導(dǎo)語：行政第三人探討論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：行政第三人問題是行政法學(xué)研究中的一個(gè)新課題。本文認(rèn)為，行政法律關(guān)系除行政主體和行政相對人之外，還存在著第三方主體即行政第三人，并在此基礎(chǔ)之上，對第三人的涵義及其意義進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：行政法律關(guān)系，行政第三人，行政相對人，行政訴訟第三人

依照行政法學(xué)之通說，行政法律關(guān)系的主體僅僅包括行政主體和行政相對人。但我們認(rèn)為，除這兩類主體之外，還存在著第三方主體，即行政第三人。本文擬對行政第三人的有關(guān)問題作出初步探討。

一、行政第三人概念的提出

任何行政行為都有相應(yīng)的相對人，即行政主體的相對一方當(dāng)事人，通常是指行政行為所直接針對的公民、法人或其他組織。但是，在有些情況下，公民、法人或其他組織可能以民事關(guān)系、行政關(guān)系或其他法律關(guān)系為中介，與已作出的行政行為產(chǎn)生間接的利害關(guān)系。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，鑒定行為直接針對的是提出商品鑒定申請的湖南某公司，因此，湖南某公司是相對人，江西某公司不是相對人。但是，由于湖南省商檢局的鑒定行為間接導(dǎo)致了江西某公司的經(jīng)濟(jì)損失780萬美元，江西某公司由此與鑒定行為具有間接的利害關(guān)系。又如，在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)吳某建房的行政行為的直接針對人為吳某，而非王某，因此，吳某為該行政法律關(guān)系的行政相對人，王某則不是。然而，由于王某對鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)吳某100平方米建房中的3平方米宅基地具有合法使用權(quán)，鄉(xiāng)政府卻將其批準(zhǔn)給吳某使用。顯然，王某的合法權(quán)益受到該批準(zhǔn)行為的侵犯，王某因此與該批準(zhǔn)行為也具有間接的利害關(guān)系。

可以說，類似于「判例1」、「判例2」的案件在實(shí)踐中大量存在。問題的關(guān)鍵是，這種與行政行為僅具有間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，既不是行政主體，也不同于一般意義上的行政相對人，后者通常指的行政行為的直接針對人。那么，這類主體在行政法上究竟應(yīng)當(dāng)如何定位呢？

在我國，有學(xué)者稱這類主體為“暗示相對人”，并認(rèn)為，如果行政主體的行政行為直接作用或直接影響明示對象以外的其他對象，而且這些對象與行政主體之間形成特定的行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么，這些對象就是行政行為的暗示相對人.同時(shí)，也有學(xué)者稱這類主體為“受行政行為結(jié)果影響的相對人”，即行政主體在作出一個(gè)行政行為時(shí)主觀上并沒有指向他的目的，但作出行政行為后，該行為在客觀結(jié)果上卻影響了其利益的人。

我們認(rèn)為，不管把這類主體稱為“暗示相對人”，還是稱為“受行政行為結(jié)果影響的相對人”，都未能把這類主體從行政相對人的范疇中脫離出來，無法合理地界定其在行政法上的地位，這是欠妥的。因?yàn)檫@類主體與行政相對人在形式特征上和實(shí)質(zhì)特征上有天壤之別，法律保護(hù)兩者的合法權(quán)益的方式也有較大差別（后文將作詳述），所以把這類主體從一般意義上的行政相對人概念中徹底脫離出來，使之成為一個(gè)獨(dú)立的概念，是非常必要的。

而在德國、日本等國家，則將這類與行政行為有間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織稱為“第三人”，或者稱為“有利害關(guān)系者”。如《聯(lián)邦德國行政程序法》（1998年5月1日頒布文本）第13條2款規(guī)定：“程序結(jié)果對第三人有影響的，應(yīng)其請求亦應(yīng)通知其為參與人”；《日本行政程序法》規(guī)定：對于不利益處分的聽證，聽證主持人在認(rèn)為必要時(shí)，“對當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關(guān)程序?！绷硗猓诿绹?，將這類主體稱之為“間接利害關(guān)系人”，在當(dāng)代，美國行政法趨向于讓更多的、實(shí)質(zhì)利益受到行政行為不利影響的公眾參與行政程序，有權(quán)參與行政裁決正式聽證的人，不限于對行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人。

