導(dǎo)語：行政法地位探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:行政法屬于公務(wù)員普法地位的特別規(guī)定。公務(wù)員在行政法中的地位,通過行政法關(guān)系體現(xiàn)。公務(wù)員在內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系中的地位完全不同。在外部行政行為中,公務(wù)員既不是行政主體,也不是行政相對人,而是作為國家行政機(jī)關(guān)人。但是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位。根據(jù)《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員的職務(wù)行為需接受行政監(jiān)察。公務(wù)員是行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有很大差異。

公務(wù)員在行政法中的地位,通過行政法關(guān)系體現(xiàn)出來,行政法關(guān)系是指由行政法調(diào)整的,以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的社會關(guān)系。主要有兩類:行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。[1]

一、公務(wù)員在行政法律關(guān)系中地位

行政法律關(guān)系是指行政法在實現(xiàn)國家行政職能過程中調(diào)整的各種社會關(guān)系,是行政主體之間以及行政主體與其它各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是行政法規(guī)范對一定社會關(guān)系(行政管理關(guān)系)調(diào)整后形成的特定的法律關(guān)系的總稱。[2]按不同的標(biāo)準(zhǔn),行政法律關(guān)系可以有不同的分類,如果以行政法律關(guān)系主體之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為外部行政法律關(guān)系和內(nèi)部行政法律關(guān)系。

1.公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中的地位。外部行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對人之間因外部行政活動而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在外部行政行為中,既不是行政主體,更不是行政相對人,因而不具有外部行政法律關(guān)系主體的地位,而僅是作為行政法律關(guān)系主體之一的國家行政機(jī)關(guān)的人。因為:

第一,公務(wù)員不能成為行政法律關(guān)系中的行政主體。行政主體是指享有國家行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨立地承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織,要成為行政主體,則必須具備以下條件:一是行政主體必須是社會組織,而不能是個人,公務(wù)員本身是分散的個人,所以公務(wù)員就不能成為行政主體。二是該社會組織擁有國家行政職權(quán),其行政職權(quán)可以是依憲法、組織法或其它法律、法規(guī)的授權(quán)。三是能以自己的名義對外行使行政權(quán),即能在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定,命令,并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實施,獨立采取行政行為等,能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是能獨立承擔(dān)法律責(zé)任,而能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的一個關(guān)鍵性條件。公務(wù)員是從事公共行政活動的國家機(jī)關(guān)公職人員,因此不能成為行政主體。

第二,公務(wù)員行政法律關(guān)系中的行政相對人。行政相對人是在外部行政法律關(guān)系中,與行政主體相對應(yīng)的一方主體,相對于在行政活動中具有并行使國家行政權(quán)力的行政主體而言,行政相對人是不具有也不能行使國家行政權(quán)的公民、法人或其它組織一方,行政相對人在行政活動中所行使的權(quán)利和履行的義務(wù)都是其為公民、法人或其它組織自身的權(quán)利或義務(wù),這些權(quán)利、義務(wù)與行政主體權(quán)利義務(wù)即行政或職責(zé)相對應(yīng)。且行政相對人是行政主體的外部行政行為所直接約束的對象,當(dāng)其認(rèn)為行政主體對其作出的具體行政行為損害了其合法權(quán)益時,有權(quán)以自己名義提起行政訴訟或申請行政復(fù)議以得到救濟(jì)。而公務(wù)員則不具有這些特征,不能成為外部行政法律關(guān)系中的行政相對人。

但是公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中和行政主體之間存在著一種特殊的法律關(guān)系,因而擁有特殊的地位。第三,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)涉及到公務(wù)員,即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)由公務(wù)員履行,同時行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先權(quán)成為公務(wù)員當(dāng)然的權(quán)利,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)限同樣約束著公務(wù)員。

第四,公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時,行政機(jī)關(guān)有權(quán)對分享和分擔(dān)物進(jìn)行再分配。如行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行進(jìn)一步劃分,公務(wù)員不僅不能超越其所屬行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,而且同樣不能超越本機(jī)關(guān)內(nèi)部公務(wù)員之間的權(quán)限。

