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【內(nèi)容摘要】

公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域盡管正逐步成為學界和實務界的主流話語之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學術(shù)對話機制，本文首先對學界不同的公共政策觀進行了獨特的梳理，進而通過對公共問題解決途徑的分析，得出結(jié)論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

【關(guān)鍵詞】

公共政策；價值；利益；分配；公共問題

【作者簡介】

黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學政治學與行政管理系碩士研究生，研究方向為公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大學政治學與行政管理系47#2102室（100871）。著作權(quán)所有，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系作者。

一、導言

自哈羅德·拉斯維爾(HaroldD.Lasswell)和丹尼爾·勒納(DanielLerner)于1951年發(fā)表《政策科學：范圍與方法的新發(fā)展》以來，公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域正逐步成為學界和實務界的主流話語之一，甚至被譽為當代西方社會科學發(fā)展中的一次“科學革命”（德羅爾語）、當代西方政治學的“最重大的突破”（馮貝米語）以及“當代公共行政學最重要的發(fā)展”（羅迪語）。正如杜克大學喬爾·弗萊什曼教授1988年在中國社會科學院作報告時指出的：“目前已經(jīng)發(fā)展起來的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時，人們既對這一學術(shù)的新發(fā)展表示贊嘆，又對在這樣短的時間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚?！盵1]（p166）

然而，必須指出，公共政策分析至今尚未在學理研究和實證研究、行為科學和管理科學以及學術(shù)界和實務界之間構(gòu)架起哪怕是一座真正穩(wěn)固、一致的橋梁。換句話講，公共政策分析的科際整合任務并未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵達成真正共識。

二、傳統(tǒng)觀點的述評

學界關(guān)于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點，大致可分為以下幾種：

（1）“現(xiàn)代行政學之父”伍德羅·威爾遜認為：公共政策“是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵2]（p4）這個定義帶有明顯的“政治——行政二分法”特征，且縮小了公共政策的范圍和制定主體。首先，公共政策不僅包括法律法規(guī)，還包括政府的計劃、指示、決議，甚至政府領(lǐng)袖的某些特定意圖和表征符號也會起到公共政策的功能。其次，參與公共政策制定的人員不僅僅有政治家，還包括人民代表、專家學者，尤其是在當今“行政國家”時代，隨著政府職能的急劇擴張和行政裁量權(quán)的廣泛應用，行政當局參與制定公共政策的主動性日益增強?；诖?，亞伯雷比（PaulAppleby）指出：“決策不僅僅屬于政治”，換言之，“公共行政就是制訂政策”。[3]（p27、170）

（2）政策科學的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭（A.Kaplan）認為：公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。[4]（p8）這個定義既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的價值理性（目標和價值），應該說極有見地。但寬泛地把公共政策等同于計劃則是不可取的。計劃可以是政策，但政策并不天然就是計劃，它還包括指示、決議、法律、法規(guī)以及政府發(fā)出的其他符號系統(tǒng)。

（3）托馬斯·戴伊（TomasR.Dye）認為：“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策?！盵5]（p1）這一定義不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現(xiàn)了公共政策分析實踐性的學科特征。所謂“為”，就是政府為解決一定的公共問題而公然采取行動或者公然做出一定的符號表示；所謂“不為”，就是政府遵循一種放任主義的不干涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的符號表示?！安粸椤焙汀盀椤倍际枪矄栴}的重要解決之道。比如中國一直在進行政治體制改革，這是在執(zhí)行“為”的政策；同時，朱镕基總理指出：“我們的政治體制改革絕對不會抄襲西方的模式，也就是說不實行政黨的輪流坐莊或者是兩院制?！盵6]這實際上是在執(zhí)行一種“不為”的政策。但是，下定義必須遵循民間話語和學術(shù)話語兩種規(guī)范。日常生活中人們講的“遵循公共政策”，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規(guī)則和符號表示。因此，把政府執(zhí)行政策的行為等同于公共政策本身是不妥的。

