導(dǎo)語：公共治理視角下公安行政治理分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

盡管專項(xiàng)治理是我國(guó)公安機(jī)關(guān)及其他政府部門普遍采取的社會(huì)治理手段,但是,學(xué)術(shù)界對(duì)這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對(duì)這一治理方式或工作模式的批評(píng)居多,而對(duì)公安行政專項(xiàng)治理的積極意義挖掘不足,尤其是對(duì)這種具有臨時(shí)性、間歇性和強(qiáng)制性特征的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式,何以會(huì)成為當(dāng)下中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)中常態(tài)化的公安行政執(zhí)法模式或者社會(huì)公共安全管理方式缺乏深入研究。對(duì)此,我們必須結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的治理過程揭示中國(guó)公安行政執(zhí)法中的困境,并由此揭示公安行政專項(xiàng)治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國(guó)的語境出發(fā)來實(shí)效性地看待公安行政專項(xiàng)治理①工作,從而揚(yáng)其長(zhǎng)而抑其弊,畢竟公安行政專項(xiàng)治理作為一項(xiàng)治理手段得到了公安實(shí)務(wù)部門的偏好,其實(shí)際執(zhí)法效果在民眾中也得到了很大程度的認(rèn)可。對(duì)于理論界的質(zhì)疑和批判,公安理論界有必要從行業(yè)視角入手,為其合理性和正當(dāng)性提供辯護(hù),本文正是立基于此。

一、公安行政專項(xiàng)治理的界定及其特征

(一)公安行政專項(xiàng)治理的界定

為了對(duì)公安行政專項(xiàng)治理這種執(zhí)法模式形成一個(gè)正確的認(rèn)識(shí),我們首先有必要對(duì)專項(xiàng)治理的概念進(jìn)行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個(gè)統(tǒng)一的理解平臺(tái)防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng),是我國(guó)公安行政執(zhí)法部門比較常用的一種執(zhí)法方式,是公安行政執(zhí)法部門針對(duì)社會(huì)上所出現(xiàn)的某種違法現(xiàn)象而采取的一種“從嚴(yán)、從重、從快”進(jìn)行治理的執(zhí)法方式。公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)屬于我國(guó)學(xué)者所稱的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式,即采取一種廣泛動(dòng)員的方式、充分調(diào)用各種資源、在集中時(shí)段內(nèi)加大執(zhí)法力度、以追求行政效率為目的的行政執(zhí)法方式。公共管理實(shí)踐中的專項(xiàng)治理,一般會(huì)經(jīng)歷這樣的發(fā)展過程:出現(xiàn)震驚社會(huì)的重大惡性事件或者困擾社會(huì)公共安全的常發(fā)性行政違法事件,在一定時(shí)期內(nèi)快速受到社會(huì)公眾或者輿論、媒體的關(guān)注,進(jìn)而引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分重視,領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示,政府有關(guān)部門召開緊急會(huì)議,統(tǒng)一部署專項(xiàng)整治行動(dòng),執(zhí)法部門展開聲勢(shì)浩大的檢查、整治行動(dòng),最后進(jìn)行總結(jié)表彰,宣布專項(xiàng)整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規(guī)模最大的打擊群租房的專項(xiàng)行動(dòng),這次專項(xiàng)整頓使得中遠(yuǎn)兩灣城633家群租戶在數(shù)月內(nèi)消失。這次專項(xiàng)治理行動(dòng)的參與者包括公安、工商、衛(wèi)生等多家部門,他們通過聯(lián)合執(zhí)法對(duì)群租戶進(jìn)行了專項(xiàng)整治,使社會(huì)治安隱患得到了快速消除。又如為了切實(shí)維護(hù)好春運(yùn)期間社會(huì)治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊(duì)聯(lián)合其他警種和有關(guān)部門,大力開展了為期一個(gè)月的社會(huì)治安大整治專項(xiàng)行動(dòng)……諸如此類的專項(xiàng)治理行動(dòng)在中國(guó)公安行政執(zhí)法過程中俯拾皆是。公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)往往是對(duì)具有重大社會(huì)影響的惡性事件進(jìn)行集中治理,通過颶風(fēng)式的專項(xiàng)行動(dòng)如火如荼地開展進(jìn)行,能夠在短時(shí)間內(nèi)取得良好的社會(huì)治理效果,因而得到了社會(huì)基層群眾的廣泛支持。這一活動(dòng)充分體現(xiàn)了公安部門對(duì)關(guān)系人民重大利益事件的高度關(guān)注,體現(xiàn)了公安部門執(zhí)法為民、立警為公的執(zhí)政策略,是公安部門快速回應(yīng)人民群眾需要的一種表現(xiàn)。

