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內(nèi)容提要：本文運用政治經(jīng)濟分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對公共行政的意義，并對全球公共行政研究者和實際工作者提出了政策建議。

關鍵詞：全球化，公共行政，國家

作者：阿里·法拉茲曼得（AliFalazmand），美國佛羅里達大西洋（FloridaAtlantic）大學公共行政學院教授。

譯者：曾峻，上海行政學院行政學教研部副教授，政治學博士

校者：朱華，上海行政學院教授，科研處處長導言關于全球化和世界新秩序的各種看法全球化的成因全球化的后果全球化對公共行政的意義

導言

新千年到來之機，一種新文明正展露曙光。有關這種文明特性的變化已經(jīng)成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預言了“歷史與人的終結”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀”。文明的這一變化的標記是全球化的進程，這導致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發(fā)了至少兩種不同的思想回應。

一方面，有些人認為，跨國公司的成長尤其是它“與國家無關”（state-indifferent）的性質，以及全球資本主義的擴張，已經(jīng)使國家變得無足輕重、甚至多余；有些人甚至認為工作和公共行政已經(jīng)終結。另一些人則相信，全球資本主義導致了超國家管理機構的出現(xiàn)，它們即便沒有取代疆域性的民族國家，也成為民族國家的重要補充。還有一些人認為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識和城市權力結構，造成了城市職業(yè)的喪失。他們警告說，超國家管理機構加深了欠發(fā)達國家的依附性，加重了它們的財政危機，在這些國家引發(fā)了嚴重的統(tǒng)治困難。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預言，全球性公司將創(chuàng)造一個超越民族國家的世界秩序，即一個“地球村”、一個實行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個普遍適用的、全球性質的公共行政理論。其他人則竭力反駁國家終結的觀點，為民族國家以及與之相應的公共行政辯護。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國際關系學界的現(xiàn)實主義者也指出，“實際上，（國家）的主權不是被削弱，而是被強化了”。同樣，在八十年代“把國家?guī)Щ亍钡綄W科研究領域的社會學家、政治學家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國家從歷史中消失的說法。

但是，后一類學者也認識到，全球主義已經(jīng)在世界范圍內(nèi)改變了政府管理的性質，全球化的經(jīng)濟結構及相關的許多超結構變革，如跨國界的權力結構，對公共行政產(chǎn)生了深遠影響。幾位社會科學家描述了國家權力和權威在質量與數(shù)量方面的“退卻性轉移”，他們分析了“從福利國家轉變到競爭國家”、“空心國家”（thehollowstate）或者“法人國家”(thecorporatestate)的過渡性特征，這種轉變是國家為了“適應、塑造和控制不斷增長的國際政治、經(jīng)濟滲透”而作出的努力。

本文把全球主義和全球化視為一種在連續(xù)性的寬泛框架內(nèi)的歷史變遷所產(chǎn)生的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象是晚近資本主義歷史的、辯證的發(fā)展的產(chǎn)物，也是全球層次財富快速積累動態(tài)特征的產(chǎn)物。資本主義政治經(jīng)濟發(fā)展最新的動態(tài)特征是從早期的偏重生產(chǎn)資本轉向了偏重金融資本、從國內(nèi)資本主義轉向了全球資本主義。變革與連續(xù)性是社會經(jīng)濟制度辯證發(fā)展的特征。始于“二戰(zhàn)”結束、在70年代加速的幾十年的質變與量變，已經(jīng)改變了資本主義經(jīng)濟以及相應的治理與行政結構、組織的性質。

我認為，全球化是多種因素的結果，其中包括剩余資本積累、國家、國內(nèi)束縛、信息技術、國際組織和意識形態(tài)。反過來，全球化又對資本主義國家和公共行政產(chǎn)生了顯著的影響。當國家與行政核心部分保持廣義的連續(xù)性的同時，隨全球化而來的那些重大變革發(fā)生了，它們改變了國家與公共行政的性質，即從傳統(tǒng)的福利型行政國家變成了法人型福利國家。資本主義需要國家，國家也不會獨立于資本主義之外；這兩方面的精英在全球化進程中協(xié)同作戰(zhàn)，因為全球化也同時造福資本主義和國家。

下面的探討在四個部分中展開：第一部分展示有關全球化和新世界秩序概念的各種看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分討論全球資本主義對國家和公共行政的影響，重點是在總體上探討國家性質和角色變化并專門探討一下行政性國家。在第四部分，陳述全球化對公共行政的各種意義，給各國公共行政管理者提出建議。

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關于全球化和世界新秩序的各種看法

世界秩序并非一個新概念，但它的流行卻是在“二戰(zhàn)”以后。隨著蘇聯(lián)改革領導人米哈伊爾·戈爾巴喬夫的崛起——他呼吁重構世界、公開性、全球新思維、全面和平、超級大國的合作以及結束冷戰(zhàn)，世界新秩序的概念又重新出現(xiàn)。1990年蘇美兩國首腦赫爾辛基會晤后，美國總統(tǒng)喬治·布什越來越頻繁地使用這個概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成為許多嚴肅的研究的主題。但它們到底是什么含義呢？

世界新秩序表示的是一種“集體的世界安全體系，各國家和民族捐棄意識形態(tài)的分歧而和平共處”[1]，“恪守各自的邊界、維持集體的安全利益”[2]。海灣戰(zhàn)爭對世界新秩序的作用有據(jù)可查，布什宣稱發(fā)動這場戰(zhàn)爭是“維護正義，懲罰錯誤”[3]。但是，蘇聯(lián)垮臺后，世界新秩序的概念包含了不同的含義，變得含糊不清了。

