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一、行政程序法治化的涵義

在行政程序及其法治化問題上，國內(nèi)行政法學界存在著頗多誤解與混亂。比如有的學者認為，行政程序的重要特征之一，就是法定性。[65]這實際上是把法定性視為行政程序與生俱來的組成部分，顯然是錯誤的。如前所述，行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。這意味著只要有行政行為，就一定會有行政程序。只不過我們以前不太重視行政程序問題，尤其是沒有充分認識到行政程序的相對獨立價值，因而對行政程序缺乏制度上的規(guī)范，由此導致行政行為不同程度的恣意。我們今天倡導行政程序的法治化，正是要把行政程序納入法治建設(shè)的軌道，矯正輕視程序、恣意行政的流弊。而把法定性視為行政程序的特征的觀點，客觀上否定了行政程序法治化這一命題的重大理論意義和現(xiàn)實意義，否定了我國行政法學界近些年來所作的諸多努力，也與相關(guān)論者的初衷相背離。筆者認為，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一項原則。

國內(nèi)行政法學界另有一些學者將行政程序法治化稱作“行政程序法制化”的。[66]這雖然說不上錯誤，但顯然是不妥當?shù)摹Ｒ驗榘凑债斀穹▽W界尤其是法理學界的主流觀點，“法制”一詞主要是指靜態(tài)意義上的法律制度，它并不指涉法律制度的價值內(nèi)容。以此類推，則行政程序法制化僅僅是指行政程序法定，即以法律來規(guī)范各種各樣的行政程序。對于法治建設(shè)來講，這顯然是遠遠不夠的。

國內(nèi)行政法學界還有一些學者提出了“行政程序法典化”的主張。[67]這對于行政程序過于隨意、過于雜亂的中國現(xiàn)實來講，是有著極大的針對性的。但它實際上只是“行政程序法制化”的一部分內(nèi)容，因而更不能以之代替行政程序法治化。

那么，到底什么是行政程序法治化呢？

法治的核心是良法之治與法律至上。正當?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ希彩欠ㄖ谓ㄔO(shè)的一大關(guān)鍵。所謂行政程序法治化，就是把行政程序納入現(xiàn)代法治建設(shè)的軌道，以現(xiàn)代法治精神來規(guī)范與整合多樣化的行政程序，從而有效地實現(xiàn)行政目的，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益。

行政程序法治化與行政程序法制化的一個重大區(qū)別，就在于它不僅包涵了后者，而且標示了現(xiàn)代行政程序法制的價值取向，即必須是符合現(xiàn)代法治精神的民主化和科學化的法制，從而揭示了現(xiàn)代行政程序與古代行政程序的分野，也為現(xiàn)代行政程序法制建設(shè)豎起了一道警示牌。

二、行政程序法治化的形式

行政程序法治化的形式，就是行政程序法，即規(guī)定行政行為的方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典，還包括散見于其它法律、法規(guī)和規(guī)章中的有關(guān)行政程序的法律規(guī)范。

（一）行政程序法的目標模式

行政程序法的目標模式是指一國行政程序法因理想效果設(shè)計而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此而呈現(xiàn)出來的總體風格合特征。[68]立法者對行政程序法的性質(zhì)和理想效果的不同選擇或定位，便形成了不同的行政程序法目標模式。

1.控制模式。這一模式是以控制下級行政機關(guān)為宗旨而制定行政程序法，并形成相應的程序體系。它主要借助于行政程序的預決、選擇和約束功能，來預防行政機關(guān)偏離最高統(tǒng)治者的意志，并通過補救功能來保證統(tǒng)治者的意志得到貫徹。這一模式主要存在于古代社會。

2.效率模式。此種模式的行政程序主要以提高行政效率為目標，行政程序立法的設(shè)計主要考慮如何更有利于行政機關(guān)行使行政職權(quán)，便于對社會進行管理，提高行政效率。效率模式的主要特征有：第一，行政官員的自由裁量度極大；第二，行政行為的步驟緊湊，方式簡便易行；第三，對行政人員的職權(quán)和職責規(guī)定明確；第四，注重行政程序規(guī)范的科學性、合理性。德國1963年行政程序法以及西歐一些國家的早期行政程序法大體上屬于這一模式。

3.權(quán)利模式。該模式的行政程序主要以保障公民權(quán)益為主要目標，行政程序立法的設(shè)計主要考慮如何防止和控制行政權(quán)濫用，如何避免行政機關(guān)在行使職權(quán)中以權(quán)謀私和侵犯相對人的合法權(quán)益。權(quán)利模式的主要特征有：其一，注重對影響公民權(quán)利義務的行政行為的程序控制；其二，注重行政職權(quán)行使中對公民權(quán)利的程序保障；其三，注重行政行為盡可能為公民提供參與機會，如規(guī)定聽證制度等；其四，程序設(shè)計比較完備。美國的行政程序法基本上屬于這一模式。[69]