(二)公安行政專項(xiàng)治理的特征

專項(xiàng)治理行動(dòng)作為我國(guó)公安機(jī)關(guān)經(jīng)常采用的行政執(zhí)法方式,是我國(guó)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家初級(jí)階段而采取的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式,這一執(zhí)法方式區(qū)別于制度性執(zhí)法方式。所謂制度性執(zhí)法,是執(zhí)法部門根據(jù)法律規(guī)定,在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進(jìn)行常態(tài)式執(zhí)法,而不是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人意志對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行部署,針對(duì)社會(huì)的治安情況而采取“寬猛相濟(jì)”原則的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。具體說來,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)這一執(zhí)法模式具有如下特征:

1•臨時(shí)性。

由于公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)是對(duì)公安工作中某一事項(xiàng)的專門治理,往往是針對(duì)公安行政執(zhí)法工作中所涌現(xiàn)的重大問題或者對(duì)平時(shí)執(zhí)法過程中工作力度不夠而處于治理不佳狀態(tài)的事項(xiàng)而進(jìn)行的,公安行政執(zhí)法部門在特定空間、特定時(shí)間對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行短期內(nèi)的大力度、突擊式的治理和整頓行為,因此,專項(xiàng)治理行動(dòng)往往具有臨時(shí)性的特征。公安部門在部署專項(xiàng)治理行動(dòng)時(shí),往往對(duì)專項(xiàng)治理行動(dòng)的行動(dòng)時(shí)段做出具體的規(guī)定,一到截止日期就自動(dòng)終止。

2•集中性。

公安行政專項(xiàng)治理是對(duì)某一公安執(zhí)法工作的強(qiáng)化處理,在專項(xiàng)治理的部署過程中,公安行政執(zhí)法部門往往會(huì)充分調(diào)動(dòng)各種公共資源在集中時(shí)段內(nèi)對(duì)這一事項(xiàng)進(jìn)行集中處理,并加大對(duì)這一行政違法行為的打擊力度和密度。有關(guān)公安部門集中人力、物力和財(cái)力的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式,具有集中資源、充分動(dòng)員的特征,也是這一執(zhí)法方式能夠取得實(shí)效的最主要原因。

3•特定性。

公安行政專項(xiàng)治理是我國(guó)公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在特定環(huán)境下所采取的行政執(zhí)法方式,一般是針對(duì)社會(huì)公共安全中的某一特定事項(xiàng)或者某一事項(xiàng)集合,具有指向上的特定性。目前,我國(guó)法制相對(duì)不健全,各個(gè)部門間的行政執(zhí)法合作力度不夠,執(zhí)法效率仍然不高,行政資源相對(duì)不足,專項(xiàng)治理行動(dòng)是符合當(dāng)下中國(guó)國(guó)情而采取的特定的執(zhí)法方式。這種特定性是在我國(guó)當(dāng)前警力嚴(yán)重不足背景下,集中優(yōu)勢(shì)、優(yōu)質(zhì)行政執(zhí)法資源有選擇地維護(hù)社會(huì)公安安全的次優(yōu)選擇。

4•間歇性。

公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的行政救濟(jì)行為,在通過疾風(fēng)驟雨般的執(zhí)法方式對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)整治后,在下一時(shí)段接踵而來的往往是執(zhí)法力度的弱化,具有間歇性的特征。因此,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)在短期內(nèi)會(huì)取得立竿見影的執(zhí)法效果,但從長(zhǎng)期來看不能從根本上解決問題,徹底消除公安行政管理領(lǐng)域中所存在的問題。從這個(gè)意義上,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)又必須反復(fù)進(jìn)行,需要通過重復(fù)的專項(xiàng)治理行動(dòng)不斷解決社會(huì)上反復(fù)出現(xiàn)的行政違法問題。綜合上述分析,我們認(rèn)為,公安行政專項(xiàng)治理強(qiáng)調(diào)各種公安行政執(zhí)法資源的有效調(diào)動(dòng),可以稱為“資源動(dòng)員”。同時(shí),由于這種“資源動(dòng)員”的外溢效應(yīng),還會(huì)引導(dǎo)其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)體社會(huì)成員自愿服從和主動(dòng)配合,以實(shí)現(xiàn)特定的公安行政執(zhí)法目的、任務(wù)。有效的公安行政專項(xiàng)治理可以使公安部門及外圍力量協(xié)同作戰(zhàn),形成合力來共同促進(jìn)社會(huì)公共安全的實(shí)質(zhì)性改善。這是公安行政專項(xiàng)治理存在的實(shí)效性基礎(chǔ)。