對不同的人群而言，全球化有不同的含意。經(jīng)濟學家把全球化看作是邁向完全一體化的世界市場的一步。部分政治學者把它視為擺脫傳統(tǒng)意義上的地域性主權國家的過程、世界秩序中非政府力量上升的過程。商學院的學者和咨詢顧問們在“沒有國界的世界”的意義上使用全球化概念，還有一些人把全球化當作一種僅僅由私有企業(yè)而非政府推動的現(xiàn)象。所有這些看法都涉及到國界問題——“國家管轄權的領土劃分及相關的治理、經(jīng)濟、一致性和共同體等問題”[4]。與公共行政有關的全球化含義有五六種，這里作簡要的評論和估價。

作為國際化的全球化。這是對全球化狹義的理解，它把全球化當作身份和共同體擴展到國家權限之外的組織間不斷加強的交互關系。這種理解并不新鮮，國際貿(mào)易、經(jīng)濟與政治等方面國家間的聯(lián)系幾個世紀以前就已經(jīng)開始加強了，國際關系領域不過更加突出而已。公共行政的國際化亦不新鮮，盡管它在“二戰(zhàn)”后獲得了新動力，其時美國和蘇聯(lián)都國際化了它們的衛(wèi)星國及其相應的公共行政思想和實踐。聯(lián)合國和它的會員機構的興起也促進了國際化?！氨容^行政團體”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的誕生和成長就是這種發(fā)展的產(chǎn)物。

作為國界開放的全球化。這意味著通過取消國家管制屏障和保護主義措施，實現(xiàn)大規(guī)模的國界開放，為快速的金融交易、通訊、貿(mào)易和文化聯(lián)系提供便利。這樣一個無國界的世界，特征就是統(tǒng)一的全球性經(jīng)濟、全球性政府、一致的全球性文化以及屬于題中之義的公共行政。因特網(wǎng)和其他信息技術對這種匪夷所思的現(xiàn)象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的觀念和地域性的行為”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了這類全球化的特征以及它對公共行政的意義。

但是，把這類全球化等同于自由化則是有局限性的和不完善的。反官房學派*的學者（anticameralist）使用自由化這個詞來為資本主義的發(fā)展辯護，19世紀的古典的自由主義者使用這個詞來反對中央集權的統(tǒng)制經(jīng)濟。在20世紀早期，具有自由傾向的國際主義者使用這個詞來對抗均勢原則，而超國家主義者則用這個詞來反對國際關系中民族主義和國家主權方面的“現(xiàn)實主義者”的論調(diào)，那些以蘇聯(lián)為首的國際主義者的使命和社會主義者們的要求就不必再說了。

這類全球化概念也是多余的，因為針對新世界的國界自由化已經(jīng)存在了幾十年，特別是在那些以美國為首的西方的衛(wèi)星國家中，例如拉丁美洲、亞洲、非洲和中東的發(fā)展中國家。在第三世界，管制、勞工和行政政策總是向操縱商業(yè)利潤的跨國公司提供讓步?！氨容^行政團體”和其他國際公共行政咨詢組織在欠發(fā)達國家也一直相當活躍，比較與發(fā)展行政學方面的出版物提供了證明這種現(xiàn)象的大量文獻。

作為一個過程的全球化。用政治經(jīng)濟的眼光看，這種理解不是把全球化當作一種現(xiàn)象，而是當作一個過程，一個持續(xù)了數(shù)世紀的現(xiàn)代資本主義資本積累的不間斷的過程。但直到最近，它才因現(xiàn)代技術的有效性而強化起來，所以，這種理解也不新鮮。這種全球化的歷史可以回溯到19世紀和20世紀初期，其標志是從早期（自由競爭的）資本主義向晚期（壟斷的）資本主義的轉變，這一轉變受到了兩次世界大戰(zhàn)的推動，并帶來了冷戰(zhàn)白熱化期間的資本主義“黃金時代”（1950—1970年）。這類看法認為，資本主義“就其最內(nèi)在的本質而言，無論對內(nèi)對外都是一種擴張性制度，它一旦生根，就會在內(nèi)外兩個方面成長、擴張?！盵5]從1974—1975年經(jīng)濟衰退開始的三股潮流促進了全球層面上的資本積累，即：增長率下降、“壟斷（或寡頭壟斷）跨國公司世界性的擴散”以及“資本積累過程的金融化”[6]。這種觀點沒有告訴我們國家和公共行政角色的變化，特別是在世界新秩序下的變化。

作為意識形態(tài)的全球化。西方資本主義民主的意識形態(tài)基礎在美國和西歐的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣傳）借助媒體、報紙、電腦和衛(wèi)星通訊系統(tǒng)傳遍世界，它們給其他國家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、個人主義、自由企業(yè)和多元民主等關鍵詞語是這種全球化的意識形態(tài)力量的典型代表。但是，這一全球化的規(guī)范性力量也許很重要、也很有效，卻沒有揭示國家與公共行政的政治經(jīng)濟情況。

作為一種現(xiàn)象的全球化。這種觀點把全球化看作是晚期資本主義的一種因果現(xiàn)象，認為全球化是70年代滯脹時期、世界資本主義為加速資本積累而不斷開拓國際市場的結果。全球化對國家和其他組織造成了重大影響，即它們的疆界“不是被跨越或打開的，而是被超越的。這里，‘全球性’現(xiàn)象就是廣泛的跨越并同時消解了地區(qū)性。地域距離和地域邊界在這樣的環(huán)境下意義不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’?！盵7]這種全球化觀點對于了解民族國家政治經(jīng)濟的全球性變化是有用的，它還將世界視為一個地球村，并提出了有說服力的解釋。然而，這類觀點對導致全球化的現(xiàn)代國家和公共行政的作用卻重視不夠，也沒有指出在全球性的“地方”中，國家、制度內(nèi)精英和公共行政的未來角色，更沒有揭示出由下面問題所產(chǎn)生的矛盾和沖突。