不過，從現(xiàn)代各國的行政程序法來看，純粹選擇一種模式的比較少見，多數(shù)國家都是以一種模式為主兼容另一種模式。戰(zhàn)后制定行政程序法典的國家對于目標模式的選擇，有的偏重權(quán)利模式，有的則以權(quán)利模式與效率模式并重。中國行政程序法應選擇以權(quán)利模式為主、兼顧行政效率的模式。這是我國行政法學者較為一致的觀點。

（二）行政程序法的結(jié)構(gòu)模式

行政程序法的結(jié)構(gòu)模式是指一國行政程序法律制度的構(gòu)成樣式。就基本模式來說，行政程序法的結(jié)構(gòu)主要有兩種模式，即分散模式和法典模式。

分散模式是指一國行政程序法規(guī)范分散規(guī)定于各單行法律、法規(guī)之中，沒有統(tǒng)一的專門行政程序法典。在分散模式下，立法機關(guān)分別就特定領(lǐng)域或特定事項制定單行行政程序法律、法規(guī)。如行政法規(guī)、規(guī)章制定程序法、行政許可程序法、行政處罰程序法、行政強制執(zhí)行程序法、行政裁決程序法等。

法典模式是指一國制定一部統(tǒng)一的、適用于所有行政領(lǐng)域的、規(guī)范各部門、各類別行政行為基本程序的行政程序法典。在法典模式下，并不排除同時制定某些行業(yè)性單行行政程序法規(guī)，規(guī)定某一特定領(lǐng)域或特定事項的較具體的行政程序；也不排除個別行政管理法律、法規(guī)中在規(guī)定行政實體問題的同時，規(guī)定有關(guān)的行政程序內(nèi)容。

隨著現(xiàn)代民主、法治的發(fā)展，目前世界上越來越多的國家都已制定或準備制定統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序法典化已呈現(xiàn)為一種國際趨勢，而且迄今已經(jīng)過了兩個階段。第一階段是19世紀末20世紀初，最早以法典形式規(guī)定行政程序的國家是西班牙，它于1889年制定了《行政手段標準法》。由于該法制定后對提高行政效率、減少政府侵害公民權(quán)益發(fā)揮了一定作用，被其他各國紛紛仿效。奧地利于1925年7月21日通過了《行政手續(xù)法》，該法共6編80條，是一部較為完備的行政程序法。捷克斯洛伐克于1925年、南斯拉夫于1929年相繼制定各自的行政程序法典，使行政程序法的法典化形成歷史上的第一個高潮。第二個階段是在20世紀40—60年代，以美國1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》為標志，很多國家制定了行政程序法。如匈牙利于1957年、意大利于1960年先后制定行政程序法典。1950年奧地利在其《行政手段法》的基礎(chǔ)上，又制定了《一般行政程序法》、《行政處罰法》、《行政處罰程序法》、《行政強制執(zhí)行法》等4個行政程序法典。聯(lián)邦德國在1976年制定了行政程序法。日本在1964年制定了《行政程序法草案》，1994年頒布了《行政程序法》。

（三）我國行政程序法的狀況

新中國建立后，我國制定了一些包含一定行政程序的法律規(guī)范，如20世紀50年代初，國家在《關(guān)于勞動爭議解決程序的規(guī)定》和《政務院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》等法律文件中，開始規(guī)定有關(guān)行政程序，但絕大部分行政行為仍然處于沒有法定程序規(guī)范的狀態(tài)中。十一屆三中全會以后，隨著社會主義法制建設(shè)的發(fā)展，不少的法律、法規(guī)中規(guī)定了有關(guān)行政程序的法律規(guī)范，如有關(guān)行政立法程序的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》；有關(guān)規(guī)定行政執(zhí)法程序的《治安管理處罰條例》（1986.3.通過，1994.5.修訂）、《稅收征收管理法》（19929.通過，1995.2.修訂）；有關(guān)行政機關(guān)內(nèi)部工作程序的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（國務院辦公廳1987.2.，1993.11.修訂）；有關(guān)涉及行政裁判程序的《土地管理法》（1986.6.通過，1998.8.第二次修訂）、《行政處罰法》（1996.3）、《行政復議法》（1999.4）、《企業(yè)勞動爭議處理條例》（1993.7）等。

從已有的法律、法規(guī)的規(guī)定來看，我國行政程序立法在總體上還比較落后，還存在著較多的問題，主要有：許多行政程序未法律化，如行政許可程序、行政強制執(zhí)行程序等；行政程序法所規(guī)定的程序內(nèi)容過于概括、簡單，并在很多方面缺乏時限規(guī)定；有些行政程序側(cè)重于賦予行政主體程序上的權(quán)力，而缺少行政義務和違反程序的法律后果與責任的規(guī)定；現(xiàn)有行政程序法中缺乏保障公民合法權(quán)益的民主公正的制度，缺乏公開性和參與性；行政程序立法不統(tǒng)一，沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。不過，這種狀況正在加緊改變之中。