二、公安行政專項(xiàng)治理的存在合理性與功能正當(dāng)性

對(duì)于公安行政專項(xiàng)治理這種執(zhí)法模式的分析,可以從不同的角度進(jìn)行。從社會(huì)學(xué)的角度分析,可以用實(shí)證的方法論證政府的行為基礎(chǔ);從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,可以計(jì)算專項(xiàng)治理的執(zhí)法成本及其收益;從法學(xué)的角度來看,可以從法律權(quán)威與行政行為的博弈、政府政策與法律規(guī)則的矛盾關(guān)系進(jìn)行分析。從目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)來看,學(xué)者大多從法治理論的角度對(duì)公安行政專項(xiàng)治理這種執(zhí)法模式進(jìn)行批評(píng)。大概而言,對(duì)公安行政專項(xiàng)治理的批評(píng)集中在以下幾個(gè)方面:第一,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)以公安部門(更多的是上級(jí)政府)的決策偏好否定了法律規(guī)則的穩(wěn)定性和權(quán)威性;第二,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)作為一種運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法模式助長(zhǎng)了違法者的投機(jī)心理,不能從根本上治理公安行政違法事件;第三,只注重效率的公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)具有工具主義的傾向,往往會(huì)忽略正當(dāng)程序在公安行政執(zhí)法過程中的功能,形成對(duì)人權(quán)的侵害;第四,公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)弱化了執(zhí)法者的責(zé)任意識(shí),造成了執(zhí)法的隨意性,降低了公安部門乃至政府的政治威信和信用。但是,我們對(duì)這一執(zhí)法模式的評(píng)價(jià),必須結(jié)合中國(guó)特定的國(guó)情和當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期特定的執(zhí)法環(huán)境來進(jìn)行。公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)作為我國(guó)公共治理實(shí)踐的重要執(zhí)法方式,它的出現(xiàn)并不是偶然的,它的存在具有一定的合理性,在功能上也有其正當(dāng)性。

(一)公安行政專項(xiàng)治理的存在合理性

1•公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)作為一種執(zhí)法方式在我國(guó)具有久遠(yuǎn)的歷史淵源。自先秦開始,我國(guó)的文化傳統(tǒng)就十分注重對(duì)“治國(guó)方略”的學(xué)術(shù)研究,因而我國(guó)具有十分成熟的政治文化。其中具有代表性的是,法家在治國(guó)方略中提出“法、術(shù)、勢(shì)”治國(guó)三策。在法家看來,治理國(guó)家不僅僅要通過立法實(shí)現(xiàn)“事斷于法”的法治,從而使國(guó)家與社會(huì)的治理有規(guī)可循、有章可守。同時(shí),法家也十分注重“術(shù)”治,就是統(tǒng)治者必須通過有效的具體策略對(duì)社會(huì)上出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)處理,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。所以,統(tǒng)治者不僅僅遵循“無為而治”的消極策略,也進(jìn)行“循名責(zé)實(shí)”的積極術(shù)治,就是通過積極的行政行為對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行有效治理。自新中國(guó)建立以來,我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域所展開的各項(xiàng)重大改革往往是通過運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,而不是通過制度建立的。因此,人們心目中往往具有十分濃重的運(yùn)動(dòng)情結(jié),賀衛(wèi)方形象地稱這種治理模式為“運(yùn)動(dòng)治理”。我國(guó)重視術(shù)治的文化傳統(tǒng)以及國(guó)人心中的運(yùn)動(dòng)情結(jié)深刻地影響了我國(guó)行政部門的執(zhí)法理念,而法律文化(特別是一般的社會(huì)底層法律意識(shí))往往是和法治形態(tài)相適應(yīng)的。因此,目前公安行政專項(xiàng)治理的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法也是適合我國(guó)法律文化的執(zhí)法模式,具有深厚的社會(huì)性觀念基礎(chǔ),它的存在具有一定的法律和行政文化合理性。