第五,公務(wù)員實施行政管理活動時,必須以行政機(jī)關(guān)的名義,按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行,在符合形式要件和實質(zhì)要件的前提條件下,公務(wù)員的行為所引起的一切法律后果,都?xì)w屬于行政機(jī)關(guān),而公務(wù)員對外不承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的過錯行為承擔(dān)責(zé)任,支付行政賠償費用后再根據(jù)公務(wù)員的故意或過失程度,決定是否行使追償權(quán),是否追究公務(wù)員的個人責(zé)任。所以公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中,以行政主體名義,根據(jù)行政機(jī)關(guān)意志在行政機(jī)關(guān)的委托范圍之內(nèi),代表行政機(jī)關(guān)對外行使政權(quán),進(jìn)行行政管理活動,其行政行為的法律后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān),而在整個上部行政法律關(guān)系中,不享有屬于自己的權(quán)利,對外部不承擔(dān)法律責(zé)任,這實質(zhì)上構(gòu)成一種委托關(guān)系,公務(wù)員成為行政機(jī)關(guān)的人。

2.公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中的地位。內(nèi)部行政法律關(guān)系是行政主體之間或者行政主體與所屬的公務(wù)員之間因內(nèi)部行政管理活動而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。內(nèi)部行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)具有許多內(nèi)部管理的特征,如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)及其公務(wù)員具有絕對的命令權(quán),下級機(jī)關(guān)或公務(wù)員則有服從的義務(wù)等。公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位,這是因為:

第一,公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中享有特定的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù),即這些權(quán)利和義務(wù)是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中才能享有或履行的。當(dāng)公務(wù)員作為普通公民或以公務(wù)員的身份進(jìn)行對外行政管理活動時不能享有這些權(quán)利,也無須履行這些義務(wù)。

第二,在具體的法律關(guān)系中有無自己的權(quán)利義務(wù),是判斷有無主體資格的根本性標(biāo)準(zhǔn)。如我國《公務(wù)員暫行條例》第7條第7項規(guī)定公務(wù)員有權(quán)“依照本條例規(guī)定辭職”,即有辭職的權(quán)利,即當(dāng)公務(wù)員由于主觀或客觀原因不愿意繼續(xù)擔(dān)任公職,可要求重新選擇職業(yè)。這種權(quán)利,普通公民是無法享有的,他們并未在國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職,連辭職的前提條件都不具備,又何來辭職權(quán)?而作為公務(wù)員,要辭職也只能向其所在的行政機(jī)關(guān)提出,而不能向外部行政法律關(guān)系中的行政相對人提出。由此可見,公務(wù)員的辭職權(quán)是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中一項特有權(quán)利。以其義務(wù)而言,暫行條例規(guī)定了公務(wù)員有公正廉潔、克已奉公的義務(wù)。公正廉潔、克已奉公作為道德要求,對任何公民都適用,但作為一項法定義務(wù),卻僅是對于特定身份的人提出的,公務(wù)員就是其中一類。進(jìn)一步規(guī)定了不得“經(jīng)商辦企業(yè)及參與其它營利性的經(jīng)營活動”。這一些義務(wù)都體現(xiàn)了公務(wù)員與普通公民的差異。由此可見,公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中有自己的權(quán)利和義務(wù)。

第三,公務(wù)員是內(nèi)部行政法律關(guān)系的實際參加者,并受內(nèi)部行政行為的約束,在內(nèi)部行政法律關(guān)系中,公務(wù)員是以個人名義與行政機(jī)關(guān)之間各享權(quán)利,互相承擔(dān)義務(wù),如行政機(jī)關(guān)要保障公務(wù)員獲得勞動報酬和享受保險福利待遇的權(quán)利和參加培訓(xùn)的權(quán)利,相對國家行政機(jī)關(guān)而言,公務(wù)員須要對國家行政機(jī)關(guān)履行忠于職守、勤奮工作、盡職盡責(zé)、服從命令的義務(wù),而這些義務(wù)需要由公務(wù)員自己去實際履行,不可放棄。

第四,當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)對其合法權(quán)益造成侵害的時候,可以向有權(quán)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)給予公務(wù)員行政處分,如給予記過、記大過、降級、撤職、開除或扣除其薪金等,而公務(wù)員認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的這些行為損害了其合法權(quán)益,公務(wù)員能夠以自己的名義向主管行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴解決。

二、公務(wù)員在監(jiān)督行政法律關(guān)系中的地位

監(jiān)督行政,即對行政的監(jiān)督,是指一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、群眾組織、派、公民等對行政機(jī)關(guān)的行政管理活動及其公職人員遵守法律、執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督的活動。監(jiān)督行政法律關(guān)系則是指在對行政的監(jiān)督過程中,監(jiān)督主體與被監(jiān)督者之間受行政法規(guī)范調(diào)整而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