可見，在國外的立法實(shí)踐中，已明確把這類主體從行政相對人的范疇中擺脫出來，使之成為一個(gè)獨(dú)立的概念，法律稱其為“第三人”，“有利害關(guān)系者”或者“間接利害關(guān)系人”，這是十分可取和值得借鑒的。但是，究竟稱這類主體為“第三人”還是“利益關(guān)系者”，抑或“間接利害關(guān)系人”呢？

我們認(rèn)為，“有利害關(guān)系者”的稱謂不能體現(xiàn)這類主體的實(shí)質(zhì)特征，因?yàn)樾姓鄬θ?，甚至行政主體都與行政行為有利害關(guān)系，“利害關(guān)系者”不能用來特指這類主體：“間接利害關(guān)系人”雖然體現(xiàn)了這類主體的實(shí)質(zhì)特征，但又難以體現(xiàn)其形式特征，因此都不甚恰當(dāng)。而“第三人”的稱謂則是比較合適的。一方面它比較規(guī)范，在法學(xué)理論（特別是在訴訟法學(xué)理論）研究中，已經(jīng)被學(xué)者普遍接受并且廣泛使用；另一方面，它能夠體現(xiàn)這類主體的實(shí)質(zhì)特征和形式特征，使其區(qū)別于行政相對人。另外，為了說明其是行政實(shí)體法上的一個(gè)概念，也為了使其區(qū)別于訴訟第三人，我們不妨稱之為行政法律關(guān)系第三人，簡稱行政第三人。

二、行政第三人涵義的界定

在提出行政第三人這一概念之后，就必須對其涵義作出科學(xué)的界定。我們認(rèn)為，行政第三人是指與已作出的行政行為有間接利害關(guān)系的，受行政權(quán)間接作用或約束的、行政法律關(guān)系中潛在的或暗示的公民、法人或者其他組織。據(jù)此，我們可從如下幾個(gè)方面來把握行政第三人的涵義。

（一）行政第三人是行政法律關(guān)系中與行政主體、行政相對人相區(qū)分的第三方主體。由于行政第三人往往以民事、行政或其他法律關(guān)系為中介，和與之相對的行政主體間接地形成了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以行政第三人是該行政法律關(guān)系的主體。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，江西某公司以與湖南某公司的合同關(guān)系為中介，和與之相對應(yīng)的湖南省商檢局間接地形成了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即該鑒定行為間接導(dǎo)致了江西某公司的經(jīng)濟(jì)損失780萬美元。此時(shí)，江西某公司成為該行政法律關(guān)系的第三方主體，即行政第三人。

同時(shí)，有學(xué)者以為：“行政法上的法律關(guān)系有兩種基本表現(xiàn)形態(tài)：一是法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它也可以稱為實(shí)質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；另一是本質(zhì)上非法但能夠?qū)嶋H存續(xù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它也可稱為形式的或事實(shí)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我們以為，在這兩種法律關(guān)系中，只要能與行政主體間接地形成權(quán)力義務(wù)關(guān)系的公民、法人或者其他組織，都可能成為行政第三人。

（二）行政第三人是受行政權(quán)間接作用或行政行為間接約束的行政法律關(guān)系主體。這個(gè)特征使它與行政主體相區(qū)分。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，后者在作出批準(zhǔn)吳某建房行政行為時(shí)主觀上并沒有指向前者的目的，但該批準(zhǔn)行為在客觀結(jié)果卻侵害了前者的3平方米的宅基地使用權(quán)。由此可見，作為行政第三人的王某受到鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)吳某建房行政行為的間接作用或約束。

