導(dǎo)語：農(nóng)村改革反思展望論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20余年農(nóng)村改革和發(fā)展的成就與問題，一并結(jié)轉(zhuǎn)到了新的世紀；而1999年的農(nóng)村經(jīng)濟大帳總體上顯得平淡無奇，這也算是給全國經(jīng)濟的“平穩(wěn)過渡”作出了貢獻。盡管許多農(nóng)村經(jīng)濟與社會的深層矛盾逐步走向表面化，但總體上還應(yīng)該是屬于“通過經(jīng)濟發(fā)展可以解決的前進中的問題”。不過，比這些問題本身更為重要的一個問題是我們的認識偏差－－總是把需要政府解決的問題和需要市場解決的問題混為一談。我們想?yún)^(qū)別這兩類問題，并著重分析新的歷史條件下需要政府解決的問題。

引論：中央政府需要率先轉(zhuǎn)換角色

回顧20余年的農(nóng)村改革及其所取得的巨大成就，政策調(diào)整、政策放寬是大前提，在這個大前提下，市場力量的作用功不可沒。但是，在新的歷史條件下如果繼續(xù)守著這樣一個認識，恐怕要無所作為了。

只要有市場在，市場就會在廣大的領(lǐng)域揮配置資源的作用，這是無可懷疑的。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及目前的產(chǎn)權(quán)變革，農(nóng)業(yè)機械化、“產(chǎn)業(yè)化”和農(nóng)業(yè)科技推廣，發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的崛起，等等，都離不開市場的推動作用。但是，目前農(nóng)村市場發(fā)育本身遇到嚴重障礙，資本市場、勞動市場和土地市場這三大要素市場停止發(fā)育，農(nóng)產(chǎn)品市場甚至有所倒退，農(nóng)民進入市場的途徑是一路紅燈，何以談市場的推動作用？這是農(nóng)村發(fā)展趨于緩慢的病因所在。市場發(fā)育陷于停頓甚至倒退的原因，是市場發(fā)育需遇到深層次的制度問題，而依靠普通農(nóng)民的自發(fā)力量根本不能突破這種制度限制。

中央政府應(yīng)成為今后農(nóng)村制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，而不能寄希望于農(nóng)村自發(fā)的制度創(chuàng)新。農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)過一段時間快速發(fā)展，社會生活已經(jīng)復(fù)雜化，農(nóng)民對公共物品（社會保險、文化教育、村容村貌，基礎(chǔ)設(shè)施以及社會制度、秩序和安全等）的需求已日益顯現(xiàn)。顯然，在鄉(xiāng)村權(quán)勢階層從普通農(nóng)民中分化出去并變得保守以后，分散的、沒有組織化的普通農(nóng)民對此是毫無辦法的；公共物品的系統(tǒng)供應(yīng)是現(xiàn)代社會的一個特征，這已經(jīng)超出了中國農(nóng)民的經(jīng)驗范圍。農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)過一段時間快速發(fā)展，社會生活已經(jīng)復(fù)雜化，農(nóng)民對公共物品（社會保險、文化教育、村容村貌，基礎(chǔ)設(shè)施以及社會制度、秩序和安全等）的需求已日益顯現(xiàn)。顯然，在鄉(xiāng)村權(quán)勢階層從普通農(nóng)民中分化出去并變得保守以后，分散的、沒有組織化的普通農(nóng)民對此是毫無辦法的；公共物品的系統(tǒng)供應(yīng)是現(xiàn)代社會的一個特征，這已經(jīng)超出了中國農(nóng)民的經(jīng)驗范圍。

農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化的邏輯遞進關(guān)系反過來說是：農(nóng)村現(xiàn)代化?農(nóng)村分工深化?農(nóng)村市場自由統(tǒng)一?農(nóng)民的市場進入成本下降?降低農(nóng)民進入市場的制度壁壘和自然壁壘。中央政府必須在這個過程中發(fā)揮催化作用，其辦法就是降低農(nóng)民進入市場的制度壁壘和自然壁壘。降低制度壁壘需要市場化改革，而降低自然壁壘則需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。

