[摘要]伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢必對以國家行政為主要調(diào)整對象的傳統(tǒng)行政法范式提出挑戰(zhàn)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行牡墓残姓ǚ妒?。公共行政法范式給行政法理論研究帶來了新的研究視角的轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]范式；國家行政；公共行政

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法。伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢必引起傳統(tǒng)行政法范式的轉(zhuǎn)變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)。科學(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識進(jìn)步的科學(xué)實踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測未來的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來實現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無法解決科學(xué)實踐中出現(xiàn)的問題，人們就會設(shè)計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問題。最終，新的范式會取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)的實踐。

作為一門社會科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現(xiàn)實世界與范式之間相稱性的方式來發(fā)展知識。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

一、內(nèi)涵區(qū)分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

內(nèi)容提要：本文運用政治經(jīng)濟(jì)分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對公共行政的意義，并對全球公共行政研究者和實際工作者提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：全球化，公共行政，國家

導(dǎo)言

新千年到來之機(jī)，一種新文明正展露曙光。有關(guān)這種文明特性的變化已經(jīng)成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預(yù)言了“歷史與人的終結(jié)”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀(jì)”。文明的這一變化的標(biāo)記是全球化的進(jìn)程，這導(dǎo)致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發(fā)了至少兩種不同的思想回應(yīng)。

一方面，有些人認(rèn)為，跨國公司的成長尤其是它“與國家無關(guān)”（state-indifferent）的性質(zhì)，以及全球資本主義的擴(kuò)張，已經(jīng)使國家變得無足輕重、甚至多余；有些人甚至認(rèn)為工作和公共行政已經(jīng)終結(jié)。另一些人則相信，全球資本主義導(dǎo)致了超國家管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它們即便沒有取代疆域性的民族國家，也成為民族國家的重要補充。還有一些人認(rèn)為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了城市職業(yè)的喪失。他們警告說，超國家管理機(jī)構(gòu)加深了欠發(fā)達(dá)國家的依附性，加重了它們的財政危機(jī)，在這些國家引發(fā)了嚴(yán)重的統(tǒng)治困難。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預(yù)言，全球性公司將創(chuàng)造一個超越民族國家的世界秩序，即一個“地球村”、一個實行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個普遍適用的、全球性質(zhì)的公共行政理論。其他人則竭力反駁國家終結(jié)的觀點，為民族國家以及與之相應(yīng)的公共行政辯護(hù)。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關(guān)鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國際關(guān)系學(xué)界的現(xiàn)實主義者也指出，“實際上，（國家）的主權(quán)不是被削弱，而是被強(qiáng)化了”。同樣，在八十年代“把國家?guī)Щ亍钡綄W(xué)科研究領(lǐng)域的社會學(xué)家、政治學(xué)家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國家從歷史中消失的說法。

一、行政現(xiàn)代性凸顯期

行政現(xiàn)代性凸顯于進(jìn)步時代前不久，這個階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)?？茖W(xué)技術(shù)革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動干預(yù)社會生活。資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，由科學(xué)技術(shù)革命帶來的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來越繁重，而且社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現(xiàn)象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復(fù)雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應(yīng)付工廠日益復(fù)雜與變化莫測的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導(dǎo)致的對效率目標(biāo)的追求，在這一時期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特•歐文、通過應(yīng)用技術(shù)手段來幫助人類努力，成功運用運籌學(xué)與管理科學(xué)的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯•尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學(xué)界普遍認(rèn)為威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志，其實不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學(xué)的學(xué)者及理論了，有學(xué)者認(rèn)為對公共行政進(jìn)行系統(tǒng)研究始于德國的官房學(xué)，德國官房學(xué)產(chǎn)生于17－18世紀(jì)，是有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)知識的總稱，包括財政學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)學(xué)、私經(jīng)濟(jì)經(jīng)營學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)。1845年法國科學(xué)家M．A．安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國家的科學(xué)，有人認(rèn)為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學(xué)”一詞是由德國學(xué)者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學(xué)》著作，他們都是先于威爾遜對行政學(xué)進(jìn)行研究的，所以筆者認(rèn)為與其說威爾遜的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)的開山之作，倒不如說其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達(dá)了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作。”把行政看作是政府的執(zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標(biāo)的工具。他將政府活動區(qū)分為以價值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導(dǎo)致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面?！靶姓芾淼念I(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣。”威爾遜將行政管理完全看成了一種實現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標(biāo)的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。