既作為超越現(xiàn)象又作為過程的全球化。這種全球化觀點認可并建立在前述幾種觀點之上，它把全球化看作全球資本主義積累的過程，這是一個為了擴大資本積累而在全球范圍內(nèi)擴展新疆域、獲得新機會的連續(xù)過程；同時它又把全球化看作一種由全球資本積累而引起的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象幾乎在所有地方都顯露了它的正面和負面影響。其影響甚至被西方和日本等強國所感受到，在這些地方，即便不是所有、但也是大多數(shù)超級資本積累組織都擁有自己的基地，并得到它們所操縱的國家的支持。和那些幾十年來深受多國和跨國公司的全球化災難性后果的第三世界不同，北半球的發(fā)達工業(yè)國的人民、組織和團體直到最近幾年才感受到全球化的影響。

正是由全新的全球化過程所引起的性質變化引起了人們的注意，這種變化還給處于主導地位的西方民族國家?guī)砹恕靶碌暮蠊?。因此，這種全球化觀點有新意，是對上述各種觀點很好的補充，給全球化概念增加了新成分。這一觀點把國家視為在全球化進程中的一個積極的制度性角色，能主動應付全球化帶來各種影響，而其他因素例如信息技術也發(fā)揮積極的作用。這樣，在新的全球共同體中，行政性國家和公共行政變動中的角色，既被認為是原因，也被看作是結果。

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全球化的成因

為了避免簡單化，全球化的過程和現(xiàn)象在這里不僅僅是從發(fā)達資本主義意義上來理解，盡管這是一個主要的作用因素。事實上，有多種因素推動了全球化進程，其中包括公司剩余資本積累、主導性國家及其所屬的官僚機構的作用、國內(nèi)危機、人們不斷高漲的期望值、國際組織和技術創(chuàng)新。

導致資本主義全球化最重要的因素是剩余資本的驅動力，幾十年來，它跨越了區(qū)域、超越了國界；它在“二戰(zhàn)”后加速、在70年代后達到新高、并在90年代到達了頂峰。剩余（或利潤）積累是資本主義的命脈，需要不惜任何代價持續(xù)擴張，因此是資本主義取之不盡的動力。全球化已經(jīng)成為跨國公司（也稱多國公司）的核心特征，幾十年來這些公司占領了全球市場、

享受了欠發(fā)達國家廉價的勞動力?！靶路f”之處僅在于資本積累的高速度和高比率，它們的實現(xiàn)得益于諸多機制，以及國家?guī)椭碌墓驹跊]有時空限制的全球范圍內(nèi)的靈活性。借用斯考爾特（Scholte）列舉的原因，下面簡要對這些因素加以解釋。

全球市場。為尋求新市場、廉價勞動力和沒有限制的生產(chǎn)地點，許多多國或跨國公司決定“走向全球”。從美國冰雪地帶到反工會組織的南方陽光地帶的移動仍在進行之中，它推動了資本的積累。但更多的美國公司發(fā)現(xiàn)全球化是更快速、更有利可圖的戰(zhàn)略選擇。全球消費主義開始興盛，那些遍布全球、握有大把鈔票的消費者有能力“在同一時間購買相同的產(chǎn)品”；協(xié)調(diào)一致的公司聯(lián)合研究與開發(fā)活動帶來了個人公司所難以獲得的規(guī)模經(jīng)濟效應，為那些跨國公司以及支持它們的母國政府帶來了很高的利潤率和引人矚目的轉機。截止1989年，這些公司的廣告費用已經(jīng)達到2400億美元，另有380億美元花在了包裝、設計和營銷上。[8]1992年，英國和美國40家最大的廣告公司幾乎都設立了專門處理全球商務的部門[9]?！度A爾街評論》寫道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品?！?/p>

全球生產(chǎn)。由于能夠降低成本，它取代了國內(nèi)生產(chǎn)；而金融全球化使之變得容易，并為它提供了“全球性資源”，生產(chǎn)企業(yè)能夠以此從世界各地獲得生產(chǎn)要素和原材料。由于金融全球化，“公司落腳在任何地方、使用任何地方的資源、在任何地方生產(chǎn)、銷售到任何地方”成為可能。結果是出現(xiàn)了一個“全球性工廠”，不同的國家承擔不同的生產(chǎn)活動，提供廉價的勞動力和原材料，消化與生產(chǎn)全球化相關的所有社會成本和外部成本。

全球商品化。各種新事物的商品化改變了全世界的社會與經(jīng)濟生活。傳統(tǒng)的有形貿(mào)易和工業(yè)已經(jīng)向嶄新的、唯一的、截然不同的“無形”東西轉變，它們適合全球消費者的胃口，比如鄉(xiāng)村歌曲、文化和民族風情。

公司結構的重組。世界性公司的崛起與擴張引起了縱向和橫向組織的重構，引起了全球層次上公司權力的集中和全球性統(tǒng)治階級的出現(xiàn)。世界性公司的數(shù)量從1960年的3500家增長到1995年的40,000家，它們的銷售額占全球商業(yè)總額的40%。[10]從縱向角度看，跨國企業(yè)間的戰(zhàn)略聯(lián)合數(shù)量已經(jīng)上升，連續(xù)不斷的世界性的企業(yè)并購浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并購達6000起、價值2294億美元。[11]實際上“兼并熱”和“巨額兼并”潮流造就了全球性的核心組織和集權型的權力結構，最大的300家跨國公司控制著全世界70%的國外直接投資和全世界近三分之一的公司資產(chǎn)。[12]

這種全球集權型的公司結構又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地實實在在影響公共政策和行政決策的“組織精英”，他們形成了一種全球性的“組織文化”：他們挑撥政府與政府對抗，策動政變或來平息那些對他們沒有同情心的人發(fā)動的反政府暴亂。