去年以來，政府部門十分注意農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，而對重要的改革事項卻三緘其口。如果只談發(fā)展，中央政府應(yīng)該把注意力放在更宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整上面，至于農(nóng)村領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是應(yīng)該交給市場。政府更重要的任務(wù)建立健全市場。

中國加入世界貿(mào)易組織，將對農(nóng)村的長遠發(fā)展發(fā)揮積極的影響。世界貿(mào)易組織對中國農(nóng)業(yè)的影響主要是結(jié)構(gòu)，而結(jié)構(gòu)調(diào)整只會提高而不會降低中國農(nóng)村的現(xiàn)代化水平。

農(nóng)民收入問題是表象

近幾年，許多部門的研究機構(gòu)受命研究了農(nóng)村市場如何擴大問題，基本結(jié)論大同小異：農(nóng)民收入增長率下將導(dǎo)致農(nóng)民購買力降低。農(nóng)民購買力已經(jīng)關(guān)系到國民經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，所以才引起高層對農(nóng)民收入問題的高度關(guān)注。

我國農(nóng)民收入曾經(jīng)有過極高的增長速度，1978－1984年，增長速度達到15·6％。但是，奇跡總是短時間的，長期保持的奇跡就不是奇跡了。創(chuàng)造奇跡的條件發(fā)生了變化：改革開發(fā)之初，農(nóng)村經(jīng)濟總值的基數(shù)小，而政策調(diào)整的幅度大，農(nóng)民積極性空前高漲，特別是農(nóng)民利用農(nóng)業(yè)科技的能力大大增強，導(dǎo)致農(nóng)民收入猛增，此其一。其二，農(nóng)產(chǎn)品價格因素是推動農(nóng)民收入增長的重要因素。改革開放之初，國家就開始逐步提高糧食價格，糧食市場價格對農(nóng)業(yè)影響也日益增大，農(nóng)民受益匪淺。1996年，由于國家提高糧食收購價格，農(nóng)民收入較上年增長幅度較大，增幅達9％。在目前的各種約束之下，繼續(xù)依靠這兩方面的因素來推動農(nóng)民收入增長，已顯得十分困難。

據(jù)官方稱，1999年1－3季度，農(nóng)民名義收入只增長2·5％，考慮到物價下跌因素，實際增長了4·8％。全年估計增長4％。增收的2％靠鄉(xiāng)企和打工。1998年這個指標是4·3％，1997年是4·6％。農(nóng)民收入增長率連續(xù)三年下跌。其實，如果能真正保持一個4％左右的增長率，應(yīng)該十分令人高興了。有某部農(nóng)村問題研究中心的報告稱，1998年農(nóng)民人均純收入增長率是負值，如果這個分析可靠，1999年的農(nóng)民純收入增長率也很難是正值。

農(nóng)民收入增長率下降反映出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展的深層次問題。農(nóng)民可支配性收入的大小受制于三個方面的因素（不計饋贈收入），一是農(nóng)產(chǎn)品收益，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益，三是對農(nóng)民的稅費征收水平。這三個方面都存在問題。第一方面和第二方面直接受制于經(jīng)濟體制，第三方面則涉及農(nóng)村政治發(fā)展問題。