2•我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期大量存在的行政違法行為需要疾風(fēng)驟雨般的專項(xiàng)治理方式來加以遏制。目前,我國(guó)正處于政治國(guó)家形態(tài)向市民社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,在這一時(shí)期,我國(guó)的法律制度仍不健全,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在逐步建立,因此,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域存在著大量的行政違法事件。在這種情況下,單單依靠通過制度性的執(zhí)法形態(tài)往往很難解決大量的違法事件,難以對(duì)違法事件進(jìn)行及時(shí)有效地處理?！按罅啃姓`法行為的存在嚴(yán)重干擾了經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn),損害了社會(huì)公眾的利益,而政府承擔(dān)著監(jiān)管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能,必然要順應(yīng)社會(huì)要求,對(duì)行政違法行為加以嚴(yán)厲打擊,盡快恢復(fù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。而在解決問題的初期,運(yùn)動(dòng)式的方式往往比制度化的方式更為熟練、便利。”[1]公安行政執(zhí)法也必須如此。公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)作為一味猛藥,對(duì)于遏止特定時(shí)期、特定地區(qū)的多發(fā)、群發(fā)性行政違法行為,其效果已經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn),不能因?yàn)槠渲械囊恍┬姓绦虿灰?guī)范而從根本上對(duì)其加以否定。雖然由于公安行政專項(xiàng)治理本身的匆促性其更有可能出現(xiàn)行政主體的違法違規(guī)行為,但不能將它的不完善說成是內(nèi)涵性的。

3•通過公安行政專項(xiàng)治理的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式加強(qiáng)部門之間、地域之間的執(zhí)法合作,進(jìn)而建立公安行政部門合作執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)不同職能的公安行政部門之間、不同地域的公安部門之間缺乏有效的行政執(zhí)法合作等公安行政體制所存在的弊端,要求通過公安行政專項(xiàng)治理的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式加強(qiáng)部門之間、地域之間的執(zhí)法合作,并通過不斷的公安行政專項(xiàng)治理方式磨合公安部門之間的協(xié)作能力,從而建立公安行政部門合作執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。盡管制度性執(zhí)法要求公安行政部門嚴(yán)格遵守法律、按照行政程序進(jìn)行執(zhí)法,防止公安行政權(quán)的僭越與越位,但是,法律規(guī)則的保守性往往也會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法模式的僵化,法律本身的局限性也為公安行政專項(xiàng)治理的行政執(zhí)法模式提供了存在的緣由。法律的生命在于執(zhí)行,合乎法律精神的公安行政專項(xiàng)治理不但不會(huì)破壞法律的權(quán)威性,還會(huì)在實(shí)踐中增長(zhǎng)法律的社會(huì)契合力。

(二)公安行政專項(xiàng)治理的功能正當(dāng)性

在學(xué)術(shù)研究中,我們往往從某種理論邏輯出發(fā)評(píng)價(jià)某種制度或某種行為的正當(dāng)性,這也是公安行政專項(xiàng)治理這種行政執(zhí)法行為遭到廣泛批評(píng)的原因,法治主義者往往從某種理想的法治理念出發(fā),對(duì)目前我國(guó)公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的某些行為進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià),而忽略了我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情,較少地關(guān)注我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期采取公安行政專項(xiàng)治理執(zhí)法方式的社會(huì)效果,沒有從實(shí)踐出發(fā)評(píng)價(jià)這一執(zhí)法模式的功能正當(dāng)性。為此,我們應(yīng)該從中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā),以功能正當(dāng)性而不是法理正當(dāng)性作為對(duì)專項(xiàng)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

