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一、行政現(xiàn)代性凸顯期

行政現(xiàn)代性凸顯于進步時代前不久，這個階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅實的基礎?？茖W技術革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉變?yōu)榉e極主動干預社會生活。資本主義發(fā)展到19世紀中葉以后，由科學技術革命帶來的是生產技術的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產力的迅速發(fā)展和經濟結構的巨大變化使社會管理經濟的任務越來越繁重，而且社會關系的日益復雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現(xiàn)象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內部，由此首先產生了各種應付工廠日益復雜與變化莫測的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術理性崇拜而導致的對效率目標的追求，在這一時期產生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特•歐文、通過應用技術手段來幫助人類努力，成功運用運籌學與管理科學的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領域的先驅安德魯•尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學界普遍認為威爾遜發(fā)表的《行政學研究》是行政學創(chuàng)立的標志，其實不然，在威爾遜之前就已經有闡述行政學的學者及理論了，有學者認為對公共行政進行系統(tǒng)研究始于德國的官房學，德國官房學產生于17－18世紀，是有關政治、經濟知識的總稱，包括財政學、國民經濟學、私經濟經營學和產業(yè)行政學。1845年法國科學家M．A．安培曾經設想建立管理國家的科學，有人認為這是行政學產生的胚胎，再有“行政學”一詞是由德國學者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學》著作，他們都是先于威爾遜對行政學進行研究的，所以筆者認為與其說威爾遜的《行政學研究》是行政學的開山之作，倒不如說其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作。”把行政看作是政府的執(zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標的工具。他將政府活動區(qū)分為以價值理性為內容的政治與以工具理性為內容行政，導致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面。“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣?！蓖栠d將行政管理完全看成了一種實現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。

二、行政現(xiàn)代性融入期

行政現(xiàn)代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風，在威爾遜確立了行政學的工具理性之后并未產生很大的影響，甚至當時在研究政府管理的各界學者都沒有對《行政學研究》這篇文章的內容有太多的引用與借鑒。當時，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學管理運動，科學管理運動對當時的政府改革運動產生了很大影響，政府全面借鑒了科學管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當時的學者沒有太多的關注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術理性的含義，科學管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產率，科學的挑選一流工人，工人要掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標準化，將計劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來的經驗工作法，采取科學工作法，一切管理事務都要按照標準程序執(zhí)行。雖然科學管理是以工廠管理合理化為目標而富有實踐性，但還是缺乏一般科學性，由此在深受科學管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來，當時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經驗教訓概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經驗所檢驗過的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會完全不同了?；谶@些構想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學理論的發(fā)展又向前推進了一步。當時的工廠企業(yè)管理將科學與技術看作是實現(xiàn)效率目標的核心，并致力于科學管理與技術崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學的管理理論來指導國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經相對成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當時工廠企業(yè)管理的科學方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點融入到行政管理領域，自此，行政管理領域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。

三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期

行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發(fā)展導致權力結構運行的合理合法化，而這種合理合法化的權力就是形成理性官僚制模式的關鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內部的程序設置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規(guī)的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節(jié)制的權力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業(yè)培訓機制;合理合法的人事行政制度。從技術理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應用于各種行政管理任務中。后來的學者對行政現(xiàn)代性的進一步發(fā)展作了不朽的貢獻，對行政學發(fā)展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書的作者懷特，他將研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節(jié)，使行政科學成為系統(tǒng)化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學者古利克看來，“通過科學和科學精神，人類擺脫了，至少是在物質生活方面擺脫了習慣的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科學方法視為“以能力取代無知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓練的行政人員取代訓練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領域，從而是一種重要的科學?；谶@些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領域無不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時期。

四、行政現(xiàn)代性異化期

行政現(xiàn)代性的異化期體現(xiàn)在19世紀50年代到60年代，在這一時期人們漸漸意識到行政現(xiàn)代性的某些弊端，如對人性的忽視，對技術理性的崇拜、價值理性的拋棄以及官僚組織龐大機器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來以告誡人們警示人們其危險性所在，表現(xiàn)最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭論。西蒙是行政現(xiàn)代性的倡導者與捍衛(wèi)者并且是邏輯實證主義的繼承者，他主張行政領域的科學方式方法和嚴格的等級秩序以及非人格化，強調效率在行政管理中的地位，無視一切價值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說，并認為這些原理只是諺語，不具有科學性，但是他并沒有跳出行政現(xiàn)代性的領域，仍然為現(xiàn)代性所魔域。首先表現(xiàn)出行政現(xiàn)代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來，民主應該通過建立一個強有力又負責任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關心人們的意愿的政府來加以實現(xiàn)，沃爾多對政治與行政二分進行了批判，認為這是不可能實現(xiàn)的并且也是過時的，這一觀點已不是他個人的想法，而是當時很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領域，對政治的關注已經使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來，因此，在公共行政學中，就應該既有仍然關注事實問題的行為主義行政學觀點，又有重新關注諸如行政人員在行政過程中的角色等價值問題的其他行政學觀點，這就需要將價值理性問題重新整合到行政管理過程中，使行政現(xiàn)代性與公共行政領域出現(xiàn)了分離。沃爾多認為，“邏輯實證主義的一個更大的但卻具有相關性的問題是邏輯實證主義導致了一種不成熟的技術取向，這種技術取向把公共行政僅僅視為實現(xiàn)外部確定的目標的一種工具。”他在批評了行政西蒙的邏輯實證主義主張以及對行政現(xiàn)代性的審視之后提出民主行政理論，他認為，“這個未來社會的社會動力學的基本原理應該是:在一個民主社會里，只有民主本身才是唯一能使權力合法化的東西。”從沃爾多的民主行政理論中，我們可以發(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)代性的異化，對于歷史的發(fā)展使得公共行政領域不再一味追求行政的現(xiàn)代性，而是對于某些關乎價值理性的東西開始吸引研究者與實踐者的關注。