全球貨幣與金融化。全球性貨幣不會效忠或依附于任何空間、任何民族或區(qū)域的人民。以前貨幣及發(fā)行主要是區(qū)域性的，是促進國內(nèi)的就業(yè)、機會、商業(yè)活動和共同體的價值，與此不同，在銀行電腦數(shù)碼空間的作用下，全球貨幣和區(qū)域性金融的聯(lián)系已經(jīng)松弛了。1995年，“全世界9萬多億美元的銀行資產(chǎn)屬于非本國儲戶，且該國帳目處在外國發(fā)行的貨幣的掌握或控制中?！盵13]在“數(shù)碼政治”的幫助下，全球金融化步伐加快，改變了“信息時代權力的性質”。[14]

全球政府與行政。具有諷刺意味的是，資本主義的發(fā)展需要一個強大的政府和一個穩(wěn)定的環(huán)境，它需要秩序和社會控制。那些處于全球性支配地位的政府特別是美國及其歐洲盟友，在本世紀推動資本主義全球化方面發(fā)揮了積極作用。它們在軍事和安全系統(tǒng)方面耗費巨資，以保護和促進公司在欠發(fā)達國家和本國市場中的資本積累。他們在許多國家實行軍事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具壓迫性和最腐敗的政權，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亞。尤其是“二戰(zhàn)”以來，西方政府運用出神入化的通訊體系輸出它們的意識形態(tài)、價值體系以及自詡為理想模式的治理和行政制度。通過對亞洲、拉丁美洲、非洲和中東發(fā)動直接的和授權的干預戰(zhàn)爭和入侵活動，美國公司找到了自己利益所在，并將它說成是保護美國在全球的利益。

市場功能的有效發(fā)揮依靠強大的政府。資本主義的繁榮需要一個強壯的國家和行政體制，而有權勢的工商業(yè)精英們卻支配著政策過程、影響著政策的結果。為了避免資本主義遭受周期性的衰退，給資本主義發(fā)展提供一個安全網(wǎng)絡，市場的失敗呼喚政府對經(jīng)濟的干預。所以，現(xiàn)代國家通過公共開支，在加速資本主義發(fā)展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一個中樞式角色?？墒?，在公平問題上，現(xiàn)代國家盡管也花費了相當部分的預算來為福利國家提供經(jīng)費，以維持社會和經(jīng)濟間的平衡，但這種平衡卻并不為公司精英所接受。

國內(nèi)經(jīng)濟衰退。整個70年代資本主義受困于國內(nèi)經(jīng)濟滑坡，典型標志是滯脹、能源危機、預算赤字、政治與總統(tǒng)危機、對企業(yè)和政府精英業(yè)績的信任危機，以及普遍的組織松弛和管理水平下降。與這些問題相伴的還有公民抗稅運動和公私部門里工會不斷提高的工資要求。凡此種種國內(nèi)難題又和伊朗、尼加拉瓜的革命對美國和歐洲施加的國際挑戰(zhàn)混合在一起。這些因素共同導致的結果是，國家面臨著自身的合法性危機。它難以對加速進行的資本積累有所作為，也難以改革已經(jīng)引起“財政危機”、代價越來越高的社會福利體制[15]。這些事件反過來驅使更多的公司走向全球化。

民眾預期的增長。大眾特別是那些工會成員的預期已經(jīng)提高，工會要求工作“產(chǎn)權”、要求更多地參與企業(yè)管理以及勞動者隊伍中婦女作用的上升等等成為明顯的事實。公司權力機構認為公私領域雇員的這些要求與贏利目標不一致。此外，由“平等就業(yè)機會法”引申出來的法律案件也刺激更多的公司去國外的全球性工廠去生產(chǎn)，那里有廉價的勞動力，很少甚至沒有法律約束。這些都促進了全球化。

技術創(chuàng)新。信息技術、通訊技術和交通領域的發(fā)明以及因特網(wǎng)的出現(xiàn)，對全球化產(chǎn)生了巨大的影響。正如微軟公司的比爾·蓋茨預言的那樣，未來數(shù)碼空間中的“購物天堂”，看起來能夠提供一個地方，在那里“世界上一切商品都能通過因特網(wǎng)在家中購買”。[16]

聯(lián)合國機構。聯(lián)合國本身是全球化中的一個主要因素。70年代以來，它的一些關鍵性的會員組織如主要由“三邊委員會”*支配和操縱的世界銀行、國際貨幣基金、世界貿(mào)易組織，以及重要的國際援助，一直是全球化過程中有力的工具。在最近20年中，這些跨國組織在全球化中相當活躍，其手段是向那些竭力尋求國際援助的貧窮、落后的國家提出“結構調(diào)整”的要求。而結構調(diào)整計劃的主要內(nèi)容是把政府管制、金融體制和行政組織等重大變革強加給這些國家。這些改革包括大規(guī)模的私有化和促進私有部門發(fā)展、消除貿(mào)易壁壘、對企業(yè)經(jīng)營提供稅收激勵、實行有利于自由使用廉價勞動力的勞動法規(guī)、強調(diào)出口導向型生產(chǎn)及與經(jīng)濟發(fā)展相對的經(jīng)濟增長、縮小政府在經(jīng)濟中的作用，等。

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全球化的后果

全球化方便了民眾、政府和非政府組織之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，全球性的聯(lián)系是人類進步史上邁出的積極的一大步。但是，全球化所營造的新型文明的基礎卻充滿了諸多矛盾。并非所有的國家都受到全球化相同的影響或產(chǎn)生相同的回應。在北美、東亞、西歐和澳大利亞，這一進程要比亞洲和歐洲其他部分、非洲、拉美發(fā)展得迅猛。不過，資本、政治、行政和文化的全球化確實對全部國家都產(chǎn)生了影響，沒有一個國家能夠置身于外。對我們來說，下面的討論僅聚焦于全球化對政府和公共行政產(chǎn)生的影響，它對發(fā)達和欠發(fā)達國家及其公共行政產(chǎn)生的影響我們都將討論。