1•公安行政專項(xiàng)治理執(zhí)法模式是公安部門在執(zhí)法資源有限前提下的政策選擇?！耙话愣?政府在回應(yīng)環(huán)境的需要和壓力而做出決策時(shí),選擇什么樣的問題進(jìn)入政策議程,選擇什么樣的政策工具來解決問題,必然受到多方面的制約,而不是純粹主觀隨意性的行動(dòng)?！盵2]目前,我國(guó)處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)體制的改革意味著社會(huì)利益的重新分配,在體制改革的推進(jìn)過程中必然引起各方面的社會(huì)矛盾,引發(fā)各種各樣的社會(huì)問題。但是,面對(duì)形形色色的社會(huì)問題,政府并非把所有的問題都納入其政策制定的議程,因?yàn)槲覈?guó)目前的行政執(zhí)法資源還十分緊缺。以天津市為例,截至2009年天津市常住人口1043萬,戶籍人口939•31萬,而目前天津市的警察總數(shù)為35000人,也就是一名警察要為298人提供秩序、安全等等方面的服務(wù)。顯然,要求每一個(gè)領(lǐng)域都有警察提供全天候的日常監(jiān)管在理論上都無法實(shí)現(xiàn)。因此,在執(zhí)法資源緊缺的前提下,集中警力進(jìn)行公安行政專項(xiàng)治理不失為一種有效的權(quán)宜之計(jì)。在執(zhí)法資源有限的前提條件下,問題的重要程度或者解決的緊迫程度往往決定著政府決策的價(jià)值偏好,所以,并非任何問題都會(huì)通過專項(xiàng)治理的方式來進(jìn)行解決。當(dāng)一些社會(huì)問題和矛盾越來越嚴(yán)重、產(chǎn)生了具有相當(dāng)影響的事件、政府面臨來自公眾越來越大的壓力時(shí),這些問題就容易進(jìn)入政府議程,按照約翰•金登的說法,這時(shí)候解決問題的“政策之窗”打開了[3]?？梢?公安行政專項(xiàng)治理的執(zhí)法模式是公安部門在行政執(zhí)法資源相對(duì)有限的情況下所采取的,這有利于集中執(zhí)法資源、提高行政效率、對(duì)社會(huì)上涌現(xiàn)的各種社會(huì)公共安全問題進(jìn)行重點(diǎn)治理。

2•公安行政專項(xiàng)治理執(zhí)法模式有利于加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員,充分調(diào)動(dòng)群眾力量。公安行政專項(xiàng)治理執(zhí)法模式有利于加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員,充分調(diào)動(dòng)群眾的社會(huì)力量配合公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,同時(shí),增強(qiáng)廣大人民群眾的法律觀念,提高防范意識(shí)。美國(guó)政治學(xué)家卡爾•多伊奇最先使用“社會(huì)動(dòng)員”這一概念,以此來描述現(xiàn)代化過程中個(gè)人思想方式和行為方式的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)通過動(dòng)員促使人的觀念和行為發(fā)生變化這一點(diǎn)非常重要。決策者總是希望通過實(shí)施公共政策來改變目標(biāo)群體的需求與偏好,從而改變和塑造人的行為[4]。對(duì)于某項(xiàng)社會(huì)問題的專項(xiàng)治理,政府可以調(diào)動(dòng)的資源既包括顯性的制度化資源,也包括隱性的社會(huì)化資源。所謂執(zhí)法的制度化資源,也就是政府管理部門可以直接調(diào)用的人、財(cái)、物等等,而執(zhí)法的社會(huì)化資源,則是需要政府通過采取某種制度化的安排,通過社會(huì)動(dòng)員、政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制等等進(jìn)行調(diào)動(dòng)的“非政府資源”,這包括市場(chǎng)機(jī)制、非政府組織、民眾個(gè)人的力量等等。所以,通過專項(xiàng)治理進(jìn)行充分的社會(huì)動(dòng)員,可以將潛在的社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)用,為政府所用,這間接地節(jié)省了行政執(zhí)法資源、提高了行政執(zhí)法效率。