（4）羅伯特·艾思頓（RobertEyestone）的定義則最為寬泛。他認為：“從廣義上講，公共政策就是政府機構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系?！盵7]（p18）這個觀點顯然受到了生態(tài)行政學的影響。事實上，公共政策本身就是政府系統(tǒng)與其生存環(huán)境之間交相策動的函數(shù)，即P＝f(G,E)，這里P指公共政策，G指政府系統(tǒng)，E指生存環(huán)境。政府做出一定的公共政策，本質(zhì)上必須考慮對公共問題的因應。但這種因應必然會滲有政府自身的偏好和利益。無論從哪種角度看，公共政策都體現(xiàn)了政府及其環(huán)境的雙重訴求。因此，艾思頓的觀點是比較深刻的。但是，政府環(huán)境究竟是什么？難道僅僅是其周圍環(huán)境嗎？對此，他并未做出令人信服的回答。

我們認為，政府本質(zhì)上是一個開放系統(tǒng)而非封閉系統(tǒng)。封閉系統(tǒng)之間的界線是固定的、不可滲透的，而開放系統(tǒng)在與其更廣泛的超系統(tǒng)之間的界線則是可滲透的。同時，環(huán)境既有一般（社會）環(huán)境，又有具體（工作）環(huán)境。“一般環(huán)境與具體環(huán)境之間的界線并不總是很清楚的，而這種界線又在不斷變化著。一般環(huán)境中的力量不斷地‘突破’到一個具體組織的具體環(huán)境中去。甚至在工作環(huán)境之外，還有可能影響組織（或被它影響）的因素與現(xiàn)象。很清楚，環(huán)境是個連續(xù)統(tǒng)一體，其中相關(guān)性只是個程度問題?！盵8]（p156）甚至，邁意爾·R·路易斯把組織本身就看作是“產(chǎn)生文化的環(huán)境”。[9]（p274）可見，作為一種開放系統(tǒng)的社會組織，政府與環(huán)境的界線是極其模糊、可以相互滲透的。因而，僅僅從政府與環(huán)境互動的層面來界定公共政策顯然是不夠的。

（5）后行為主義政治學家戴維·伊斯頓（DavidEaston）從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，認為“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配。”[10]（p4-5）換言之，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！盵11]（p123）這個觀點指出了公共政策的價值分配功能，因而頗受學界的青睞。但是，這一定義本身存在四個問題：

首先，究竟什么是價值？根據(jù)戴維·伊斯頓的理解，這里的價值不僅包括實物、資金，還包括權(quán)力、榮譽和服務等有價值的東西。然而，在社會科學研究中，價值本身就是一個含糊不清的概念。作為一種哲學話語，價值就是在主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體之于主體的意義和效用；而另一方面，價值又可以被理解為對主體有意義或有效用的一切客體。學術(shù)話語應該與大眾話語相吻合或者說至少不能造成大眾誤讀。而戴維·伊斯頓以含糊的價值界定公共政策，顯然違背了這一原則。

其次，公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價值分配功能，但人們會沿著這一話語邏輯發(fā)問：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費，是否也是公共政策的功能所在？我們認為，公共政策除了分配社會價值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費社會價值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過執(zhí)行直接投資、國家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務（盡管各國的國有化程度不同）。這種公共政策的生產(chǎn)功能在政府主導型的后發(fā)展國家尤為突出。2）通過簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢原則，互相交換社會價值。如今我國積極推行的“入世”政策，本質(zhì)上就是為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)外社會價值的交換和互惠；3）通過制定擴大內(nèi)需等政策，鼓勵民眾消費社會價值。如果沒有公共政策的消費功能，公共政策對社會價值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。