農(nóng)產(chǎn)品收益下降，具體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與流通效率有關(guān)，但最終一個經(jīng)濟體制問題。與美國、加拿大這樣的國家比，我國人均占有耕地少是不爭的事實。但我們的人地關(guān)系的緊張有人為的因素。在目前的體制之下，可以有很高的畝產(chǎn)量，但不可能有高的勞動生產(chǎn)率，也不可能有很高的資本報酬率。我國近二十年國民經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)勞動力凈減少的奇跡，但距離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所能提供的農(nóng)民人均耕種土地的可能性還很遙遠。在這種情況下，農(nóng)民收入的提高必然要仰賴在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)兼業(yè)，由此形成我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)”特征。如果沒有政府特殊保護，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)不可能創(chuàng)造很高的收入。首先，這種農(nóng)業(yè)以精耕細作為特點，廉價勞動力是其存在的基礎(chǔ)，因此不可能創(chuàng)造出較高的農(nóng)業(yè)工資。其次，農(nóng)戶兼業(yè)以季節(jié)性打工為主，農(nóng)民工難以成為具有專業(yè)素養(yǎng)的熟練勞動力，收入水平提高受到限制。據(jù)杜鷹先生的研究報告（經(jīng)濟日報，19990113），1985年－1997年間，農(nóng)業(yè)的國民收入份額從28·7％下降到18·7％，下降了約35％；而同期農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額從62·4％下降到49·9％，只下降了約20％，這意味著農(nóng)業(yè)的相對勞動生產(chǎn)率下降了。再者，面對大量農(nóng)業(yè)勞動力，國家很難通過財政補貼使他們獲得全社會平均工資水平，而通常他們會成為向社會提供凈收入的納稅人。以日本為例，日本農(nóng)戶1997年平均收入883萬日元（超過了非農(nóng)戶收入），其中農(nóng)業(yè)收入114萬中有相當比重的政府補貼，政府又另外提供年金211萬日元，日本政府可以這樣做，因為日本農(nóng)戶才有334萬戶，占日本的總戶數(shù)只有7·2％。像我們這樣一個農(nóng)民大國，要給農(nóng)民補貼，讓農(nóng)民的收入達到城市居民的平均生活水平，沒有任何一個國家的政府能承擔得起。相反，我們還不得不從那里取得一定的財政收入，相當一部分農(nóng)村公共建設(shè)也還要農(nóng)民掏腰包。這樣一個現(xiàn)實不改變，提高農(nóng)民收入水平的前景就相當黯淡。

承包政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所釋放的效應(yīng)早已是強弩之末。以承包制為代表的農(nóng)村改革，并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革。我們好像建立了一種新的家庭經(jīng)營制度，并大力稱頌這個制度的優(yōu)越性，但家庭經(jīng)營制度所賴以存在的土地，卻不由農(nóng)民支配。這種權(quán)利的不配套，已經(jīng)嚴重束縛農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展。這個問題我們在后面要進一步論述。農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整的空間已經(jīng)很小，很難再依靠提高農(nóng)產(chǎn)品價格來增加農(nóng)民收入。我國加入世界貿(mào)易組織以后，受國際市場的影響，提高農(nóng)產(chǎn)品價格的可能性更小。

據(jù)有關(guān)方面的研究者估計，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動力是負增長。1999年后半年政府實行積極的財政政策，基本建設(shè)規(guī)模擴大了，農(nóng)民外出務(wù)工收入有所增加，估計1999年農(nóng)民純收入增長的一半是這個方面造成的。今后農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將越來越是一個艱難的過程。第一，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成高速增長優(yōu)勢，與城市經(jīng)濟體制改革滯后有關(guān)。隨著城市經(jīng)濟體制改革逐步到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要由粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變才能保持自己的競爭力，但這個轉(zhuǎn)變受到資金、技術(shù)和勞動力素質(zhì)制約，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還沒有為這個轉(zhuǎn)變做好充分準備。第二，今后吸收農(nóng)村剩余勞動力的主要途徑恐怕要更多利用第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這種結(jié)構(gòu)調(diào)整也是一個緩慢的過程。這兩方面的原因決定了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)將長期存在，因而也決定了提高農(nóng)民收入的艱巨性。農(nóng)民的稅費負擔是影響農(nóng)民收入分配主要因素。這是一個涉及因素甚廣的問題，我們將在后面作出具體分析。