二、行政現(xiàn)代性融入期

行政現(xiàn)代性的融入期是在進(jìn)步時代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會各處充滿了改革之風(fēng)，在威爾遜確立了行政學(xué)的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當(dāng)時在研究政府管理的各界學(xué)者都沒有對《行政學(xué)研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當(dāng)時，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學(xué)管理運動，科學(xué)管理運動對當(dāng)時的政府改革運動產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學(xué)管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當(dāng)時的學(xué)者沒有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學(xué)管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學(xué)管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，科學(xué)的挑選一流工人，工人要掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，將計劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來的經(jīng)驗工作法，采取科學(xué)工作法，一切管理事務(wù)都要按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行。雖然科學(xué)管理是以工廠管理合理化為目標(biāo)而富有實踐性，但還是缺乏一般科學(xué)性，由此在深受科學(xué)管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內(nèi)容進(jìn)行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來，當(dāng)時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經(jīng)驗教訓(xùn)概括成為管理理論。如果存在一種得到公認(rèn)的理論，即已為普遍的經(jīng)驗所檢驗過的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會完全不同了?；谶@些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學(xué)理論的發(fā)展又向前推進(jìn)了一步。當(dāng)時的工廠企業(yè)管理將科學(xué)與技術(shù)看作是實現(xiàn)效率目標(biāo)的核心，并致力于科學(xué)管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴(kuò)大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經(jīng)濟(jì)、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學(xué)的管理理論來指導(dǎo)國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當(dāng)時工廠企業(yè)管理的科學(xué)方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。

三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期

行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀(jì)30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學(xué)的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發(fā)展導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機(jī)會。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對人進(jìn)行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。后來的學(xué)者對行政現(xiàn)代性的進(jìn)一步發(fā)展作了不朽的貢獻(xiàn)，對行政學(xué)發(fā)展成為一門獨立學(xué)科起了重要作用的美國第一本行政學(xué)教科書的作者懷特，他將研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，使行政科學(xué)成為系統(tǒng)化理論化的知識體系。在對公共行政進(jìn)行了綜合研究的學(xué)者古利克看來，“通過科學(xué)和科學(xué)精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習(xí)慣的完全控制?！本凸残姓?，古利克把科學(xué)方法視為“以能力取代無知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓(xùn)練的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進(jìn)行了歸納和概括的行政學(xué)者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學(xué)家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻(xiàn)之一就是強(qiáng)調(diào)了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進(jìn)的獨特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學(xué)。基于這些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時期。

任何時代的公共行政都必定是在一定的價值理念的指導(dǎo)和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能“價值中立”。那么，當(dāng)代公共行政的價值理念主要有哪些?西方傳統(tǒng)行政學(xué)曾以“效率”為主要價值理念，“新公共行政學(xué)”強(qiáng)調(diào)的“社會公平”也是公共行政的主要價值理念，而“新公共管理理論”又進(jìn)一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價值理念。我國公共行政學(xué)界近年來對公共行政價值理念問題也頗為關(guān)注，“中國行政管理學(xué)會”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學(xué)研討會”的主題即“社會主義核心價值觀與行政價值”。與會學(xué)者中有人強(qiáng)調(diào)“正義是公共行政應(yīng)然的、核心的價值”［1］，“當(dāng)代公共行政倫理基本的價值理念”有“公共責(zé)任、公平正義、公共效率、社會和諧、自律寬容等?！保?］這些認(rèn)識和概括無疑揭示了當(dāng)代公共行政價值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說也不夠充分。筆者認(rèn)為，當(dāng)代公共行政的主要價值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個方面，并作如下說明，以就教于同仁。