五、行政現(xiàn)代性修正期

行政現(xiàn)代性的修正期始于20世紀60年代末直至今天，這一時期處于對行政現(xiàn)代性進行修正并努力尋找行政現(xiàn)代性的替代模式，學者與改革者們進行了許多次嘗試，而新公共行政理論則勇敢地邁出了第一步，其主要代表人物是沃爾多和弗雷德里克森，如果說沃爾多初見了行政現(xiàn)代性異化的端倪，那么弗雷德里克森就是沿著他的路線不但認為行政現(xiàn)代性存在某些不合理之處，而且還必須對其進行修正，新公共行政學的主要內容包括，在行政學的經典目標中著力增加了對“公平”的追求，為此它首先放棄了“政治與行政二分”的觀點，因為行政官員對效率、經濟和社會公平的承諾就使他們不得不選擇好的管理，這種價值追求就注定要打破“價值中立”;它主張放棄傳統(tǒng)的官僚體制，尋求具有靈活性、多樣性、適應性的行政組織模式;為了實現(xiàn)公平，它主張公民導向和公民參與的行政管理追求。雖然新公共行政作出的努力也產生了一定的影響，但對于它要實現(xiàn)的最初目的還是不夠的，雖然在新公共行政的學者中，許多人清楚地認定自己在建構技術理性的替代，但卻同時遵循了行政現(xiàn)代性的另一要旨，即知識的漸進發(fā)展。正如歐托勒所說，這一與現(xiàn)代性的決裂卻完全符合進步時展起來的改革主義要旨，他還認為，公共行政的發(fā)展最好“不應被看作不關心政治的專家們持續(xù)地將假象的理性施加與多元世界的努力，而應被看作那些深深信奉民主的某種幻想，但又看到大規(guī)模政府官僚體制的看似不可避免的人們的持續(xù)而充滿緊張的奮斗?！奔词棺哉J為是站在反實證主義的立場脫離技術理性的新公共行政，也頗具諷刺性地安居于現(xiàn)代性的疆域之內。更有說服力的是，“從二十年后的觀點來看，新公共行政顯得古怪，看一看進來反復出現(xiàn)的要求更多的專業(yè)主義和將科學方法更嚴謹?shù)貞糜谠擃I域的呼吁?！笨梢娦鹿残姓W是一次失敗的嘗試。隨后的另一次對現(xiàn)代性進行超越與修正的嘗試是新公共管理運動，以1979年英國首相瑪格麗特•撒切爾上臺為標記，當時為應對政府組織規(guī)模的日益龐大再一次掀起了改革的浪潮，新公共管理以現(xiàn)代經濟學和私營管理理論為理論基礎，實現(xiàn)了行政主體多元化、組織形態(tài)扁平化、人事管理靈活化、行政官員政治化、政府職能社會化、管理方式私營化以及行為取向外部化。雖然新公共管理有其創(chuàng)新性，但是其強烈的“管理主義”傾向不得不讓人有種“新泰勒主義”的懷疑。新公共服務理論對新公共管理進行了揚棄，與新公共管理理論相比，新公共服務理論更接近修正現(xiàn)代性的目標，它主張行政管理的目的是為公眾服務，強調公民權力與公共利益，新公共服務更加重視人，重視價值理性對于人的意義，新公共服務理論對于行政現(xiàn)代性的修正問題更近了一步。直至今日對行政現(xiàn)代性的修正與超越的努力從未停止過，行政領域的研究者與實踐者們在面臨現(xiàn)代全球化、信息化以及變幻莫測的外界環(huán)境的背景下，越發(fā)意識到超越或修正行政現(xiàn)代性的迫切與艱難，針對這個問題，筆者的觀點是要重新尋找公共行政得以健康發(fā)展的理論根基，找回公共行政的公共性，通過公共行政的社會建構性尋找參與式民主治理的有效途徑，從而從根基上打破現(xiàn)代性對公共行政的魔域，社會建構民主的公共行政。

作者：孫維維單位：黑龍江大學政府管理學院