國家的連續(xù)性和持久性。全球化不僅沒有終結國家及其行政組織，將來也不會引起國家的弱化。作為社會政治身份的地域國家會象過去幾千年一樣繼續(xù)存在。市場與政治、資本主義與國家、私人部門的管理與公共部門的管理之間仍然會有密切的關系。這種關系將繼續(xù)存在，因為公共行政憑借著同樣歷經(jīng)了幾千年政治經(jīng)濟變革的官僚機構，與包括資本主義在內(nèi)的文明緊密相伴、彼此促進。但是，全球化也導致現(xiàn)代國家的特征發(fā)生了重要變化，至少可以分辨出五個方面的變化：

一是世界銀行、國際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等超區(qū)域性治理組織加強，它們的決定和行為規(guī)范與民族國家捆綁在一起、影響了后者的行政體制。

二是為了處理區(qū)域性和跨區(qū)域性事務，及在諸如全球環(huán)境預警、保持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等共同利益方面謀求合作，現(xiàn)代國家之間相互依賴程度不斷加大。在這里，地球村、全球環(huán)境和世界公民等概念越來越受到重視，給所有的政府及其公共行政實踐形成了壓力。

三是所有政府都在處理國內(nèi)、國際有關治理與行政管理的各種信息中，享受到了信息時代的好處，盡管欠發(fā)達國家還要落后一段時間。更值得一提的是處于主導地位的國家特別是美國的軍事和技術實力的增長，它們從地球直到外層空間都主宰著世界，結果出現(xiàn)的就是全球霸權。

四是政府作為私人部門合作伙伴和促進者的作用日益增長，但通常以犧牲公共物品和公共服務為代價。在全球化的壓力之下，“政府的角色日益演變成給私人（公司）企業(yè)提供適合的、法律許可的環(huán)境”。

第五，對公共行政管理者來說，也許最重要的變化是行政性國家(administrativestate)從福利國家轉變成了“法人國家”,或者“影子國家”(shallowstate)、“無關緊要的國家”(indifferentstate)、“契約國家”(contractingstate)、“企業(yè)家國家”(entrepreneurialstate)。與此相應，公共行政與管理的變化可以用這樣一些概念來概括，如“管理主義”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心國家”、“法人行政國家”。

同樣，公共行政作為一個具有自我意識的事業(yè)和專業(yè)性的領域，也將繼續(xù)保持下去。公共行政的研究與發(fā)展可能會在一定程度上受到全球化的消極影響，但這一探索領域的連續(xù)性不會改變。全球化中的資本主義需要國家，而國家都具有既不可能、也將不會被廢棄的公共行政職能。不過，近年來關于國家角色的爭論及深入到哲學、制度、組織和實踐層次的研究顯然說明，在研究領域，公共行政性質已發(fā)生了變化。與此相應，公共行政學的兩個孿生領域——比較公共行政學和發(fā)展公共行政學——充滿了有關國家性質、規(guī)模和公共行政在拓展知識和建構理論原則方面的各種狡黠的爭論，在國家與公共行政的實踐方面可以觀察到相似的變化。

作為全球化中的法人資本主義的結果，全球化中的國家的方向和角色發(fā)生了變化。與幾十年冷戰(zhàn)期間傾向于維持法人/市場利益與社會、政治利益平衡的福利型行政國家不同，新的法人行政福利國家的作用具有這樣幾個特點，其中包括我們提到的平衡性的福利國家的萎縮，安全與軍事或戰(zhàn)爭國家的膨脹，警察、監(jiān)獄、法院及其輔助功能如社會工作、心理網(wǎng)絡、咨詢等國家強制機構的膨脹。因此，國家和官僚機構的的確確還生氣勃勃。然而，平等和公平卻成了貪得無厭的法人和資本全球化的犧牲品。

全球化的消極后果。全球化的消極后果很多，它們包括國家主權的銷蝕或喪失，對民主的限制，共同體的消失，全球權力結構的集中，法人和政府組織精英的不斷聚集，欠發(fā)達國家對全球化權力的依賴性越來越強。

對國家主權的威脅。主權國家所依靠的是疆域、固定的居住區(qū)、對領土、領空和領海的絕對權威。但在資本主義全球化中，國家的核心作用是“置主權于絕境”，從而對國家的身份構成了威脅。挑戰(zhàn)主權意味著民族國家喪失了單獨實施宏觀經(jīng)濟政策的能力。為了迎合全球化，許多國家把本國政策制定權拱手讓給了地區(qū)性或國際性組織；為了取得地區(qū)合作之利，一些政府甚至修改了自己的憲法（如歐共體的意大利、波蘭、西班牙，拉美國家為建立泛美共同體也在考慮采取同樣的措施）。70年代以來，國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿(mào)易組織對欠發(fā)達國家的貨幣和財政政策采取了更嚴厲的措施。前文提到的結構調(diào)整計劃迫使這些國家進行改革，這些改革使它們更加依賴跨國公司及其支配的政府。

1994年，世界銀行打算“在未來十年里向第三世界提供2000億元美元以改善它們的私人部門”[17]，這樣的國際貸款既帶有“一攬子”條件又帶有交叉條件，這些條件加深了第三世界在金融、軍事、政治和經(jīng)濟方面對西方列強和全球權力精英的依賴，使后者能夠輕而易舉地對貧窮、落后國家的政策選擇發(fā)號施令；這些金錢通常給支助國權力精英們帶來滾滾財源，犧牲的卻是千百萬計的民眾。大多數(shù)國外援助和國際貸款反倒有利于捐贈國也是事實。如科爾頓所說，“銀行任用的顧問常常改寫一國的貿(mào)易政策、財政政策、公共服務條款、勞工法規(guī)、醫(yī)療保健計劃、環(huán)境章程、能源政策、定居條件、占有規(guī)則和預算政策?！盵18]漢庫克（Hancock）把銀行領導們稱作“貧困之主”，他們通過那些“組織精英”來指引全球政策的走向，而后者卻執(zhí)行的是有利于“內(nèi)部小集團”和全球性法人精英的政策。