一、以人為本

所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個概念主要是相對于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對或防止人們在決策或行動中，因為“神”或因為“物”而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個人”，而不是指某個人或少數(shù)人，不是個人主義或利己主義的“人”;是全面發(fā)展的人，而不是片面的、“單向度”的人。人的生存與發(fā)展無疑離不開世界萬物，物的有無成廢、物的存在和運動的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因為對物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應(yīng)該反對了，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。這也就是說，物很重要，但在人與物的關(guān)系中，以物與人相比較，則人為本，物為末?！吧瘛笔怯扇藙?chuàng)造、設(shè)想出來的，神并不存在。人因為對其所經(jīng)驗到的許多現(xiàn)象無法確切解釋，或無法有效控制，所以設(shè)想有“神”。“神”無所不在、無所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對人而言是一種安慰，可以使人們在困難、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。同時，也因為相信“神”而為人的行為樹立了一個監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設(shè)想出來的，而并非真實存在，因此，“神”的作用和意義其實又是非常有限的。如果人們將自身的命運完全托付給“神”，完全成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險的。因此，我們要強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”是一種極具普遍性的價值理念，它對所有人的所有行為都具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領(lǐng)域的最重要的(或首要的)價值理念，因為公共行政涉及的是公共利益和公共事務(wù)，涉及社會中每一個成員的利害禍福。如果一個社會的公共行政“目中無人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因為在公共行政過程中，更多地要涉及人與“物”的關(guān)系、人與“神”的關(guān)系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關(guān)系中迷失方向，所以更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”的思想理念可謂源遠(yuǎn)流長。我國春秋戰(zhàn)國時期的管子即曾明確提出“以人為本”。《論語》也曾記載，孔子從朝廷回來，得知馬棚失火，只問了“傷人呼?”不問馬(《論語•鄉(xiāng)黨》)。說明孔子實際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強(qiáng)調(diào)以人為本，要求承認(rèn)人的價值和尊嚴(yán)，以人為萬物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為最高目標(biāo)①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說:“專制政體的原則總的來說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”［3］411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動物的世界”［3］410，419。中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”;2007年10月，在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會“報告”中提出:“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本……”，強(qiáng)調(diào)“必須堅持以人為本”。十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。