再次，全社會的價值都能夠分配嗎？在戴維·伊斯頓的視野中，價值就是對人們有價值的東西。然而，對人們有效用的東西太多了：陽光、雨露、地熱、臭氧層等是價值；財產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽等也是價值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為自然價值，把后者稱為人化價值。一般地說，公共政策能夠分配人為價值，但卻不能分配自然價值。但這只是就極端狀況而言。事實上，隨著人與自然分離鴻溝的日益彌合，許多社會價值有二極融合的趨勢，換言之，既有人為性又有自然性的社會價值越來越多。譬如在傳統(tǒng)社會中，陽光是純粹的自然價值，政府的政策無法實現(xiàn)對陽光的分配。但在法制完備的現(xiàn)代社會中，政府可以通過保護公民的住宅采光權(quán)，實現(xiàn)對陽光的分配調(diào)節(jié)。然而，這種分配又是不完全的，任何公共政策都無法給陽光清晰地劃定產(chǎn)權(quán)，使得一部分人擁有陽光，而另一部分人卻付之闕如。因此，并非全社會的所有價值都能通過公共政策加以分配。

最后，價值的分配對象一定是或選嗎？在戴維·伊斯頓看來，公共政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個假設：公共政策的對象既有受益者又有非受益者。這是不符合實際的?，F(xiàn)實中，公共政策在分配價值時可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見的情形；二是只有受益者，沒有非受益者，比如政府加強國防的公共政策，能夠為全社會帶來價值；三是只有非受益者，沒有受益者，比如前蘇聯(lián)政府的對外擴張政策，并未給蘇聯(lián)人民帶來任何福祉，反而造成國力衰微和民生凋敝，這是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策的實質(zhì)并非分配的或選性。

綜上可見，公共政策分析在其基本分析單位——公共政策——的認知上亦存在著巨大的歧異，這阻礙了學術(shù)對話通道的建立。因此，從嚴格意義上講，公共政策分析尚未成長為系統(tǒng)的理論范式和完善的學科建制，它只是關(guān)涉諸類領(lǐng)域、雜糅多種學科的研究途徑。借用科學史家托馬斯·庫恩（ThomasKuhn）的話說，公共政策分析的“各個途徑正處于‘不可共量性’(incommensurability)的交戰(zhàn)狀態(tài)?！盵12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科學界和實務界尋求認同、實現(xiàn)突破，就必須在方法論、分析單位和理論基礎上能有所共識，同時建立完整的學術(shù)對話機制。其中，最為緊迫的就是在其基本分析單位——公共政策——上率先取得突破。

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三、公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵

公共政策與私人政策（包括公司政策等）的根本區(qū)別就在于其公共性。盧梭曾經(jīng)指出：“法律乃是公意的行為。”[13](p51)同樣，公共政策也應該是體現(xiàn)公意的行為。在當今世界上，人類開發(fā)自然和改造社會的能力空前提高，但各種各樣的公共問題又隨之而來，如環(huán)境惡化、人口爆炸、氣候變暖、網(wǎng)絡詐騙、垃圾處理、地下水位下降、恐怖主義猖獗。在中國，經(jīng)過20多年改革開放，市場經(jīng)濟的宏觀建制有了相當發(fā)展，人民生活也得到了持續(xù)改善。但是，在此過程中也出現(xiàn)了許多公共問題，比如環(huán)境污染日益嚴重、黃河斷流、地下水位下降、漁業(yè)資源退化、草原退化、森林面積縮小、水土流失、治安形勢不容樂觀、基礎設施缺乏長期的保養(yǎng)機制等。面對這些公共問題，顯然是任何私人組織所不能解決。因此，只能訴諸于政府采取靈活高效的公共政策，著眼于可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)解決公共問題的適當機制，激勵公民社會在政府引導下與政府努力協(xié)作，共同解決公共問題。

綜合人類文明史尤其是現(xiàn)實情境，我們認為，作為政治系統(tǒng)的一種輸出，公共政策的所有涵義和功用就在于及時有效地解決社會公共問題，“問題”構(gòu)成了公共政策的存在根由和邏輯起點。美國學者J.S.利文斯頓指出：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多?！盵13]（p133）所謂問題，就是指“應有現(xiàn)象與實際現(xiàn)象的偏差，或者是系統(tǒng)的現(xiàn)有狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距。”[14]（p78）簡言之，問題即應然與實然之間的差距。根據(jù)不同的影響閾值，問題可分為私人問題和公共問題（或者說社會問題）。