對民主和共同體的威脅。全球性資本的崛起與擴張，對全世界的民主理念構成了嚴重的威脅。事實就是如此：世界銀行、國際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等全球性組織以及一批跨國精英為貧窮和欠發(fā)達國家設計并推行財政、貨幣及其他結構調(diào)整政策，恰恰是對當?shù)孛裰鞯哪撤N忽視。這些國家的人民沒有也不能運用他們自己的人權和政治權利來決定自己政策的偏好，他們國家和人民的利益因外部統(tǒng)治權力而被犧牲。全球化導致了更深重的貧困、社會分裂和環(huán)境破壞。因為偏向出口導向、初級農(nóng)作物與全球利益，這些國家中的公司全球化破壞了本國的經(jīng)濟生產(chǎn)。許多國家的人民一直在同壓迫他們的政權和政治-行政精英進行斗爭，那些精英得到了跨國公司及包括美國在內(nèi)的西方民主國家的支持。

反過來看，跨國公司未同當?shù)厣鐣枭潭灰怪g關閉工廠、遷往海外，或者外國投資未經(jīng)當?shù)厣鐣舛M入當?shù)仄髽I(yè)時，也對那里的民主構成了真正的威脅：當?shù)氐娜嗣袷チ藢λ麄児餐w的控制。共同體解體是更痛苦的掠奪，眾多落后國家上百萬的農(nóng)民已為此忍受了幾十年。為自己的共同體和國民經(jīng)濟作出了貢獻、自給自足的農(nóng)民，被那些得到仆從式政府和行政精英們?nèi)ο嘀目鐕虡I(yè)化農(nóng)業(yè)和工業(yè)化農(nóng)業(yè)逐往他鄉(xiāng)，或變得一無所有。他們遷往城市尋找不體面的低收入工作，這又加重了原已經(jīng)存在的城市問題。然而，這類解體問題卻只有現(xiàn)代化理論研究過（如亨廷頓）。對全球化類似的譴責集中在“全球性掠奪”、以及“品牌之下血汗工廠”中的“現(xiàn)代奴隸制”，它們造成了一個“底層種族，最不利的工資和社會條件落到了最絕望的階層身上?！?/p>

全球管理精英正在從事殖民主義的決策，這些決策將影響全世界的政府、共同體和民族，人類被貶低為全球市場的消費者。與一些理性選擇理論相反，市場和民主并非同義詞，它們之間實際上存在著尖銳的沖突。“輸出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口號。但歷史記錄顯示，包括美國在內(nèi)的西方資本主義民主大國曾經(jīng)支持過“地球上最專制、最具剝削性的獨裁體制”，迫使欠發(fā)達國家無數(shù)人民發(fā)動了流血革命。

把民主和市場等同容易使人誤入歧途，也是危險的。它之所以使人誤入歧途，因為它們的價值在許多方面是沖突的。正如赫爾布魯納(Heilbroner)指出的那樣，“說資本主義是民主的必要條件，或宣稱民主及與之相關的政治平等在很多方面與資本主義內(nèi)在的不平等并不矛盾，當然是愚蠢的?！盵19]市場天生偏愛有錢人，他們無需在意健全社會的需求。隨著經(jīng)濟、政治權力集中到少數(shù)全球性公司和政府精英手里，政策選擇受到了“破壞”，自由選擇、享受受保護的個人權利將變得越來越困難。全球公司很難（即便不是全無可能）保持責任心。如科爾頓所說，“當政治和經(jīng)濟權力集中到少數(shù)巨型公司手里的時候，想要擁有一個健全、平等、民主的社會是不可能的?！盵20]

把民主與市場等同之所以危險，理由有二：（一）這種等同在世界范圍內(nèi)是自相矛盾的，友好的獨裁者因支持全球化的法人公司而被大加贊賞，被視為民主，而對跨國公司不那么友好的合法的社會主義和資本主義政府被視為不民主。（二）它使那些生活在由西方民主國家支持的專制體制下的欠發(fā)達國家的人民，對民主權利產(chǎn)生了錯誤的預期。

腐敗與精英掌權。全球化把私有化作為結構調(diào)整計劃的一部分而加以推廣，使那些日益增多的、身為跨國公司人的附屬精英們（仆從式的買辦資產(chǎn)階級）掌握了大權，并加劇了欠發(fā)達和較發(fā)達國家的腐敗。這些最高層的腐敗已經(jīng)達到了民族危機的頂點。例如，當三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮軍事—官僚—工商精英享受著世界級的生活方式的時候，這個國家卻被吹捧為私有經(jīng)濟的典范。美國也有同樣的問題。其他的研究也提到，全球化和私有化會誘發(fā)全球高層精英中的腐敗行為。

精英掌權導致出了一種具有“法人帝國”特征的、新的全球組織結構，它在世界權力結構的巨大轉型中具有靈活性。正如殖民主義一樣，它需要的是中心化而不是集權化。這種中心化有四個要素：（1）縮小組織核心層的權限，（2）電腦化與自動化，（3）并購與戰(zhàn)略聯(lián)合，（4）總部的團隊合作與核心人員中的士氣。這一轉型在精英與非精英之間劃下了一條清晰的界限，后者被看作是可以犧牲掉的商品。全球化強化了世界新秩序下的精英統(tǒng)治，而在這一秩序中，霸權理論隨著資本全球化而流傳開來。那么，全球化和世界新秩序對公共行政意味著什么呢？