二、公共利益

“以人為本”實質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無非為了實現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價值理念，也就必然以實現(xiàn)人的利益為根本目標(biāo)。但是，公共行政不可能、不必要、也不應(yīng)該以人的全方面的利益為目標(biāo)，而只可能、只需要、只應(yīng)該以其中的“公共利益”為目標(biāo)。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說，滿足人的需要的、具有非競爭性和非排他性特征的事物、條件和資源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關(guān)，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關(guān)。人是群居的、社會性的動物，但同時又以獨立的個體的形式而存在。作為獨立的個體，人不僅能夠意識到自己的獨立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強(qiáng)烈沖動。這種沖動最終表現(xiàn)為對外在對象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對外在對象的改造和占有的過程中，人們意識到了個人力量的不足或者獨立占有的不可能性，意識到了聯(lián)合起來的群體力量的優(yōu)勢以及以群體形式占有的合理性，因此，獨立的個體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會。人類社會形成了，人類在漫長的社會生活中獲得了“社會性”本質(zhì)，但其社會性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個體性和獨立性。相反，人的社會性本質(zhì)總是以人的個體性和獨立性為前提和基礎(chǔ)。這樣，人的社會性與人的個體性在現(xiàn)實生活中結(jié)成了一幅“對子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因為“利益”。因為“公共利益”，人們結(jié)成了社會;因為“私人利益”，處身于社會中的人們又千方百計地尋求獨立和自由。這也就是說，因為人有社會性和個體性，也就必然有或者說必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒有公共利益不能實現(xiàn)人的社會性，沒有私人利益則不能實現(xiàn)人的個體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競爭性”與“非競爭性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。所謂競爭性與非競爭性，是指“物”被人消費時是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導(dǎo)致成本的增長。是，則該物是一種具有競爭性的物品;否，則該物是一種具有非競爭性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費時能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費巨大成本。能不花費巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。物品的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家們歸納出來的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競爭性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競爭性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對應(yīng)的，物品和利益都是指滿足人的需要的對象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說，公共利益之所以是公共利益是因為它作為滿足人的需要的對象是一種公共物品，是一種具有非競爭性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因為它作為一種滿足人的需要的對象是一種私人物品，是一種具有競爭性和排他性的物品。人性和物性實際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會性與個體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒有意義、沒有必要;而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會性與個體性區(qū)分也沒有意義、沒有價值。正是因為有人性的社會性與個體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要價值理念，這是因為公共利益只能夠通過公共行政的途徑實現(xiàn)，而公共行政也正是因為公共利益而產(chǎn)生的，沒有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關(guān)于公共利益只能通過公共行政的途徑實現(xiàn)這一問題，英國哲學(xué)家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發(fā)，證明個人不可能解決公共利益的提供問題。他舉例說，兩個鄰人可能同意在共有的草地上排水，因為他們?nèi)菀琢私獗舜说囊鈭D，也會理解到自己不參加的直接后果是放棄整個計劃，但是誰也不能指望成千上萬的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動。因為人人都傾向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來承擔(dān)全部責(zé)任。但是，政治社會能對這種缺憾予以補救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，艦隊裝備了，軍隊訓(xùn)練了?！保?］經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密在《國富論》(1776年)一書中表達(dá)了與休謨類似的思想。約翰•斯圖亞特•穆勒在其名著《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會哲學(xué)上的應(yīng)用》(1848年)中，對為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了進(jìn)一步的論證。他舉了燈塔的例子來說明，他認(rèn)為像燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費，以補償建造費用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務(wù)，只能由政府來提供。穆勒所謂“收費困難的物品或服務(wù)”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務(wù)，亦即公共利益。正式提出并嚴(yán)格定義“公共物品”概念的當(dāng)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物之一P．薩繆爾森，他于1954年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)評論》雜志上發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費中的兩個本質(zhì)特征:非排他性和非競爭性，并同時強(qiáng)調(diào)，公共物品要求“集體行動”，而私人物品可以由“市場”提供。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》在定義公共物品時也強(qiáng)調(diào)公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！保?］關(guān)于公共行政以公共利益為其產(chǎn)生和存在的理由這一問題，恩格斯曾有過討論和說明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護(hù)這種共同利益的工作，雖然是在全社會的監(jiān)督之下，卻不能由個別成員來擔(dān)當(dāng):如解決爭端;制止個別人越權(quán);監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方;最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。這樣的職能，在任何時候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權(quán)，這是國家權(quán)力的萌芽?！保?］恩格斯在這里要說明的是，國家權(quán)力萌芽于維護(hù)共同利益的需要。共同利益“一開始就存在著”。因為有共同利益的存在，所以需要有“維護(hù)共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個別成員來擔(dān)當(dāng)”，需要有一個類似于政府的公共組織來擔(dān)當(dāng)。有公共組織就需要有公共權(quán)力，這種原始社會的管理公共事務(wù)的權(quán)力就成為國家權(quán)力的萌芽。這也就是說，公共組織、公共權(quán)力、公共事務(wù)以及公共行政都起源于維護(hù)社會共同利益的必要。在《論住宅問題》中，恩格斯再次從社會生產(chǎn)和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國家的起源。他說:“在社會發(fā)展的某個很早的階段，產(chǎn)生了這樣一個需要:把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個共同規(guī)則概括起來，設(shè)法使個人服從生產(chǎn)和交換的一般條件，這個規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的權(quán)力———公共權(quán)力，即國家?！保?］在人類社會中，先表現(xiàn)為習(xí)慣后成為法律的“共同規(guī)則”不是憑空產(chǎn)生的，正是因為人類在“每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為”中有共同利益的存在，才產(chǎn)生了對于共同規(guī)則的需要。而共同規(guī)則的產(chǎn)生不僅必然產(chǎn)生維護(hù)共同規(guī)則的“公共權(quán)力”，而且必然產(chǎn)生一種行使公共權(quán)力的公共組織以及公共管理的行為和過程。

三、行政效率

內(nèi)容提要：社會信息化是當(dāng)代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：信息技術(shù)公共行政

在信息時代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會生活的每一個領(lǐng)域、每一個方面都必然會普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點，預(yù)測信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對于我們在公共行政領(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。一、信息技術(shù)對行政人員的影響

