社會，僅僅依靠法院來解決糾紛已不可能，行政機關理應成為解決社會糾紛不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。認為解決糾紛只是法院的事情，這種觀念已不適應現代社會的發(fā)展和要求。而且，行政糾紛因行政機關的行政管理行為而起，行政機關有義務先行處理行政糾紛，而不應當將自己引發(fā)的糾紛全部甩手給法院?，F有的行政裁決、行政仲裁和行政復議制度存在的主要問題是對解決糾紛的制度必須以公正為核心的理念沒有完全樹立，導致現有制度中缺乏最基本的程序保障。將來的主要任務是增加這三項制度的公正性的程序設置，使絕大部分社會糾紛消化于這一層面。但是，必須指出，行政裁決、行政仲裁和行政復議都不能具有終局效力，當事人如果對其決定不服，都有權向人民法院提起行政訴訟。

此外，在我國的公務員管理領域，一直以來缺乏一個比較中立的機構來處理非聘任制公務員與所屬機關之間發(fā)生的各種糾紛，致使公務員的權利在受到損害時得不到有效救濟。和諧社會的構建過程中，不應當忘記塑造國家機關內部公務員與所屬機關之間關系的和諧。公務員對所屬機關作出的影響自身權益的決定不服時，也應當有權請求一個較為中立的機構來裁決。為此，可以考慮在國家機關內部設立一個專門的委員會，負責解決公務員與所屬機關之間的糾紛。而且，委員會的組成人員應當盡量多元化，行政機關之外的人士應當占合理的比重。

位于行政糾紛解決制度體系第三層次，也是最后一個層次的是行政訴訟。行政訴訟是解決行政糾紛的最后一道關口，所謂最后，一是對前已處理的行政糾紛不服的，都可以向法院提起訴訟，二是法院的裁判是終局裁判。在進行制度設計時，還要注意至少兩個問題：一是行政裁決、行政仲裁和行政復議是否前置。鑒于行政裁決和行政仲裁一般發(fā)生在專業(yè)性和技術性較強的領域，可以考慮行政裁決和行政仲裁以前置為原則，當事人對行政裁決和行政仲裁的決定不服時，再向人民法院提起行政訴訟。行政復議和行政訴訟是大多數行政領域的通用糾紛解決方式，原則上可以將糾紛解決方式的選擇權交給當事人，由當事人自主選擇是先申請行政復議還是直接提起行政訴訟。二是盡可能的擴大行政訴訟的受案范圍，將行政管理領域的所有法律糾紛都納入到行政訴訟中來，讓所有法律糾紛都由法院來最終把關，使得當事人對行政機關作出的糾紛解決結果不服時，都有尋求法院救濟的機會。

另外，信訪制度是建國以來形成的一項糾紛解決制度。在行政糾紛解決制度體系中，可以將信訪制度作為前述三個層次的補充。當事人對行政機關的任何決定不服，都可以向信訪機關提出信訪申請。信訪機關針對當事人的申請應區(qū)分兩種情況分別對待：其一，如果信訪事項屬于行政裁決、行政仲裁、行政復議和行政訴訟的受案范圍且未過時效，那么應當告知和說服申請人向具體的行政機關和法院提起行政裁決、行政仲裁、行政復議和行政訴訟。如果信訪事項已過行政裁決、行政仲裁、行政復議和行政訴訟的時效，那么應當耐心做其思想工作，勸服其息訪。其二，如果信訪事項不屬于行政裁決、行政仲裁、行政復議和行政訴訟的受案范圍，可以由信訪機關向申請人說明情況，并向有權機關提出解決問題的建議。

五、法院——行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線

在任何法治國家，法院都是公平正義的象征。在解決糾紛制度體系中，法院至少扮演著三種角色：其一，法院一直都是解決法律糾紛的不可替代的場所，而且法治國家都盡可能的將社會糾紛通過立法機關立法或法院的判例轉化為法律糾紛，納入到法院的管轄范圍。其二，法院是其它解決糾紛主體的外部制約力量，盡管法院沒有能力來解決所有糾紛，但是法院的存在，可以給其它糾紛解決主體以有力的鞭策，促使糾紛盡可能的在法院之外得到公正解決。

其三，法院是行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。在糾紛解決制度體系中，各種制度都要充分發(fā)揮其作用，但是必須有一種最終的糾紛解決制度和一個負責最終解決糾紛的主體。這個最終的糾紛解決制度就是訴訟制度，相應的，負責最終解決糾紛的主體就是法院。如果沒有法院作為最終解決糾紛的主體，任何組織和個人都可以對經過法院判決的事項進行處理，那么社會糾紛的解決將遙遙無期，任何糾紛都可能一拖再拖，久拖不決。只有讓法院坐鎮(zhèn)糾紛解決的最后一關，讓法院的判決成為終局的決定，糾紛才有完結之日，正義才有實現之時。

要讓法院成為最終解決糾紛的主體，就必須提升法院的地位，強化法院的權威，增強法院判決的權威性。為此，必須做到以下幾點：首先，排除一切外來干涉，使法院能夠獨立的受理案件、審理案件和作出判決；使法官能夠安心的秉公辦理案件，免除后顧之憂。其次，法院自身要加強內部建設，提高法官隊伍的業(yè)務素質和道德修養(yǎng)。再次，除了法院自身經過合法程序可以對判決作出撤銷和改變外，任何組織和個人都無權否定、撤銷或改變法院的判決。最后，法院的判決必須得到執(zhí)行。法院判決作出以后，在判決規(guī)定的期限之內，如果判決義務人不自覺履行義務的，判決執(zhí)行機關要及時執(zhí)行法院判決，落實判決內容。只有做到以上幾點，才能塑造出權威的法院，讓權威的法院作出權威的判決，權威的判決獲得當事人的信服，從而使糾紛得到最終的解決。

[①]應松年：國家行政學院法學部教授、博士生導師。

[②]田雨、賈楠：“肖揚在第五次全國行政審判工作會議上強調：保護民權、減輕民負、解除民憂、保障民利、實現民愿”，載于新華網/legal/2007-03/28/content_5908986.htm.

[③]參見國務院總理在十屆全國人大五次會議舉行的記者招待會上的答記者問內容。

[④]本部分關于英國的資料來源于2006年3月應松年等赴英國考察行政裁判所制度的考察團形成的考察報告。

[⑤]各國在保障糾紛解決機構的中立性方面的做法不大一樣，英國行政裁判所的首席裁判官由大法官任命，美國的行政法法官實行集中管理制度，使其盡量擺脫行政機關的控制，而韓國的行政復議委員會中，廣泛的吸收行政機關之外的人士參加，以確保行政復議機構的中立性。

[⑥]參見王靜：《美國行政法法官制度研究》，中國政法大學博士畢業(yè)論文。