農(nóng)民增收要不斷提高的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為基礎(chǔ)，而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的高度專業(yè)化；專業(yè)化的形成又需要自由、開放和統(tǒng)一的市場，這個市場必須有足夠低的進入門坎（即市場進入成本）。從歷史上看，大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)總是在市場的制度環(huán)境較好、交通運輸成本較低的地方出現(xiàn)的。我們因此把經(jīng)濟發(fā)展的全部問題歸結(jié)為市場進入的成本問題。中國農(nóng)村經(jīng)濟落后的根本問題，便是農(nóng)民進入市場太難，阻礙太多，費用太高。在一些地方，農(nóng)民沒有搞林牧業(yè)，但卻要繳農(nóng)林特產(chǎn)稅；豬還沒有養(yǎng)大，屠宰稅已經(jīng)開始征收；還有的地方干脆今年收明年的稅，并美其名曰“以稅收促進發(fā)展”。農(nóng)民剛抬腿向市場邁一步，各種關(guān)卡便橫亙在眼前。勞動力轉(zhuǎn)移方面的障礙也很多，不合理的戶籍制度使農(nóng)民受到身份歧視，城里的老板、工頭肆意盤剝農(nóng)民工，常常發(fā)生農(nóng)民干了活拿不到錢甚至倒貼錢的情形。此外，還有交通通訊不暢所產(chǎn)生的市場進入成本，也影響農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的能力，影響農(nóng)民收入。政策搖擺發(fā)生在糧食問題上

如果我們前面的分析是正確的，即認為中國農(nóng)村經(jīng)濟落后的根本問題，是農(nóng)民進入市場太難，阻礙太多，費用太高，那么政府的職責(zé)應(yīng)該是降低市場壁壘，幫助農(nóng)民以盡可能低的成本進入市場。然而，縱觀中國農(nóng)村二十年的政策實施，并沒有一個明確的市場導(dǎo)向。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)安排，到農(nóng)產(chǎn)品流通體制，與市場經(jīng)濟的要求相去甚遠。一個特點是，我們的農(nóng)村政策似乎受制于糧食生產(chǎn)狀況。“多了少了多了多”曾經(jīng)被用來形容中國糧食生產(chǎn)的波動，相應(yīng)地，我們的政策似乎是“緊了緊了松了松”，也有搖擺。按照目前主流的說法，我國農(nóng)產(chǎn)品正在發(fā)生階段性、結(jié)構(gòu)性過剩，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賠多掙少。但這恐怕不僅僅是有的同志所說的是一個市場需求約束問題。一個國家有多一半的勞動力種地，又有一攬子“綠色革命”技術(shù)的支持，那么在一定條件下，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是可以很充足的。這個條件就是價格。我國農(nóng)產(chǎn)品過剩通常是一種高價位引起的過剩，代價是政府的財政負擔。再從相對價格看（城市居民的恩格爾系數(shù)），農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)價格并不低。城市居民的食品支出占消費總支出的比重近些年一直在50％左右，這說明農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和流通效率不高。從這個意義上說，農(nóng)產(chǎn)品的供給制約才是真正的制約（決定供給的邊際成本還不夠低，導(dǎo)致市場均衡價格高，制約了購買力）。中國農(nóng)產(chǎn)品市場的變化，與“蛛網(wǎng)模型”所揭示的“價格－供求”的波動關(guān)系倒頗為一致，只是政府干預(yù)使這一規(guī)律的表現(xiàn)在某些時候發(fā)生了畸變。1997年開始，延長土地承包期、減輕農(nóng)民負擔、改革糧食流通體制，是中央政府農(nóng)村工作的三大政策。前兩項政策是一種長期政策，因為一直難以真正落實，所以一直受到強調(diào)。后一項政策的內(nèi)容則極易隨著糧食供求和價格形勢的變化而變化。事實上，1998年以政府控制為核心的糧食流通體制改革步履為艱，到1999年已經(jīng)難以為繼了。

1999年的農(nóng)村工作政策便有了明顯的調(diào)整。政策的基本面圍繞增加農(nóng)民收入這一條鋪開。但中央政府要增加農(nóng)民收入，而基層政府卻真正想的是增加自己財政的收入。由此有了干群關(guān)系緊張，加劇了農(nóng)村社會不穩(wěn)定。于是，1999年中央政府的農(nóng)村工作方針又更突出地強調(diào)了維護農(nóng)村社會穩(wěn)定這一條。

1999年中央政府農(nóng)村工作政策受到強調(diào)的有：農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快水利為中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，清理基金會、清理鄉(xiāng)村債務(wù)、改革信用社，改革糧食棉花流通制度，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等等。