行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

·體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題。互聯(lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能?！r間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力?？缭綍r空，降低了信息傳輸?shù)臅r間成本、人力成本。

一、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點

公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會性相統(tǒng)一，行政性和社會性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會隨著社會發(fā)展的變化而變化。

二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法

政府管理學(xué)院譚融教授發(fā)表的《論西方公共行政研究的發(fā)展》（《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第5期）一文，提出自政府出現(xiàn)伊始，政治系統(tǒng)便開始出現(xiàn)。政治系統(tǒng)為了實現(xiàn)其目標(biāo)，必須組建政府并要求政府的相應(yīng)行為，使公共行政應(yīng)運而生。但公共行政作為一個研究領(lǐng)域則很晚，18世紀(jì)德國學(xué)者試圖探討系統(tǒng)管理政府事務(wù)的重商主義財政理論，從那時起，公共行政才逐漸成為西歐國家的一個學(xué)術(shù)領(lǐng)域。在公共行政研究發(fā)展的歷程中，不同地域的國家呈現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑和研究取向。20世紀(jì)60年代以來，法國的公共行政研究出現(xiàn)法律、管理和社會學(xué)三種研究趨向，文化主義分析也對其公共行政研究產(chǎn)生了深刻影響。同期，人們稱德國的公共行政研究為“改革學(xué)”。伴隨兩德統(tǒng)一，德國的公共行政研究涉及權(quán)力、資源重新分配及多層決策等問題。美國人19世紀(jì)后期才開始研究公共行政問題，20世紀(jì)60年代比較研究成為核心問題，但迄今未能解決比較公共行政的系統(tǒng)理論和研究范式問題。英國的公共行政研究無論在理論上還是在更加職業(yè)化和切合實際方面都作出了貢獻(xiàn)，但這并不意味著英國建構(gòu)了具有自身特色的公共行政學(xué)。在構(gòu)筑國家地位和作用方面，英國的公共行政學(xué)遠(yuǎn)不能與法國和德國相比擬。

貿(mào)易結(jié)構(gòu)與我國節(jié)能降耗

經(jīng)濟(jì)學(xué)院周申教授等發(fā)表的《貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動對我國能源消耗的影響》（《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2014年第3期）一文，首先基于投入產(chǎn)出思想建立了理論框架，對貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動對能源消耗的影響進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上運用投入產(chǎn)出法、兩極分解法等定量分析方法展開經(jīng)驗研究。根據(jù)1997年、2002年和2007年我國工業(yè)部門各細(xì)分行業(yè)最終產(chǎn)品的能耗實物量，將工業(yè)部門各細(xì)分行業(yè)劃分為能源密集型部門和非能源密集型部門，并對工業(yè)部門進(jìn)出口除均衡增長以外的能耗效應(yīng)（結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致的能耗變動）進(jìn)行分解，深入考察了我國對外貿(mào)易發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性因素對節(jié)能降耗的影響。從貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動的能耗效應(yīng)、單位總產(chǎn)出能耗實物量變動的能耗效應(yīng)以及投入產(chǎn)出系數(shù)變動的能耗效應(yīng)測算結(jié)果來看，研究期內(nèi)（1998-2009年）無論是我國工業(yè)部門對外貿(mào)易的上述三項結(jié)構(gòu)性變動因素的總能耗效應(yīng)，還是分解出的對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)變化的能耗效應(yīng)，均以2007年我國推行出口節(jié)能政策為分界點，在此之前總體上朝著不利于能源節(jié)約方向變動，之后開始向有利于節(jié)能降耗的方向演變。我國節(jié)能技術(shù)的推廣對于能源節(jié)約起到了至關(guān)重要的作用，但隨著時間的推移，技術(shù)的節(jié)能空間可能將逐漸縮小，所以應(yīng)更加重視貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，充分發(fā)揮貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動的節(jié)能潛力。從政策的制定和實施角度，不僅需在產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策層面維持對能源密集型部門的節(jié)能激勵，而且要加強(qiáng)非能源密集型部門的節(jié)能激勵政策。