那么行政機(jī)關(guān)能否成為行政第三人呢？答案是肯定的。毫無疑問，一方面，行政機(jī)關(guān)主要以行政主體的身份出現(xiàn)，他們依自身職權(quán)作出行政行為，管理著行政相對人和行政第三人（包括行政機(jī)關(guān)）；另一方面，行政機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)法人的身份出現(xiàn)時(shí)，他們要受到行政權(quán)的作用，并有可能成為行政第三人。例如，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第40條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有行政機(jī)關(guān)，其建造建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的建設(shè)行為，均受縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門管理。現(xiàn)在假設(shè)縣公安局要建一棟辦公大樓，他必須向城市規(guī)劃主管部門申請，后者批準(zhǔn)前者的建房要求，但碰巧的是，這批準(zhǔn)行為同時(shí)也侵害了林業(yè)局的土地使用權(quán)，這時(shí)，林業(yè)局這個(gè)行政機(jī)關(guān)就成了行政第三人。但是，當(dāng)兩個(gè)行政機(jī)關(guān)因行政權(quán)限產(chǎn)生爭議或者兩者作出相矛盾的行政決定時(shí)，不能認(rèn)為一方是行政主件，另一方為行政第三人。我們認(rèn)為這種公共利益與公共利益之間的關(guān)系應(yīng)由憲法來調(diào)整，它實(shí)質(zhì)上是一種憲政關(guān)系。所以，行政第三人在這種情況下也就不可能出現(xiàn)了。如在「判例3」某村委會訴縣公路局案中，縣林業(yè)局與縣公路局之間的權(quán)限之爭實(shí)質(zhì)是公共利益與公共利益之間的沖突，我們認(rèn)為這種沖突是一種憲政關(guān)系，應(yīng)由憲法來調(diào)整。因此，不能認(rèn)為縣林業(yè)局是行政主體，縣公路局是行政第三人，當(dāng)然相反的認(rèn)識也是不妥的。

（三）行政第三人與已作出的行政行為有間接的利害關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系，與判決結(jié)果有利害關(guān)系，以及與行政相對人有民事法律關(guān)系的個(gè)人、組織等。我們認(rèn)為，不管與行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系或與行政相對人有民事法律關(guān)系還是其他間接利害關(guān)系，歸根結(jié)底是與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系，而不是與行政行為本身有直接的利害關(guān)系。

當(dāng)行政主體在作出行政行為時(shí)，主觀上并沒有指向行政第三人的目的，但該行為在客觀結(jié)果上卻影響行政第三人的利益。這種情況下，我們可以認(rèn)為與行政行為有間接利害關(guān)系的行政第三人產(chǎn)生了。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，后者在作出鑒定行為時(shí)，主觀上并沒有指向前者的目的，但該行為在客觀結(jié)果上卻導(dǎo)致了前者的經(jīng)濟(jì)損失780萬美元，這時(shí)，我們認(rèn)為，江西某公司與湖南商檢局的鑒定行為有間接的利害關(guān)系。

（四）行政第三人是潛在的或暗示的行政法律關(guān)系主體。所謂潛在的或暗示的是指行政主體作出行政行為時(shí)主觀上并不以行政第三人為對象，而且單從行政決定書上，我們也并不能看出的，只是該行為在客觀結(jié)果上影響個(gè)人或組織利益的一種存在形態(tài)。顯然，“潛在”或“暗示”是針對行政相對人的“明示”形態(tài)而言的。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，吳某是鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)建房行為的直接針對人，他是以明示形態(tài)存在的。單從鄉(xiāng)政府的行政決定書中就可以明顯看出他是行政相對人，但對于王某來說，他是以潛在或暗示的形態(tài)存在，不能從表面的行政決定書上看出，但該行政行為卻在客觀結(jié)果上侵害了其3平方米的土地使用權(quán)。因此，王某應(yīng)當(dāng)是該行政法律關(guān)系中的行政第三人。

三、行政第三人與相關(guān)范疇之間的界限

為了進(jìn)一步明確行政第三人的涵義，有必要劃清它與行政相對人和行政訴訟第三人等相關(guān)范疇之間的界限。

（一）行政第三人與行政相對人的關(guān)系。兩者都受行政權(quán)作用或行政行為約束，而且兩者都與行政主體形成了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是區(qū)別也是顯而易見的。

首先，從實(shí)質(zhì)特征看，行政第三人與行政行為有間接的利害關(guān)系。即與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系，同時(shí)，行政第三人受行政權(quán)的間接作用或行政行為的間接約束；而行政相對人與行政行為有直接的利害關(guān)系；他受行政權(quán)的直接作用或行政行為的直接約束。