農(nóng)村工作的其他政策，如市長菜籃子，商品糧基地建設(shè)，村民委員會建設(shè)，扶貧攻堅，計劃生育等，或者因為相關(guān)重要性下降，或者已經(jīng)是例行工作，在1999年的政策拼盤中不很搶眼。值得注意的是，“省長米袋子”這一政策在今年農(nóng)業(yè)部長的農(nóng)村工作會議講話中發(fā)生了重大變化，這個講話明確否定了糧食“自求平衡”的思路，主張農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理布局。按照這個新的的思路，一些省份的省長就沒有必要當“米袋子省長”了。這個變化無疑是積極的正確的。

現(xiàn)在看來，當初出臺“米袋子省長負責(zé)制”和政府控制型的糧食流通體制“改革”是欠考慮的。這不是什么事后諸葛亮，因為政策出臺當時就有不少人持有異議。當時的背景是，1994年美國世界觀察研究所布朗先生發(fā)表了一篇不很嚴謹?shù)奈恼?，言稱中國農(nóng)業(yè)將不能養(yǎng)活中國人自己。盡管中國方方面面嚴厲批評了布朗的論點，但布朗的言論還是引起了高層的嚴重關(guān)注。正值此時，中國農(nóng)業(yè)滑坡，糧價騰起。中央政府有兩個明顯反應(yīng)：一是很快出臺“米袋子省長負責(zé)制”，要求各省區(qū)的糧食“自求平衡”；二是逐步調(diào)整了糧食流通政策，把本來已經(jīng)放開的糧食市場重新控制起來了?！懊状邮￠L負責(zé)制”明顯與農(nóng)業(yè)資源的合理布局政策相沖突。而糧食流通體制改革是對1983年以后逐步放開的糧食流通市場體制的一個否定。這個新的糧食流通體制改革方案很難嚴格監(jiān)督實行，很難緩和財政補貼壓力，也未能解決農(nóng)民“賣糧難”的問題。中央政府注意到了有關(guān)問題，1999年對糧食流通政策又作了重大調(diào)整，方向是重新放開搞活。這個調(diào)整受到有關(guān)方面的歡迎。估計今后還會進一步放開糧食流通。

1999年，某些國有糧食流通部門的一個動向是，把好糧食當作“陳化糧”來賣，以逃避中央政府的“順價銷售”政策。于是，僅此一項國有糧食部門又發(fā)生數(shù)十億的虧損掛帳?？磥?，由政府監(jiān)督國有企業(yè)的行為實在太難，各行業(yè)都是如此。

1999年，夏糧比去年增加100億斤。北方干旱，秋糧受影響。陜北發(fā)生大旱，但那里的食品價格穩(wěn)定，城鄉(xiāng)居民的生活基本沒有受到影響。還是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿馬蒂亞·森說得對，真正餓死人的，不是來自天災(zāi)，而是人禍。只要（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不倒退，（2）堅持并完善土地的家庭經(jīng)營制，（3）糧食流通主渠道放開，尤其防止地方政府的壟斷，中國的糧食就不會出問題。這主要不是一個資金投入問題，而是一個制度建設(shè)問題。

無論“米袋子”還是“菜籃子”，主要應(yīng)交給市場去安排；市場越是健全，“米袋子”和“菜籃子”就越是牢靠。中央政府通過一定的糧食儲備規(guī)模，在需要的時候發(fā)揮“平抑糧價”的作用就夠了。

農(nóng)民負擔不只是一個經(jīng)濟問題

農(nóng)民負擔狀況，會影響到農(nóng)民的實際可支配收入的多少。這個問題喊了多年，但問題仍然存在。有的地方農(nóng)民負擔仍然很重，而且還搞強迫；有的地方還沒有糾正屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的平均分攤問題；農(nóng)民的隱性負擔也有所增加；還有的地方強行向農(nóng)民收取服務(wù)費，實際上并沒有給農(nóng)民提供任何服務(wù)；農(nóng)民貸款繳費的現(xiàn)象仍然存在。存在這些問題已經(jīng)不能簡單地歸結(jié)為思想觀念不對頭。近幾年，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長連續(xù)超過全國平均增速，而另一方面城鄉(xiāng)居民收入的差距在繼續(xù)拉大，這個反差就夠說明問題了。1999年4月監(jiān)察部統(tǒng)計，我國已經(jīng)累計取消了不合理農(nóng)民負擔8000個，進一步減輕農(nóng)民負擔68億。這聽起來像天方夜譚。