融入全球價值鏈，迎接國際貿(mào)易新規(guī)則挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)院盛斌教授發(fā)表的《迎接國際貿(mào)易與投資新規(guī)則的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》（《國際貿(mào)易》2014年第2期）一文，首先總結(jié)性地分析了當(dāng)前國際貿(mào)易與投資的新格局與趨勢，指出進(jìn)入21世紀(jì)后全球生產(chǎn)、貿(mào)易與投資體系已經(jīng)逐步向全球價值鏈的新型模式轉(zhuǎn)變。從企業(yè)層面看，它表現(xiàn)為在生產(chǎn)組織選擇方式上的日益外包化和在空間選擇上的日益離岸化；從國家層面看，它表現(xiàn)為生產(chǎn)制造、服務(wù)、貿(mào)易與投資日益融合為“一體化綜合體”。在這種背景下，它引發(fā)了發(fā)達(dá)國家的跨國公司、商業(yè)利益集團(tuán)和政府對國際貿(mào)易與投資進(jìn)行全球治理改革的要求，其核心目標(biāo)在于通過制定高標(biāo)準(zhǔn)與高質(zhì)量的新規(guī)則進(jìn)一步統(tǒng)籌全球價值鏈，實現(xiàn)供應(yīng)鏈的無縫對接，降低成本，繼續(xù)保持領(lǐng)先競爭力。這種變化同時也對發(fā)展中國家的傳統(tǒng)貿(mào)易政策理念產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。基于全球價值鏈的國際貿(mào)易新規(guī)則主要是通過所謂“第二代”貿(mào)易政策議題體現(xiàn)出來。它包括兩個層面：一是包括目前在談的WTO“多哈發(fā)展議程”中但多數(shù)尚未達(dá)成有關(guān)協(xié)定的議題；二是未在WTO談判與磋商框架內(nèi)而只是在雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）中達(dá)成條款或正在談判中的議題。在當(dāng)前的形勢下，當(dāng)多邊主義無力推動新規(guī)則時，其倡導(dǎo)國家已將談判的重心與資源轉(zhuǎn)移至區(qū)域、復(fù)邊或雙邊協(xié)議上，近年來，TPP、TTIP、TISA談判的啟動以及快速增長的高質(zhì)量雙邊FTAs都是另辟蹊徑的嘗試與努力。中國應(yīng)以開放、包容、與時俱進(jìn)的態(tài)度客觀認(rèn)識新規(guī)則的影響與作用，克服保守主義和陳舊理念，將全球價值鏈與可持續(xù)發(fā)展觀嵌入新時期的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革設(shè)計藍(lán)圖中，并仿照入世經(jīng)驗，將在區(qū)域主義中踐行新規(guī)則作為推動與全球深層次經(jīng)濟(jì)一體化的有效工具。

一、公共行政學(xué)的地位

公共行政學(xué)與一般意義上的管理學(xué)的研究對象不同，普通管理學(xué)傾向?qū)κ袌龊推髽I(yè)的管理，涵蓋面比較廣，而公共行政學(xué)研究對象則是行政。公共行政學(xué)針對的行政機(jī)關(guān)，是研究國家行政機(jī)關(guān)及其官員依法管理國家、處理社會事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)的規(guī)律，它的目的在于討論行政管理中的規(guī)律，使得行政管理更加科學(xué)化，以便政府能夠更好地管理社會。在中國公共行政學(xué)是在馬克思主義的基礎(chǔ)上建立起來的，同時面對中國市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實情況而構(gòu)建的行政管理方法。在整個管理學(xué)體系中，公共行政學(xué)大多面向在職的工作人員而設(shè)，強(qiáng)調(diào)在學(xué)習(xí)的過程中與實踐相結(jié)合，結(jié)合國內(nèi)外優(yōu)秀的行政管理經(jīng)驗來適應(yīng)中國目前的發(fā)展現(xiàn)狀。具體而言，公共行政學(xué)在管理學(xué)中屬于邊緣學(xué)科，它融合了很多其他學(xué)科的因素。