其次，從形式特征看，行政第三人是暗示的或潛在的行政法律關(guān)系主體，不能從行政決定書上直接看出來，而行政相對人是明顯的行政法律關(guān)系主體，從行政決定書上可直接找到。

區(qū)分行政第三人與行政相對人，具有重要意義。首先，有利于查明行政行行為的效力和后果。行政行為不僅直接約束以明示形態(tài)存在的行政相對人，而且，可能間接約束受到其客觀結(jié)果影響的、以暗示形式存在的行政第三人。其次，有利于明確規(guī)定作出違法行政行為的行政主體的法律責(zé)任。由于行政行為效力的廣泛性，作出違法行政行為的行政主體不僅要對以明示形態(tài)存在的行政相對人承擔(dān)法律責(zé)任，而且也要對以暗示形態(tài)存在的行政第三人承擔(dān)法律責(zé)任。最后，有利于在立法上規(guī)范他們各自的行為，在執(zhí)法和司法上也能正確確認(rèn)他們的行為是否符合法律要求，以便更好地保護(hù)他們的合法權(quán)益。

（二）行政第三人與行政訴訟第三人的關(guān)系。關(guān)于行政訴訟第三人的概念，理論界比較通行的看法是，與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請或法院通知的形式，參加到訴訟中來的公民、法人或其他組織。由此可見，行政第三人與行政訴訟第三人都與已作出的行政行為有利害關(guān)系，并且行政第三人在行政訴訟當(dāng)中常常以訴訟第三人的形式存在，而行政訴訟第三人在行政法律關(guān)系當(dāng)中也可能以行政第三人的形式出現(xiàn)。但是，兩者的區(qū)別也是十分明顯的。

首先，行政第三人是公民、法人或其他組織在行政法律關(guān)系中的表現(xiàn)形式，它是一個(gè)實(shí)體法上的概念。行政訴訟第三人是公民、法人或其他組織在行政訴訟法律關(guān)系中的存在形態(tài)，這是一個(gè)程序法（訴訟法）上的概念。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，王某是行政第三人，這是他在行政法律關(guān)系中的表現(xiàn)形態(tài)；吳某則是行政訴訟第三人，這是他在行政訴訟法律關(guān)系中的存在形式。

其次，行政第三人與已作出的行政行為只能有間接的利害關(guān)系，而行政訴訟第三人可以與該行政行為有間接或者直接的利害關(guān)系。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，作為行政第三人的王某只可能與該批準(zhǔn)行為有間接利害關(guān)系，即該行為在客觀結(jié)果上影響了王某的利益。作為行政訴訟第三人的吳某，是該批準(zhǔn)行為的直接針對人，他與該行為有直接的利害關(guān)系?，F(xiàn)在假設(shè)吳某而非王某提起行政訴訟，那么王某在行政訴訟法律關(guān)系中以訴訟第三人的身份存在，這時(shí)，行政訴訟第三人就與行政行為有間接的利害關(guān)系。

再次，行政第三人在行政訴訟中，可能是以原告身份存在，也可能是以行政訴訟第三人的身份出現(xiàn)。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，作為行政第三人的王某，可以直接向法院提起行政訴訟，這時(shí)其身份是原告，而當(dāng)吳某提起訴訟時(shí)，王某則以訴訟第三人的身份出現(xiàn)。

最后，行政訴訟第三人在行政法律關(guān)系中的表現(xiàn)形式也是相當(dāng)復(fù)雜的。其可能以行政相對人為表現(xiàn)形式，也可能以行政第三人的身份存在。其中一種特殊的表現(xiàn)形式是與行政機(jī)關(guān)共同作出具體行政行為的非行政機(jī)關(guān)組織。這類第三人適用的情況是：行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)共同署名作出某個(gè)行政行為，相對人不服，向法院提起行政訴訟。非行政機(jī)關(guān)因?yàn)椴痪哂行姓黧w資格，不能作被告，只能由行政機(jī)關(guān)一方作被告，在這種情況下，如其共同作出的具體行政行為造成相對人人身或財(cái)產(chǎn)損害，需要進(jìn)行賠償，且非行政機(jī)關(guān)組織一方對之負(fù)有責(zé)任或可能負(fù)有責(zé)任，人民法院可通知其作為行政訴訟第三人參加訴訟。

