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價值選擇是“價值的實際創(chuàng)造或獲得過程,是在實踐中實現的創(chuàng)價活動”,[1]它既體現著主體在客觀事物面前的目的性與能動性,亦體現著主體在客觀規(guī)律面前的受動性與順應性。行政發(fā)展作為主體的一種目的性活動,在一定程度上正是行政主體的一個價值選擇過程。一如威爾遜所言,“行政的任務是由政治加以確定的”,[2]因此,行政發(fā)展取決于政治發(fā)展、行政發(fā)展中的價值選擇取決于宏觀政治層面的價值選擇。由此,表征著一種新的政治價值選擇的科學發(fā)展觀必將引發(fā)行政發(fā)展中價值選擇的一場深刻變革。探討科學發(fā)展觀所內蘊的價值取向與行政發(fā)展價值選擇的目標,也由此而具有了重要的理論與現實意義。

一、科學發(fā)展觀所蘊含的基本價值取向

價值取向是“價值主體在進行價值活動時指向價值目標的活動過程,反映出主體價值觀念變化的總體趨向和發(fā)展方向”,[3]它指引和規(guī)范著人們的價值選擇。行政是政治的一個有機組成部分,行政取決于政治,因此,科學發(fā)展觀作為一種政治訴求必然要對行政發(fā)展主體的價值選擇提供方向上的引導,必然要對行政發(fā)展價值選擇的方向進行前在的規(guī)約。由此,對中國行政發(fā)展的價值選擇的走向與要求的把握,首先就應是對科學發(fā)展觀所蘊含的價值取向的把握?？茖W發(fā)展觀所蘊含的基本價值取向主要包括如下四個方面。

1.以人為本

科學發(fā)展觀所蘊含的價值的核心與關鍵就是以人為本。而在“以人為本”這個概念中,對“人”的理解與把握又是其邏輯起點。“人”的內涵既可以是個體意義上的,也可以是類意義上的,在西方政治哲學史上,有學者把人當作“原子式的個人”來理解,也有學者把人當作社會性的、歷史性的人來理解,這種對人的本質的不同認定與把握在一定程度上導致了西方學界長期以來的“自由主義”學術范式與“社群主義”學術范式之爭。社會主義條件下的“人”不單是個體意義上的,也不單是“類”意義上的。所有人都是個體身份與類身份的集合,社會主義社會是承認人的這種雙重性的社會。因此,我們所講的社會主義條件下的以人為本,從根本原則上看,是包括工人、農民、知識分子等在內的最廣泛意義上的以“人”為本,它超越了不同年齡、不同職業(yè)、不同身份、不同民族、不同學歷背景等等的界限,具有強大的包容性;從具體形態(tài)的社會狀態(tài)上看,社會主義社會的以人為本是兼顧個人利益與集體利益的以人為本,是重視滿足個體利益與反對為個人利益而犧牲集體利益兩方面相統(tǒng)一的以人為本,是既有當前的社會公平、也有“代際正義”、兼顧了眼前與長遠、兼顧了局部與整體的以人為本。從實質與核心上講,以人為本涉及的也就是一種社會利益的合理分配、一種對社會利益的有效協(xié)調與規(guī)劃。在現實的社會生活中,個人利益與集體利益、局部利益與整體利益總是以矛盾的形式而存在的,合理分配與協(xié)調這些利益、化解利益之爭,充分考慮不同利益主體的利益、做到利益的綜合權衡,既是以人為本的社會的重要特征,也是以人為本原則實現的最基本的要求。在這些利益矛盾的協(xié)調與化解上,政府是責無旁貸的?！吧鐣壳俺霈F的許多不和諧現象與公共治理的不和諧有直接的關系,在某種意義上甚至可以說主要是由于公共治理的不和諧引起的”。[4]治理的不和諧具體到現實之中主要包括公共治理中的一些非規(guī)范性因素仍然存在(如腐敗、尋租等)、一些政府部門在社會矛盾化解能力上的積弱狀態(tài)未得到完全的改變、一些政府部門對社會問題的關注度與敏感度仍顯不夠、對一些社會問題的處理仍欠積極等等。由此可見,要實現科學發(fā)展觀對社會的有效指導,首先必須實現科學發(fā)展觀對政府行政行為的有效指導,這是科學發(fā)展觀充分發(fā)揮指導社會前進方向的功能得以實現的前提。作為一種權威性力量,行政行為往往能夠對社會產生廣泛而深遠的影響,良好的行政往往能夠成為化解社會矛盾的有效力量?？匆环N行政是否是良好的行政,就是要看這種行政是否具有良好的社會調控能力。這種調控能力不是指的政府統(tǒng)治或控制社會的能力,它更主要的是指的是行政機關滿足社會對公共服務的需求的能力,是一種協(xié)調各方利益、滿足多方需求、實現廉潔治理的能力。因此,用鄧小平同志的話來概括,我們就可以把以人為本的訴求對于行政發(fā)展的基本要求歸結為:行政機關要以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為行政工作的指針,要真正將行政發(fā)展與人的需求的滿足、人的發(fā)展的促進統(tǒng)一起來,使行政發(fā)展真正成為社會價值實現、人的價值實現的有效推動力量。