這兩年，各地根據(jù)中央精神做了許多工作，多數(shù)地方的減負工作抓出了成效，特別是惡性事件有所減少，農(nóng)民對此很歡迎。一方面因為中央政府的決心大，另一方面是因為征收“三提五統(tǒng)”的難度日益增大，鄉(xiāng)村干部不得不改弦易轍了。在一些地方，公檢法系統(tǒng)已經(jīng)不愿意配合政府做所謂“中心工作”了。從總體上說，這是一個可喜的變化。如果普遍實行了鄉(xiāng)村政府機構(gòu)的消腫減肥，這個問題有望進一步緩和。

農(nóng)民負擔重，誰承擔責(zé)任？高層政府當然批評鄉(xiāng)村干部，而鄉(xiāng)村干部頗不服氣，他們說農(nóng)民負擔的根子在上頭。我們認為，農(nóng)民負擔問題久拖不決，是因為在目前認識條件下有三個難以克服的制度性因素。第一，分散的農(nóng)民與組織起來的政府機構(gòu)之間權(quán)利不對稱，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力膨脹，這種權(quán)力試圖不斷擴大對農(nóng)民應(yīng)該擁有的資源的占有。第二，全局性的從上到下的干部人事任免體制和考核體制，使鄉(xiāng)村干部只對上負責(zé)，不對下負責(zé)，而所謂上級監(jiān)督下級的成本又極為高昂，鄉(xiāng)村干部很難得到上級的真正約束。第三，農(nóng)村市場化水平低，鄉(xiāng)村干部掌握了大量的非市場資源，這些資源滋養(yǎng)著權(quán)力，擴大著權(quán)力。

更值得注意的是，這三個因素造成的制度環(huán)境嚴重扭曲了鄉(xiāng)村社會關(guān)系。往深處說，這種扭曲要比農(nóng)民負擔嚴重得多。第一，不同程度的人身依附關(guān)系。據(jù)我們了解，現(xiàn)在不少農(nóng)民進城務(wù)工做買賣要繳兩份稅費，一份繳給城市部門，一份繳給鄉(xiāng)村干部。后一份稅費是完全不合理的，但是，他們不繳是不行的；不繳就回不了家，不繳其他家族成員就受連累，不繳甚至宅基地要被沒收。農(nóng)民必須有一個退路，而這個退路由鄉(xiāng)村干部掌握！中國在搞現(xiàn)代化，但九億農(nóng)民幾乎沒有多少不給自己留退路的，這就好像中國的現(xiàn)代化也給自己留了一條退路！第二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債運轉(zhuǎn)。這個問題已經(jīng)在中西部地區(qū)已經(jīng)相當普遍（1998年，僅湖南省芷江縣29個鄉(xiāng)財政負債總額就達2341萬元，平均84萬元）。一位在地方工作的同志憂心忡忡地說，昔日農(nóng)村工作的指揮部在村一級，逐步退到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，現(xiàn)在已經(jīng)退到了縣一級，因為工資發(fā)不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的許多工作已經(jīng)無法開展。看來這個問題很具有顛覆性。問題性質(zhì)的嚴重性在于，現(xiàn)在的機制使得鄉(xiāng)村機構(gòu)和鄉(xiāng)村干部權(quán)力的膨脹已經(jīng)不直接受養(yǎng)活他們的農(nóng)民的收益的約束，農(nóng)民養(yǎng)活不了他們，他們也在加速膨脹，把問題留給子孫后代?；蛘哂械牡胤阶兿嗟匕褭?quán)力“典當、抵押”給了當?shù)馗晃?，富翁通過金錢向權(quán)力滲透。從根本上說，富人染指權(quán)力并不奇怪，而且也不一定是什么壞事，但在目前的制度背景下，這種權(quán)與錢的結(jié)合卻是頂壞頂壞的事情。因為這種結(jié)合使得中國農(nóng)村社會更趨于“山頭化”和非市場化，離開市場經(jīng)濟所需要制度環(huán)境越來越遠了。