3•公安行政專項(xiàng)治理可以加強(qiáng)政府部門間的有效合作。按照德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯的說法,現(xiàn)代社會(huì)政治體制的一個(gè)重要特征是科層制的出現(xiàn)。隨著現(xiàn)代化的不斷深入,社會(huì)分工逐步細(xì)化,為追求效率,加強(qiáng)權(quán)力制約,政府部門之間的分工也逐步明確。但是,科層制作為現(xiàn)代性的官僚制度是一把雙刃劍,在強(qiáng)化專業(yè)分工的同時(shí),也造成了行政部門間的“條塊分割”。然而,現(xiàn)代社會(huì)的絕大多數(shù)社會(huì)問題并不是作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)的,同一個(gè)領(lǐng)域中的不同公共問題,不同領(lǐng)域中的公共問題之間存在著高度依存,這種情況導(dǎo)致了科層制度的高度專業(yè)化,造成了政府部門間的管轄沖突和職能沖突,反而造成了行政效率的低下,這與科層制度的目的和初衷恰恰是相悖的。公安行政專項(xiàng)治理是一種自上而下強(qiáng)制推行的行政執(zhí)法行為,它通過“多管齊下”的執(zhí)法方式對(duì)某項(xiàng)社會(huì)公共安全問題進(jìn)行集中治理,強(qiáng)化了公安部門間的有效合作,加強(qiáng)了部門間的聯(lián)系程度。著名政治學(xué)家塔波特指出:“當(dāng)合作成本或交易成本較低,或從共同提供的公共物品中所獲得的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí),地方政府間傾向于自發(fā)性合作;當(dāng)協(xié)商成本過高時(shí),地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵(lì),中央政府可以通過統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)誘導(dǎo)地方政府間的合作,來滿足公共物品的供給?！盵5]如果僅僅通過不同公安職能部門間的博弈來實(shí)現(xiàn)部門間的合作機(jī)制,往往需要付出高昂的合作成本,通過公安行政專項(xiàng)治理實(shí)現(xiàn)的部門合作并不是通過協(xié)商和博弈而實(shí)現(xiàn)的,而是通過上一級(jí)公安部門的行政權(quán)威來實(shí)現(xiàn)的,這在一定程度上降低了公安職能部門合作機(jī)制建立的成本。

三、完善公安行政專項(xiàng)治理工作模式的構(gòu)想

盡管結(jié)合中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)的實(shí)踐效應(yīng),公安行政專項(xiàng)治理工作模式具有存在的合理性和功能上的正當(dāng)性。但是,從法治主義的視角對(duì)公安行政專項(xiàng)治理工作模式進(jìn)行反思和審視,公安行政專項(xiàng)治理工作模式仍然存在著諸多不足。為此,我們必須對(duì)公安行政專項(xiàng)治理工作模式進(jìn)行完善,抑制在實(shí)踐工作中已經(jīng)暴露出來的非規(guī)范化傾向。

(一)在意識(shí)層面上,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,確立正當(dāng)程序的執(zhí)法理念

由于專項(xiàng)治理工作模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往是“從快”、“從嚴(yán)”和“從重”,在公安行政專項(xiàng)治理工作中,某些公安行政執(zhí)法部門往往一味追求行政效率,而不顧法律規(guī)定和正當(dāng)程序,因而在執(zhí)法工作中發(fā)生行政侵權(quán)惡性事件的概率相當(dāng)高。丹寧勛爵曾經(jīng)說過,“正義不僅僅要實(shí)現(xiàn),而且要以看得見的形式實(shí)現(xiàn)?！盵6]程序正義對(duì)于行政執(zhí)法而言,不僅僅是一種工具性價(jià)值,更是一種實(shí)體性價(jià)值。以損害人權(quán)為代價(jià)所實(shí)現(xiàn)的行政執(zhí)法效果并不是真正意義上的正義。因此,在行政執(zhí)法過程中,必須充分尊重行政相對(duì)人的知情權(quán)、申訴權(quán)以及抗辯權(quán),必須具備證據(jù)意識(shí)。通過遵循正當(dāng)程序,能夠有效緩解行政權(quán)力的過度擴(kuò)張,避免行政權(quán)對(duì)人權(quán)的侵害。例如,為提高執(zhí)法人員的程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí),天津市公安局在打擊自行車偷盜的專項(xiàng)行動(dòng)中,制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)辦理盜竊自行車勞動(dòng)教養(yǎng)案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的通知》,對(duì)辦理盜竊自行車勞動(dòng)教養(yǎng)案件的證據(jù)規(guī)格進(jìn)行了規(guī)范,要求辦理盜竊自行車勞動(dòng)教養(yǎng)案件必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)充足、程序合法。這在實(shí)踐中起到了很好的效果。