2.全面性

科學發(fā)展觀的“全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”中的“全面”作為一種價值取向對當今時代的發(fā)展方向提出了一種新的要求,它要求我們在發(fā)展過程中克服只顧經濟發(fā)展不顧社會發(fā)展、只顧物質文明不顧精神文明、只顧眼前不顧長遠的片面發(fā)展觀,真正實現物質文明、精神文明、政治文明的協(xié)調、全面發(fā)展。馬克思曾把人的發(fā)展歸結為三個階段,一是以人對人的依賴為基礎的階段;二是“以物的依賴性為基礎的人的獨立性”階段;三是人的全面自由發(fā)展的階段。由前資本主義過渡到資本主義是一種從“人對人的依賴”向“人對物的依賴”的轉變,但這種人對物的依賴的存在決定了資本主義社會里的人仍不是全面自由發(fā)展了的人。社會主義社會要克服資本主義的片面性,[5]要朝著人的自由全面發(fā)展的理想狀態(tài)邁進,一個重要的任務就是要克服物對人的統(tǒng)治?？朔飳θ说慕y(tǒng)治是以生產力的高度發(fā)達為前提的,但是在物質文明發(fā)展的同時,精神文明與政治文明發(fā)展應具有與物質文明發(fā)展的協(xié)調性。事實上,高度發(fā)達的精神文明和政治文明正是社會主義區(qū)別于資本主義的一個重要標志,也是社會主義社會克服物對人的統(tǒng)治的一種有效手段。因此,社會主體要克服一種形而上學的、片面的思維方式,在辯證中把握自身的行為方向與行為方式。就行政發(fā)展而言,“全面發(fā)展”對其提出了兩條基本要求:首先,行政的職能絕不能局限于建設高度的社會主義物質文明,同時還要努力加強社會主義精神文明建設和政治文明建設,從而促進社會主義經濟、政治、文化的全面發(fā)展。因為,物質文明、政治文明、精神文明的協(xié)調發(fā)展是物質文明的建設的有效保證,是人們生活品質提升的有效保證,是提高社會對政府的滿意度的有效保證,是提升人們的幸福指數的有效保證。其次,行政系統(tǒng)應積極完善和更新自身,擴大行政決策中的民眾參與。行政系統(tǒng)的完善本身就是政治文明建設的一部分,它是政治文明高度發(fā)達的一個重要表征,因為行政決策的民主化正是政治民主的一個重要組成部分和重要標志。