三、行政程序法治化的價值

（一）開辟公民直接參與行政權(quán)行使的新途徑

在傳統(tǒng)的民主制度中，參與機制只限于通過選舉議會組成人員和選舉國家元首來實現(xiàn)其民主參與的目的，從而完成民主的社會實踐。這種民主實踐在議會主權(quán)強盛的年代里被認為是一種最好的民主政治。

但是，20世紀初以來，各國普遍出現(xiàn)了議會大權(quán)旁落和行政權(quán)擴張的社會變遷結(jié)果；國家權(quán)力重心也由議會轉(zhuǎn)到了政府。在民主國家中，人們普遍認為原有的民主政治還可以控制議會，但已無法通過議會有效地控制政府，有時議會反而被政府所控制。人們普遍感到了傳統(tǒng)的民主政治已產(chǎn)生了危機。因此，行政程序法治化的內(nèi)容之一，就是要求事先監(jiān)督與事后監(jiān)督并舉，預防性監(jiān)督與追懲性監(jiān)督并重；即作為國家權(quán)力主體的公民應當有權(quán)越過議會直接參與到政府行使行政權(quán)的過程中。在這個過程中，公民權(quán)可以成為約束行政權(quán)合法、正當行使的一種外在規(guī)范力量，并隨時可以對行政權(quán)的行使是否合法、正當，在法律范圍內(nèi)提出抗辯，為行政機關(guān)行使職權(quán)提供一個反思的機制。如果行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)其行政行為有不合法或欠缺正當性的情況，即可以自動糾正。這種合作與協(xié)商正是現(xiàn)代行政法法治精神的體現(xiàn)。

（二）使行政相對人權(quán)利保障具體化

行政程序法治化對行政相對人權(quán)利的具體保障體現(xiàn)在下述兩個方面：

首先，行政程序法治化更側(cè)重于將憲法、法律，包括行政實體法中所規(guī)定的一般公民的各項人身、財產(chǎn)權(quán)等轉(zhuǎn)化為含有具體應用內(nèi)容而可以即時實際操作的權(quán)利。例如，對于行政狀況的知情權(quán)、對于行政活動的參與權(quán)、對于行政侵權(quán)違法的抗辯訴訟權(quán)等。這些主要由行政程序法進行規(guī)定的，具有實體性與程序性合一性質(zhì)的權(quán)利，無疑是行政相對人在受治于行政管理之際取得主動、予以抗爭的有力武器。

其次，在行政程序法律關(guān)系中，行政相對人一般由實體法中所規(guī)定的義務承擔者轉(zhuǎn)化為程序方面權(quán)利的主體。例如，納稅人按行政實體法規(guī)定有納稅義務，同時也意味著依照行政程序法享有對納稅額不服提出要求減免或抗辯申訴的程序性權(quán)利。而行政主體在行使職權(quán)過程中的各項程序性義務，如告知原因、說明理由、舉行聽證、答辯、公正裁判等，在原則上也可以被推定為是行政相對人的程序性權(quán)利，即要求了解知情、要求舉行聽證答辯、要求公開裁判等。因此，通過程序權(quán)利的行使，行政相對人可維護其實體權(quán)利不受行政行為侵害，同時防止其實體義務的非法增加。

（三）提高行政效率

行政行為的效率取決于多方面的因素，而行為方式的適當選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學組合等都在很大程度上影響著行政效率。行政程序法治化所要求的法定程序，是立法者為行政主體選擇的盡可能科學合理的程序，去除了不必要的繁文縟節(jié)，減少了不必要的人力、物力和時間的耗費。同時，行政程序法治化通過引導行政相對人依法行事、鼓勵他們自覺地參與和配合行政管理行為，可以釋放行政相對人因不理解而產(chǎn)生的怨氣，減少行政行為的阻力和障礙，促進對行政行為的認同和自覺履行，從而有效地提高行政效率。

（四）監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)

首先，行政程序法治化為行政權(quán)力的合法運行規(guī)定了法定程序，這種法定程序是具體化了的、并具有實際內(nèi)容和操作形式的義務。它意味著行政主體必須、只能、不得如何去做，否則須由其承擔某種否定性法律后果。

其次，行政程序法治化要求行政主體應當給予行政相對人同等、充分的機會來陳述理由和要求，明確告知其程序權(quán)利以及程序結(jié)束后產(chǎn)生的法律后果。許多國家因此都將聽證、告知、回避等法律程序制度列為行政程序法不可缺少的內(nèi)容，其目的都是為了監(jiān)督行政主體依法行使行政職權(quán)。

再次，行政程序法治化可以對行政自由裁量權(quán)實施可行性的監(jiān)控。由于行政程序法治化要求行政主體不得基于不正當?shù)膭訖C來解釋有關(guān)行政程序的模糊概念，以達到偏袒一方當事人或者謀求自身利益的目的，并且有一整套公開的相關(guān)性程序制度，因而相對于行政實體法來說，行政程序法可以有效地監(jiān)督和制約行政自由裁量權(quán)，并引導行政權(quán)趨于正當、合理。