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全球化對公共行政的意義

以下各段集中分析公共行政面臨的挑戰(zhàn)，并對世界各國的公共行政管理者提出建議。

1．公私領域內(nèi)出現(xiàn)變化有利于全球公司部門。政府與公共部門在資源配置、財富公平分配、穩(wěn)定經(jīng)濟、保持經(jīng)濟增長方面的領導作用受到了全球公司精英的否定。由于蘇聯(lián)解體、全球化和國家財政危機，傳統(tǒng)的行政國家遭到各方面、特別是那些不再需要福利國家的公司精英的攻擊。因此，行政性福利國家的解體對公共行政和公民產(chǎn)生了消極影響，公共領域和公民活動空間因全球化和政府重構而縮小。公共行政管理者應該通過公民參與公共事務管理、及在全球性法人精英控制之外的社會資源管理中發(fā)揮積極作用，來抵制公共服務領域的縮減。這一行動是他們未來的合法性基礎。

2．國家的性質、活動的改變以及公共行政從“公民行政轉向非公民行政”是更大的挑戰(zhàn)。幾十年來，傳統(tǒng)的行政國家致力于平衡法人精英利益和廣大公眾利益，因而為資本積累和制度合法性提供了必要的社會和政治穩(wěn)定，在維系制度和鞏固政權方面扮演了舉足輕重的角色?，F(xiàn)在，平衡性福利國家已經(jīng)被法人-高壓國家所取代，其特征是迅速上升的強制性官僚機構把成百上千萬被認為對社會秩序構成潛在威脅的公民投入監(jiān)獄之中。這些威脅是由于市場混亂所造成，而后者又是全球化和市場化導致的經(jīng)濟、社會壓力的產(chǎn)物。許多最受尊重、勤奮工作卻難以忍受社會、經(jīng)濟景況的公民成了犯罪化社會的犧牲品。結果，公共行政為了社會控制和便利資本積累就從傳統(tǒng)的公民行政轉向了非公民行政——這種行政不關公眾的事。這是國家性質主要的一個變化，所有具有社會良知的公共行政管理者應該抵制這一變化。

3．全球化國家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事實上，公共行政管理者是在嚴重的恐懼心理和裁員條件下承擔不可能完成的高產(chǎn)出任務，這種做法導致的失敗只能證明法人公司所宣稱的政府無效率觀點。公共行政管理者能夠也應該拿出證明高效行政業(yè)績及法人市場失敗的證據(jù)。

4．廣義地說，公共行政的職業(yè)化是對全球化挑戰(zhàn)的一個回應。職業(yè)化給全世界的公共服務機構提供了組織、道德和倫理標準，并在借鑒全球跨國精英的組織技巧的同時，揭露他們的荒謬。過度全球化和市場失靈將引入更多的政府干預。出色的職業(yè)化公共行政應該為未來的行動做好準備。

5．全球化要求更多的私有化，而私有化擴大了腐敗的機會。腐敗把社會資源轉化成了非法的、不道德的、沒有生產(chǎn)意義的行為，它所沖擊的正是健全社會的基礎，破壞了公民對領導與制度合法性的信任。私有化建立在以市場為基礎、自利的個人主義理性選擇理論之上，個人為了謀求自我利益最大化，幾乎可以不惜犧牲共同體和社會的一切。這種行為和規(guī)范的哲學將個體利益置于共同體和社會利益之上，這也正是全球化的跨國公司所竭力提倡的，他們要建立一種消費主義的、把各國文化融為一體的全球性文化。這種法人的全球性文化，部分是通過人力資源管理實踐來營造的，它同各種民族的和共同體的文化存在著尖銳的沖突。公共行政管理者應該抵制這種把公民看作消費者、把他們降格為商品的市場化觀念。

6．全球化傾向于促進精英主義，并造福于商業(yè)、政治、軍事和管理領域的精英分子，他們中的大多數(shù)是作為跨國公司的人和“附屬物”而存在的。這些“全球戰(zhàn)士”的個人和職業(yè)利益往往凌駕于民族和共同體利益之上，他們的的確確成了“公司的雇傭兵”，推進著“文化帝國主義”。欠發(fā)達國家的人們對這些以千百萬人為代價、似乎一夜之間獲得權力和財富的仆從式精英并不陌生。由于全球化政府通過與全球化企業(yè)執(zhí)行公私伙伴關系計劃而主動卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顧問們在這一方面受到了全球化的挑戰(zhàn)。欠發(fā)達國家許多精英控制著侵犯他們本國人民人權的專制政權。美國的謀士與顧問則經(jīng)常幫助這些軍職和文職官僚精英加強對社會的統(tǒng)治。矛盾的是，全球化導致了法人權力及組織機構的大規(guī)模集中，同時卻又鼓勵全世界的政府進行分權。

7．全球化削弱了地方控制與公民的參與作用，并使地方的公共行政管理者無法決定那些影響人民生活的政策，從而對共同體和“公共活力”（借用弗雷德里克遜1997年提出的詞語）形成了挑戰(zhàn)。當跨國公司為尋找更有利可圖的地點而突然關閉企業(yè)時，地方政府對稅基的預見能力將受到侵害。公共行政管理者對付跨國公司時應該保持長遠眼光，以盡量使這種不確定降低到最低點。他們也應當建設共同體意識，鼓勵公民參與行政管理，培育公民價值觀和共同體/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同時，他們還應用尊重和效率來對待公民。

8．公共行政學及相關的比較行政學和國際行政學等分支學科，出現(xiàn)了知識爆炸。我同意法拉爾·海迪（FerrelHeady）的說法，這兩個分支領域在過去幾十年相互分離和脫節(jié)的情況下有所發(fā)展?，F(xiàn)在又出現(xiàn)了一個全球化的新分支，有必要對比較行政學、國際行政學及全球化行政學的研究進行整合。美國公共行政學會的成員必須采取這一行動，以為形成世界通行的行政學原則提供材料。進行這些必要的研究將使實際工作者獲得啟發(fā)，使他們有可能成為未來的地球村里更好的行政管理者。