二、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點

一、主要公共管理環(huán)節(jié)的質(zhì)量問題

根據(jù)行政管理職能和主要環(huán)節(jié)，著重探討公共行政管理中的公共政策質(zhì)量、行政決策質(zhì)量、行政執(zhí)行質(zhì)量、公共服務(wù)質(zhì)量。

（一）公共政策質(zhì)量

1．公共政策質(zhì)量的含義公共政策質(zhì)量是學(xué)界研究工作的核心，因其涉及面廣，難于對其內(nèi)涵和外延作明確界定，對公共政策質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)雖然有所涉及，但尚不完整、不成體系。簡單地說，公共政策質(zhì)量就是公共政策的好壞程度，對公共政策質(zhì)量的評價往往帶有很強(qiáng)的主管感受性，擁有不同的價值偏好和評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)從廣義上來擬定評價公共政策質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。與政策的價值相聯(lián)系的是其利益相關(guān)性，多數(shù)公共政策都涉及到對以利益為核心的的社會價值的分配。2．公共政策質(zhì)量評估判斷公共行政質(zhì)量的好壞主要標(biāo)志是在尊重人民主權(quán)和意愿的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會正義和社會公平。公共政策質(zhì)量評估是公共政策過程中不可或缺的組成部分?？茖W(xué)的評估活動能夠發(fā)現(xiàn)公共政策過程中存在的問題，以便及時地總結(jié)經(jīng)驗，糾正錯誤，從而公正地判斷某一政策本身的價值，為延續(xù)、革新或終結(jié)公共政策提供依據(jù)。因此，公共政策評估不僅有利于檢驗公共政策的效果、效率及效益，也有利于提高決策的民主化、科學(xué)化水平，不斷提高政策的質(zhì)量。丁煌［3］在分析政策執(zhí)行梗阻的政策質(zhì)量因素時認(rèn)為，高質(zhì)量的公共政策具有合法性、合理性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、科學(xué)性、目標(biāo)具有彈性、政策之間能夠良性循環(huán)的特征。

（二）行政決策質(zhì)量

1．行政決策的概念及特征簡單地說，行政決策是指政府及其行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)而抉擇行動方案，做出決定的過程。各級政府及行政部門幾乎每天都在作出這樣或那樣的決策。行政決策的特征：決策主體的確定性、決策的廣泛性、決策依據(jù)的法律性、決策實施的強(qiáng)制性、決策目標(biāo)的非營利性。行政決策是行政管理活動的基礎(chǔ)，科學(xué)的行政決策是行政管理科學(xué)化的前提。2．行政決策質(zhì)量的影響因素評價一個行政決策的優(yōu)劣可以有不同的角度、不同的標(biāo)準(zhǔn)，如合法性、科學(xué)性、合理性、安全性、可行性、成本、滿意度、幸福感。影響行政決策質(zhì)量的因素非常廣泛，經(jīng)驗、決策程序、決策技術(shù)、決策體制、決策條件、決策環(huán)境、決策主體、權(quán)力、組織文化、決策者的個人偏好、胸懷、氣度、決策者對風(fēng)險的態(tài)度等都是影響決策質(zhì)量的因素?，F(xiàn)實中，屁股決定腦袋的決策比比皆是，因此，有人說決策失誤是最大的失誤，領(lǐng)導(dǎo)人決策失誤帶來的浪費和損失是很巨大的，而決策性浪費和損失，盡管是“最大浪費”，但從沒有人視之為犯罪。3．提高行政決策質(zhì)量的途徑?jīng)Q策是一項高強(qiáng)度高難度的思維活動，決策思維的基石是邏輯思維，其中又以形式邏輯為基礎(chǔ)。形式邏輯是決策分析的基礎(chǔ)。基于此，提高行政決策質(zhì)量必須建立起現(xiàn)代行政決策體制，構(gòu)建基于系統(tǒng)化的決策管理系統(tǒng)，實現(xiàn)決策信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、決策執(zhí)行系統(tǒng)、決策監(jiān)督系統(tǒng)的閉路循環(huán)。重大行政決策應(yīng)當(dāng)實行責(zé)任制，跟蹤評估。違法決策造成損失的，決策者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。