3.協(xié)調性

科學發(fā)展觀要求社會做到協(xié)調發(fā)展。所謂協(xié)調發(fā)展,概而言之就是要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放,推進生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的協(xié)調。協(xié)調發(fā)展所要構建的是一種和諧之美,在一種綜觀全局的視角之下,要力求實現以下四種理想的社會狀態(tài):力求實現社會資源分配的相對公平而非畸形不均;力求實現人與自然的和諧相處而非敵對矛盾;力求實現個人與個人、群體與群體之間的友愛互助而非相互排斥;力求實現經濟與政治之間的協(xié)調共進而非分道揚鑣?？茖W發(fā)展觀的協(xié)調性對行政發(fā)展所提出的要求是十分明確的,具體表現在以下兩個方面。一是要著力促進經濟的均衡協(xié)調發(fā)展。正如諾斯所言,行政在促進一國經濟發(fā)展過程中的作用是不可忽視的,但是行政作為一種“對社會價值的權威性分配”[6]問也可能成為人為經濟衰退的根源。政府走出“諾斯悖論”可以采取多種手段,但注重區(qū)域間的平衡發(fā)展、注重產業(yè)間的平衡發(fā)展、注重城鄉(xiāng)間的協(xié)調發(fā)展是最基本的途徑。因為實現了地區(qū)、行業(yè)、城鄉(xiāng)間協(xié)調發(fā)展,是減少經濟發(fā)展過程中的“社會不經濟”(主要從因社會矛盾而造成的社會福利損失這一角度而言)現象的最有效途徑,整個社會的發(fā)展才能更快更好,社會共同富裕目標也才能更快地實現。二是要增強政府在化解人與人、人與自然之間矛盾上的能力。政府在化解人與人、人與自然之間矛盾的過程中可采用的方式也可以是多樣的,但最主要的還在于兩個方面:首先是擴大社會參與,只有這樣才能使民眾的心聲能通過正常的途徑有效地表達,從而實現通過對話解決分歧;其次是利用政府所掌握的審批權,對破壞人與自然之間和諧關系的行為進行必要的控制,從而促進人與自然的和諧相處。

4.可持續(xù)性

科學發(fā)展觀中的可持續(xù)性價值取向指的是在經濟發(fā)展過程中,不但要重視經濟發(fā)展速度,同時還要注重自然資源與生態(tài)環(huán)境的保護,在保證當代人生存和發(fā)展的同時不損害下一代人的利益,實現眼前利益與長遠利益、當前正義與代際正義的協(xié)調與平衡?？沙掷m(xù)性價值取向對于行政發(fā)展提出的要求主要表現在以下兩個方面。首先,行政要力求克服市場的短期性,要以長遠的眼光審視社會利益,從而實現社會發(fā)展的持續(xù)性。這不僅要求行政中的績效評估要克服僅僅以眼前的經濟增長速度為惟一指標的傾向,加入關于可持續(xù)發(fā)展的量化指標,促使行政主體形成正確的政績觀與社會發(fā)展觀;同時還要防止政府被市場的同化,把準政府行政的公共性與長遠性,作能有效克服市場失靈的強勢政府。其次,行政不但要把促進經濟的發(fā)展的速度,同時還要考慮經濟發(fā)展的投入產出比,考慮經濟增長的代價,以促進社會發(fā)展由高代價發(fā)展走向“低代價”發(fā)展的良性軌道。[7]

二、科學發(fā)展觀指引下的行政發(fā)展價值選擇的目標形態(tài)

科學發(fā)展觀指引下行政發(fā)展價值選擇的目標取決于科學發(fā)展觀的價值取向,它是科學發(fā)展觀所蘊含的價值取向在行政價值中的一種映射。具體說來,科學發(fā)展觀指引下的政府行政發(fā)展價值選擇的目標形態(tài)至少包括以下四個方面,即:和諧的行政、藝術的行政、具有公共精神的行政、法治的行政。