在行政監(jiān)督中,監(jiān)督者的范圍是極為廣泛的,其中有公民、政黨、社會組織、國家機(jī)關(guān)等,然而,公民、政黨及社會組織等主體的監(jiān)督卻不會必然地產(chǎn)生法律效力,而國家專門機(jī)關(guān),上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的行為的監(jiān)督卻會產(chǎn)生法律效力,這類監(jiān)督被稱為行政法制監(jiān)督。在這一類監(jiān)督行政法律關(guān)系中公務(wù)員處于當(dāng)事人的地位。

監(jiān)督者監(jiān)督的是行政機(jī)關(guān)行為和公務(wù)員的職務(wù)行為,作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)實施的行政監(jiān)察,其監(jiān)督范圍甚為廣泛,要監(jiān)督一切行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵守政紀(jì)、法紀(jì)的情況,而不受行政管理部門的限制,且不僅僅限于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的公務(wù)活動。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》第18條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)的以下權(quán)限將會直接涉及到公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù):

第一,受理對國家行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員和國家機(jī)關(guān)任命的其它人員違反行政紀(jì)律形式的控告檢舉。

第二,調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員的違反行政紀(jì)律的行為。

第三,受理公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予行政處分決定的申訴。這三方面的規(guī)定對公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)帶來直接影響,使公務(wù)員在行政監(jiān)督法律關(guān)系中具有自己的特定權(quán)利與義務(wù)。

三、公務(wù)員在行政訴訟中的地位行政訴訟法律關(guān)系,是由行政訴訟法確定和調(diào)整的,法院因解決行政爭議同一切訴訟參與人之間存在的訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在行政訴訟法律關(guān)系中,能夠成為行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有極大差異。

行政訴訟法律關(guān)系的主體,就是行政訴訟權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者,即在行政訴訟法律關(guān)系中享有訴訟權(quán)利承擔(dān)訴訟義務(wù)的人。在行政訴訟法律關(guān)系中,凡是參加行政訴訟活動的組織和個人,都是行政訴訟法律關(guān)系主體,但主體之間存在著極大差異。法院是行政訴訟法律關(guān)系中不可缺少的當(dāng)事人一方,當(dāng)事人實施訴訟行為后,還必須有法院的受理、審理、執(zhí)行等審判活動,行政訴訟法律關(guān)系方能發(fā)生。

行政訴訟法律關(guān)系主體中,訴訟主體是參加行政訴訟活動的主體,他們的訴訟行為能夠引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化和發(fā)展。其它行政訴訟法律關(guān)系主體不能夠直接引起行政訴訟法律關(guān)系的發(fā)生、變化和發(fā)展。訴訟主體包括法院、原告、被告、共同訴訟人和第三人。公務(wù)員不能成為訴訟主體,這是因為:行政訴訟是公民、法人或其它組織,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向法院提起訴訟,法院受理當(dāng)事人的訴訟請求,在雙方當(dāng)事人和一切訴訟參與人參加下,審理行政案件,對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的制度和活動,以及這些訴訟活動產(chǎn)生的訴訟法律關(guān)系的總和。主要可以從以下幾個方面來理解:

第一,原告只能是作為行政管理相對人的公民、法人或其它組織,公務(wù)員在外部行政管理活動中,是作為行政管理者的身份出現(xiàn)的,而不可能是行政管理的相對人。

第二,行政訴訟的被告只能是行使行政權(quán)力作出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。公務(wù)員雖然是以其所在的行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行行政管理活動,但由于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是一種特殊的委托關(guān)系,其活動的后果最終歸所屬行政機(jī)關(guān)承擔(dān),而公務(wù)員并不對外承擔(dān)行政責(zé)任。由于公務(wù)員失去了對外承擔(dān)行政責(zé)任的基礎(chǔ),所以不可能成為行政訴訟的被告。

第三,共同訴訟人只能是共同原告或共同被告,第三人則是與被訴具體行為有利害關(guān)系而參加到訴訟中來的公民、法人或其它組織。公務(wù)員亦不能成為共同原告、共同被告或第三人。而當(dāng)公務(wù)員加入到行政訴訟中來時,不具有訴訟主體身份,而只能以其它訴訟參加人的身份加入進(jìn)來,具體而言,可以作為行政訴訟中的證人或(被告的)訴訟人。

參考文獻(xiàn):

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996,16.

[2]方世榮.行政法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1998,26.