(二)在制度層面上,應(yīng)通過必要的公安行政

專項(xiàng)治理行動(dòng)促進(jìn)公安行政執(zhí)法工作長(zhǎng)效機(jī)制的建立和完善公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)作為一項(xiàng)多部門聯(lián)合執(zhí)法、集中行政資源統(tǒng)一整治某一社會(huì)公共安全事項(xiàng)的工作機(jī)制,加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門以及外部相關(guān)部門間的合作。盡管公安行政專項(xiàng)治理行動(dòng)避免了以往打擊行政違法行為活動(dòng)中產(chǎn)生的“多頭、多部門管理”、“誰都管、誰都不管”的種種弊端,但是,公安行政專項(xiàng)治理的臨時(shí)性造成了部門合作的臨時(shí)性,通過公安行政專項(xiàng)治理并不必然會(huì)導(dǎo)致部門合作長(zhǎng)效機(jī)制的建立。因此,必須以公安行政專項(xiàng)治理為契機(jī),通過制定規(guī)范,建立聯(lián)合執(zhí)法和部門合作的制度體系,建立一支統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分頭管理的高效的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。在這一目標(biāo)達(dá)成前,還須加強(qiáng)公安行政執(zhí)法檢查,加大對(duì)公安行政違法行為的打擊力度,保證公安行政執(zhí)法的規(guī)范性、及時(shí)性、合理性,進(jìn)一步提高公安行政執(zhí)法的權(quán)威。

(三)在操作層面上,應(yīng)使公安行政專項(xiàng)治理的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制制度化、規(guī)范化

在操作層面上,要通過建立公安行政執(zhí)法信息公開機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)公安部門與社會(huì)的合作與互動(dòng),使公安行政專項(xiàng)治理的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制制度化、規(guī)范化。以運(yùn)動(dòng)的形式推進(jìn)公安行政執(zhí)法,一方面會(huì)充分發(fā)動(dòng)人民群眾的力量參與到社會(huì)安全公共治理的實(shí)踐中來,通過社會(huì)動(dòng)員,能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源為我所用,真正形成社會(huì)安全維護(hù)的官民聯(lián)動(dòng)機(jī)制;但是,另一方面,運(yùn)動(dòng)式的社會(huì)公共安全治理形態(tài)往往也會(huì)形成“多數(shù)人的暴政”,無約束且難分辨的民意如果不進(jìn)行合理疏導(dǎo)、合理規(guī)范,會(huì)形成多數(shù)人對(duì)少數(shù)人權(quán)利的侵犯。因此,需要通過制度安排,提高公安法律法規(guī)和社會(huì)安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公開性與透明度,通過提高人民群眾的法律意識(shí),實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的規(guī)范化和可控化。這需要大力培育市民社會(huì),加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等民間組織的扶持力度,同時(shí)通過法律制度進(jìn)行有效規(guī)范和引導(dǎo),實(shí)現(xiàn)民間社會(huì)與政治國(guó)家的合作式執(zhí)法,并形成民間社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法的有效監(jiān)督機(jī)制。

總之,對(duì)于公安行政專項(xiàng)治理,公安實(shí)務(wù)部門和公民社會(huì)有著毫不掩飾的偏愛,而理論界則恰恰相反。這一狀況反映了前者主體自身內(nèi)在的行動(dòng)選擇邏輯,有其功效自利的考量;而理論界特別是法律學(xué)者持相反立場(chǎng),也是從其對(duì)過往運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法,包括當(dāng)下公安行政執(zhí)法過程中的負(fù)面效應(yīng)的深刻反思來思考這一問題。但是,有必要強(qiáng)調(diào)的是,現(xiàn)在的公安行政專項(xiàng)治理作為一種具有運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法表象的執(zhí)法行為,其運(yùn)作環(huán)境已經(jīng)完全不同于觀念中的設(shè)定了。同時(shí),正如前文所提到的,本文所談?wù)摰墓矊ｍ?xiàng)治理是不包含公安刑事專項(xiàng)治理活動(dòng)的,學(xué)者主要針對(duì)公安刑事專項(xiàng)治理的一些批評(píng)很多已經(jīng)喪失了必要的話語場(chǎng)。因此,本文認(rèn)為,公安行政專項(xiàng)治理不僅在當(dāng)前具有合理性和正當(dāng)性,在將來也有其適當(dāng)?shù)拇嬖诳臻g。