9．從比較的角度學習更多的公共行政學知識能夠拓展我們的視野。欣賞欠發(fā)達國家行政文化的文化、制度和宗教基礎，美國的專家學者們可以拓寬他們個人和職業(yè)方面的全球視野，因為一些欠發(fā)達國家擁有豐富的文化與治理遺產(chǎn)。全球化對美國公共行政學狹隘的、種族中心論傳統(tǒng)構成了挑戰(zhàn)，打破了政治—行政的二分法，同時，也為欠發(fā)達國家有關公司的公共管理實踐和咨詢提供了大量的機遇。向其他民族、文化和公共行政學習將帶來進一步的“知識爆炸”。世界上存在著大量美國人尚不知曉的行政管理傳統(tǒng)。這方面的例子包括斯堪的納維亞和蘇聯(lián)的公共行政體制，以及能夠培育行政民主的協(xié)作型制度。同樣，美國人及其他的全球公民也能從建立在別國的本土制度上的公共行政學中學到東西。對治理和公共行政的比較研究并不件新鮮事，它具有悠久的歷史，可以追溯到古代，其研究重點——對行政的全球性研究——將在21世紀被提上美國公共行政學會國際與比較行政分會研究的議程。

10．全球化對公共行政共同體的人類意識構成了挑戰(zhàn)。全球共同體的專業(yè)人員有機會、也有責任了解并審視全球共同體每個角落的變化。許多問題對人類共同體意識形成了挑戰(zhàn)，包括貧困狀態(tài)及對窮人的剝奪、全球性工廠里的工資奴隸制與血汗車間、環(huán)境破壞、地球變暖、不平等與不公正；增強全球性問題的意識——無論是積極的問題還是消極的問題——既重要也必要，因為公共行政管理者會在事關本國公民的政策方面作出不同的決定。他們可以質疑精英分子的忠誠、反對剝削，抵制整個世界不民主、不公正、不平等的目標。在80年代，全世界公共行政管理者在開展反對南非種族隔離制度的運動中就發(fā)揮了有效的作用。喚起這種全球意識，能夠抗拒全球化及各個層次全球精英的破壞性力量。因特網(wǎng)和其他通訊系統(tǒng)能夠幫助公共行政管理者和遙遠地區(qū)的同仁進行溝通。

11．作為“全球共同體利益”的守護人，發(fā)達或欠發(fā)達國家公共行政管理者有一種全球性責任，即采取協(xié)調(diào)一致的倫理、道德行動。他們必須揭露并與任何時候任何層次的腐敗展開斗爭。政治任命者和政客是臨時官僚，他們中的大部分和全球的公司法人精英保持著緊密的經(jīng)濟和私人聯(lián)系，他們?nèi)菀妆桓g、容易濫用權力，他們對公共利益的界定是狹隘的，僅在意那些有權有勢的選舉人。

12．全球化不會終結國家與公共行政。存在一種能夠拓展公共行政研究、實踐與教學范圍的全球新機遇。公共行政剛剛跨入人類文明新時期，全球化和霸權主義世界秩序使得其未來既有光明也有黑暗。我們期望的結果是全面的繁榮。[NextPage]

注釋:

[1]法拉茲曼得《世界新秩序與全球公共行政：一份批判性文獻》，載Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主編的《地球村里的公共行政》，第65頁，Westport,CT:Praeger,1994.

[2]漢米得·塞迪格（HamidehSedghi）《海灣戰(zhàn)爭：世界新秩序還是無序？》，載《新政治學》1992年第21/22期，第62頁。

[3]艾里克·涂爾德（EricTrudeau）《世界秩序的監(jiān)護者》，《紐約時報》1992年2月19日。

[4]J.A.斯科爾特（J.A.Scholte）《全球資本主義與國家》，載《國際事務》1997年第3期，第430頁。

官房學（cameralia）是十七、十八世紀流行于德國的一種經(jīng)濟思潮，主張國家干預、限制貨幣輸出?！g注。

[5]保羅·斯威齊（PaulSweezy）《更多（或更少）的全球化》，《每月評論》1997年第4期，第1頁。

[6]同上，第1~2頁。

[7]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國家》，載《國際事務》1997年第3期，第431頁。

[8]安納·鄧寧（AlanDuring）《多少才夠：消費社會與世界未來》，第171~172頁，紐約W.W.諾頓出版社，1992年。

[9]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國家》，載《國際事務》1997年第3期，第433頁。

[10]聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展大會《跨國公司與世界發(fā)展》，第4頁，倫敦湯普遜國際商業(yè)出版社，1996年。

[11]《金融時報》1999年1月20日。

[12]R·哈維(R.Harvey)《大企業(yè)的回歸：全球無序的到來》，第189頁，倫敦麥克米蘭，1995年。

[13]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國家》，載《國際事務》1997年第3期，第439—440頁。

[14]戴維·羅斯考夫特(DavidRothkopf)《數(shù)碼政治：信息時代權力性質的變革》，載《國際事務》1998年第2期，第325頁。

[15]海登海默（A.J.Heidenheimer）等編輯《比較公共政策：歐洲與美國社會選擇的政治學》，第330頁，紐約圣馬丁出版社，1983年。

[16]比爾·蓋茨(BillGates)《未來之路》，第158頁，倫敦偉金（Viking）出版社，1995年。

*“三邊委員會”(Trilaterals)由美國、部分西歐國家和日本于1973年建立?！g注。

[17]米爾曼（C.Milman）和蘭得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲國有企業(yè)的私有化》，載《國際公共行政》1994年第9期，第1667頁。

[18]戴維·科爾頓（DavidKorten）《當公司統(tǒng)治世界的時候》，第165頁，西哈特福得：庫馬瑞恩出版社，1995年。

[19]羅伯特·赫爾布魯納（RobertHeilbroner）《人類繁榮研究》，第105頁，紐約W.W.諾頓出版社，1991年。

[20]戴維·科爾頓《當公司統(tǒng)治世界的時候》，第181頁，西哈特福得：庫馬瑞恩出版社，1995年。