四、研究行政第三人的意義

加強(qiáng)對行政第三人問題的研究，在行政法學(xué)學(xué)科建設(shè)以及行政法治的理論和實(shí)踐上都具有重在在意義。

（一）研究行政第三人問題，有利于完善行政法律關(guān)系理論。行政法律關(guān)系是行政法學(xué)理論體系中一個(gè)重要組成部分，深入研究行政法律關(guān)系不僅可以進(jìn)一步揭示行政法的質(zhì)的規(guī)定性，而且可以幫助我們認(rèn)識和分析各種法現(xiàn)象。尤其是在實(shí)踐中，可以借助于行政法律關(guān)系理論從紛繁復(fù)雜的法律糾紛中清理不同屬性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而對一個(gè)案件，特別是復(fù)雜的案件予以準(zhǔn)確的定性，準(zhǔn)確的適用法律，并對案件作出正確處理。

如前所述，行政法律關(guān)系的主體不僅包括行政主體和行政相對人，還應(yīng)包括行政第三人。但在過去的行政法學(xué)研究和教學(xué)中，僅注重于行政主體的研究，行政相對人只是偶爾被提起，不予重視，而對于行政法律關(guān)系的第三方主體-行政第三人更是視而不見。這種片面性的認(rèn)識要克服，就要求我們不僅要從行政主體角度看問題，同時(shí)也要從行政相對人和行政第三人的立場作研究，這樣行政法律關(guān)系理論才會得到不斷完善，也才會促進(jìn)行政法學(xué)學(xué)科的建設(shè)。

（二）行政第三人的研究，有利于豐富行政訴訟原告和第三人資格理論。一般認(rèn)為，行政訴訟中的原告和第三人必須與某一具體行政行為有直接的利害關(guān)系。如果沒有直接的利害關(guān)系，就不能以原告或第三人的身份參加到行政訴訟當(dāng)中，并且認(rèn)為這是由我國的基本國情決定的。但是，這種定性明顯地縮小了訴訟中原告或第三人的范圍，與我國行政訴訟最大限度保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益的價(jià)值目標(biāo)顯然是相悖的。同時(shí)，在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，也沒有把“利害關(guān)系”局限于“直接利害關(guān)系”。另外，在審判實(shí)踐中，人民法院把與被訴具體行政行為有間接利害關(guān)系的個(gè)人、組織也納入第三人的范疇。

因此，與行政行為有間接利害關(guān)系的個(gè)人和組織也有可能成為行政訴訟中的原告或第三人，而這種間接利害關(guān)系人就是我們研究的行政第三人。顯然，對行政第三人的深入研究，有利于豐富和完善行政訴訟中的原告和第三人資格理論，從而更好地維護(hù)他們的合法權(quán)益。

（三）行政第三人的研究有利于解決行政糾紛，維護(hù)行政第三人的合法權(quán)益。社會契約論者認(rèn)為，人生而是自由和平等的，但在自然狀態(tài)下卻難以維護(hù)，唯有通過讓渡自己的一部分權(quán)利的方式，組成社會和國家，才能保障自然人的自由和平等，而公民進(jìn)入社會就是為了使自己的權(quán)利得到更好的保護(hù)。因此，我們認(rèn)為作為社會契約產(chǎn)物的法律應(yīng)當(dāng)以維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益為己任。現(xiàn)在作為弱者的行政第三人的合法權(quán)益可能受到作為強(qiáng)者的行政主體的侵害，法律當(dāng)然也就有義務(wù)維護(hù)其權(quán)益。而且行政第三人有不同于行政相對人的特點(diǎn)，法律保護(hù)他們的權(quán)益的方式也自然應(yīng)當(dāng)有所不同。因此，對行政第三人的深入研究有助于更好地維護(hù)行政第三人的合法權(quán)益，也有利于解決相應(yīng)的行政糾紛。