1.和諧的行政

和諧體現的首先是一種關系,這種關系標示著的是一種融洽的、將矛盾限制在一定的程度之內的狀態(tài),它表征著人際之間及人與自然之間在總體上實現了良好的共存共生。行政領域的關系可概括為三種:一是行政組織內部的關系;二是行政組織與社會之間的關系;三是行政中所涉及的人與自然之間的關系。和諧的行政亦應是此三種關系的和諧:首先是行政組織內部關系的和諧,這種和諧既包括行政組織各部門之間的職能分工與緊密協(xié)作,也包括中央與地方、上級與下級之間的融洽共處。其次是行政組織與社會之間關系的和諧,這種和諧表征著以下三種狀態(tài):民眾能廣泛參與到政府決策之中,能夠與政府進行溝通與對話,行政組織能實現對公共服務的有效供給、能滿足社會的公共服務需求,政府能采取措施“維護公共利益,保證社會公正,推動社會健康協(xié)調發(fā)展,實現社會的整體和諧”;[8]再次,行政組織應能夠促進人類與自然之間關系的和諧,這即是指行政組織能正確有效引導社會行為,制止浪費自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為,推廣保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的行為。

2.具有公共精神的行政

公共精神是科學發(fā)展觀中的“以人為本”訴求對行政主體及行政發(fā)展所提出的一個基本要求。具有公共精神的行政意味著行政主體自覺到其存在的意義與價值是實現公共利益,行政主體以公共福祉的謀求為其自我實現的途徑。具有公共精神的政府應具備三個基本特征:首先,它在強調行政主體的責任意識的同時強調行政相對人的權利。在一個具有公共精神的政府中,行政主體自覺到了行政領域作為一個“權力”的領域必須做到“拒絕權利”,[9]以達致“權力”與“權利”的平衡協(xié)調。在“權力”與“權利”獲得平衡的前提之下,行政主體更能主動承擔起公共責任,從而保障社會權利的實現;其次,它強調行政的民主參與。具有公共精神的政府不再是掌權人的政府,而是民有民享的政府,它是公民自由表達意志和訴求的場所;再次,它強調的是服務而不是控制,它具有較強的服務能力,能夠最大限度地滿足社會對公共服務的需求;最后,它是公平的行政,在身份上,公民不被分為各種等級,在利益的獲取上,通過程序上與實質上的正義的保障,公民能夠獲得較公平的利益分配。

3.藝術的行政

如美國學者弗萊德克森所言,“公共行政被認為即是一門科學,也是一門藝術”。[10]行政是一門處理各種關系,化解各種矛盾和問題的藝術,它既要追求與實現形式之美,也要追求與實現實質之美,達到形式美與實質美的統(tǒng)一。行政的形式之美蘊含于行政機關處理社會問題的方式與手段之中,其最高境界是能夠將各種矛盾化解于未成,能夠將沖突消解于萌芽;就行政組織之間的關系而言,行政形式之至美就在于不但行政組織內部各部門之間無縫隙、能實現部門間的網絡化,而且政府與社會的關系也是親密無間、緊密無縫的。行政的實質之美講的是行政的精神內核的崇高性,它講求科學、崇尚理性,既有對人的關懷,又有對物的重視;通過對科學、理性的關照,通過對人的重視,行政能夠達到一種促使生產不斷發(fā)展、社會不斷進步的狀態(tài),從而真正實現社會的物質文明、精神文明、政治文明協(xié)調發(fā)展的理想之美的形態(tài)。

4.法治的行政

法治的行政是對行政提出的一種形式上的要求,它強調的是一種明確性和可預期性?？茖W發(fā)展觀提倡以人為本,提倡全面、協(xié)調、可持續(xù),這一切都要以法治作為前提與保障。法治行政的基本特征首先在于限制行政權力的無限擴張,因此法治有利于創(chuàng)造一個有限的政府,有利于社會的自由發(fā)展;其次,法治行政的基本特征還在于它能夠促進行政的制度化,從而能夠造就一個有回應性的、科學的政府,能夠推動行政本身及社會整體走向制度化、規(guī)范化的軌道;再次,法治行政注重行政程序,這種對程度的重視能保證行政公平與行政效率的雙重實現。這是因為,一方面,對行政程序的遵守能減少行政行為的隨意性,有利于行政過程與行政結果的公平;另一方面,對程序的重視雖然表面上看來會導致行政過程費時費力,但實際上,由于這種運作方式的成功率較高,因而“總的社會成本反而比較低”,“法治更經濟、更可靠、更有效率”。[11]