所謂私人問題，是指成本和收益只對一個人或幾個人有影響的問題，其利害關(guān)系人是特定的個人或較小的社群。一般地，私人問題依靠私人的力量即能解決。在解決私人問題的私人事務中，由于其收益與成本的線性對稱，它無需任何外在的規(guī)制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)，就可以有充分的激勵動力實現(xiàn)私人利益的最大化。相反地，如果私人事務經(jīng)常受到外在力量的哪怕是善意的調(diào)整和干涉，私人事務的收益成本對稱性就會遭到扭曲。“一個繁榮的社會，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個人在處理私事方面的理性選擇，絕不強制化私為公，充分保證個人全權(quán)處理私人事務的自由權(quán)利；而一個貧窮的社會，卻往往對私人事務橫加干涉，以私人理性不足為名，強制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個人處理私人事務

之自由權(quán)利?！盵15]因此，一般地講，公共政策不應干涉私人問題。

但是，一旦某一問題的成本和收益關(guān)涉到了整個社會，同時社會中每個成員都感受到這種利害相關(guān)性并因而產(chǎn)生了被剝奪感時，這種問題就由私人問題轉(zhuǎn)化成了公共問題。顯然，公共問題是指以整個社會作為利害關(guān)系人的問題，它波及的閾限是全社會，因此又稱為社會問題。必須指出，本文是在寬泛語境中探討公共問題或社會問題的。公共問題決不僅僅是一些學者所認為的所謂的“社會病態(tài)”、“社會解構(gòu)”或“社會失調(diào)”。比如艾森斯塔德就認為：公共問題“通常系指相當數(shù)量的人在社會行為方面的崩潰或離軌，而許多身處產(chǎn)生離軌現(xiàn)象社會的成員對此又極為關(guān)切?！盵16]（p26）

社會公眾一經(jīng)體認到公共問題的存在，就必然懷有訴諸于作為公共法權(quán)主體的政府的意圖。但是，意圖不等于現(xiàn)實。公眾既可能采取行動，要求政府把公共問題納入政策議程；也可能不采取任何要求政府納入政策議程的實質(zhì)性行動，而只是心存不滿。在前一情形中，可能是由于：1）公民社會的發(fā)達，使得公眾敢于和能夠組織起來，向政府提出訴求；2）開明、民主的政府，愿意傾聽民眾的呼聲；3）即使是非民主憲政的政府，由于擔心公共問題不解決會觸發(fā)社會的動蕩，進而危及自身的合法性，因而明智地把公共問題納入政策議程。

在后一情形中，原因則可能是：1）公民社會的軟弱，使得公民缺乏向政府提出納入政策議程要求所需的足夠資源和勇氣；2）專制獨裁政府可能毫不顧及社會的需求，視民眾為草芥；3）即使是所謂的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作為特種利益的經(jīng)紀人”[17]（p56）一旦公共問題的解決不能給其帶來好處甚至會危及其自身利益時，政府會作壁上觀。至于政府如何將公共問題納入政策議程，使之成為公共政策問題，鑒于學界多有探討，此處不再贅述。

前已述及，問題本身是一種差距。同時，無論是私人問題還是公共問題，其發(fā)生源都有兩個：一是主觀希求；一是客觀情勢。相應地，公共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決：

(1)減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對該公共問題的行動，從根本上調(diào)整社會利益關(guān)系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：問題原來沒自己想的那么嚴重；或者問題終究會得到解決！這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，俄羅斯總統(tǒng)普京之所以能夠在前總統(tǒng)葉利欽眾多的接班人如切爾諾梅爾金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中間脫穎而出，創(chuàng)造世界政壇一大奇跡，根本上是因為他嚴格奉行了徹底消滅車臣叛亂勢力，不參與國內(nèi)政治斗爭的公共政策。結(jié)果，通過車臣戰(zhàn)爭,俄國人民的視線由國內(nèi)一直不景氣的經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)移到了維護俄羅斯領(lǐng)土完整的車臣戰(zhàn)爭問題上，普京不僅消滅了車臣匪幫，而且也打掉了所有的政治競爭對手，通往克里姆林宮的大門從此為普京敞開了。

誠然，減少主觀差距的政策做法頗具明顯的馬基雅維里主義的色彩，往往給人以玩弄權(quán)術(shù)、麻痹公眾之感。政府“必須有足夠的明智遠見，知道怎樣避免那些使自己亡國的惡行（vizii）”，甚至如果必要的話，“還要保留那些不會使自己亡國的惡行。”[18]（p74）因此，這種公共政策的做法在特定情境下能夠起到一定的作用。

但是，任何公共問題都是基于利益而產(chǎn)生的。恩格斯深刻指出：“革命的開始和進行將是為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原則?！盵19]（p551）同時，任何公共問題的產(chǎn)生都必然有一個從萌芽到發(fā)展以至事態(tài)擴大的自然過程。公共問題的利益本性再加上其產(chǎn)生的過程特性，使得政府企圖通過減少人民的主觀差距來回避公共問題的做法很可能得不償失，最后矛盾越積越大，直至引發(fā)大的社會動蕩甚至革命。因此，公共政策在減少了人民的主觀差距進而暫時減緩了問題的表層嚴重性后，應該毫不猶豫地轉(zhuǎn)向公共問題的根本解決之道——減少客觀差距。

（2）減少客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問題的挑戰(zhàn)。具體說來，它包括生產(chǎn)社會利益；分配社會利益；交換社會利益以及消費社會利益。在前述對戴維·伊斯頓觀點的批判中，筆者已經(jīng)指明，他所謂的“價值”是比較含糊的，因此“為免于對‘價值’一詞有寬泛的理解，同時又能突出公共政策的本質(zhì)，不如把‘價值’改為‘利益’?！盵20]（p5）所謂利益，就是指人們認為對其生存與發(fā)展、自由與幸福具有現(xiàn)實必要性的一切資源和條件。同時，公共政策的實際功能決不僅僅止于利益的分配，還包括利益的生產(chǎn)或創(chuàng)制，利益的交換，利益的消費。詳細的闡釋可見上文對戴維·伊斯頓觀點的批判，此處不再贅述。通過對社會公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，公共政策能夠減少客觀差距，實現(xiàn)公共問題的根本解決。

綜合上述分析，公共政策無論是從減少主觀差距還是從減少客觀差距，其著眼點都是為了解決公共問題。因此，我們認為，公共政策的本質(zhì)在于：政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

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ResearchontheEssenceofPublicPolicy

Abstract:Publicpolicyanalysis,asanewresearchfield,isbecomingoneofthewordsofmainstreaminacademiccirclesandrealaffaircircles.Butthereisstillenormousdifferencesinthecognitionofitsbasicanalysisunit——“publicpolicy”.Withanattempttosetupanintactacademicdialoguemechanism,thisarticlefirsthasauniqueresearchofdifferentviewsonpublicpolicy.Andthenbyanalyzingthesolutionstopublicproblem,thisarticleconcludes:theessenceofpublicpolicymeansthatafterconsideringit''''sowninterestsandpublicinterests,governmentmakeschoicesbetweenreducingsubjectivedisparityandreducingobjectivedisparity,andtheneffectivelysolvespublicproblemsintime.Botharepossibleforpublicpolicytoadjustsocialinterestsrelationshipdirectly,reduceobjectivedisparity,includingtheproduction,distribution,exchangingandconsumingofpublicinterests,andtoignorepublicinterestsandonlyreducepeople’ssubjectivedisparityandpacifypeoplebyreducingorshiftingtheiranticipation.

Keywords:publicpolicy;value;interests;distribution;publicproblem