或許有人說農(nóng)民負擔與剛性的農(nóng)村公共開支的增長有關(guān)，既然中央政府不能調(diào)整自己的財政政策而“反哺”農(nóng)村，那么鄉(xiāng)村干部為了發(fā)展經(jīng)濟、改善社區(qū)生活質(zhì)量，就不免提高稅費的征收標準從而造成農(nóng)民負擔。這個話不是完全沒有道理，但道理很不充分。國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展支持得不夠，是鐵定的事實，而這個局面并非不可以改變；能不能改變?nèi)Q于中央財政自己的改革方略如何。但是，不要以為中央對農(nóng)村投資增加了，農(nóng)民負擔就可以減輕了。因為鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民的征收水平既不是鄉(xiāng)村公共開支的函數(shù)，也不是中央投資的函數(shù)，而是鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間力量對比的函數(shù)。只有不懂歷史的、天真的觀察家才想不到這一點。

最終解決農(nóng)民負擔問題，一要農(nóng)民人數(shù)減少，二要農(nóng)民經(jīng)濟力量增強，三要農(nóng)民組織程度提高。農(nóng)民的力量從來不取決于農(nóng)民的人數(shù)，而是取決于農(nóng)民的組織程度。這三點是互相聯(lián)系的。這三點要變?yōu)楝F(xiàn)實，依賴于整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，而不單單是一個農(nóng)村經(jīng)濟問題。

家庭經(jīng)營制度－－半截子產(chǎn)權(quán)改革

1976以后，中國的經(jīng)濟改革始于農(nóng)村，并取得了偉大的成就，這是事實。但由此有了一種說法，叫做和平時期改革的“農(nóng)村包圍城市”，以為中國的經(jīng)濟改革和政治改革都將由農(nóng)村起步并創(chuàng)造經(jīng)驗，然后向城市推開。這就把農(nóng)村改革的成績變成了一個神話。

農(nóng)村創(chuàng)造的家庭經(jīng)營制度替代了大一統(tǒng)的“集體經(jīng)濟”，在相當長的時期里帶來了農(nóng)村經(jīng)濟效率的增長。但是，家庭經(jīng)營制度的建立是一種半截子產(chǎn)權(quán)變革，作為這個制度的核心－－“承包制”，應(yīng)用到城市后是失敗的。說它是“半截子產(chǎn)權(quán)改革”，理由有二：

第一，計劃經(jīng)濟的老一套管理方法始終沒有離開農(nóng)民?！坝媱潤?quán)”當然是對一種產(chǎn)權(quán)的分割和限制，使產(chǎn)權(quán)的相對完整性進一步打折扣。縣鄉(xiāng)一級政府指揮農(nóng)民種地的現(xiàn)象仍然比較普遍，有的鄉(xiāng)村干部甚至拿著望遠鏡監(jiān)督農(nóng)民種地（丁力調(diào)查）。中央政府對農(nóng)村經(jīng)濟的管理也沒有擺脫計劃經(jīng)濟的一些程式。例如1997年醞釀出臺的“糧食流通體制改革”，很大程度上是計劃經(jīng)濟的思路。再如2000年農(nóng)村工作會議突出農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，忽視農(nóng)村改革的深化，還是有一種替代市場的政府行為在里頭。

第二，家庭經(jīng)營制度沒有基本的土地產(chǎn)權(quán)支撐。我們曾以為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟實質(zhì)上解體了，替之以家庭經(jīng)營制度；現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)，這個家庭經(jīng)營制度是那么名不副實，因為農(nóng)民對土地沒有支配權(quán)。原來以為土地所有權(quán)和使用權(quán)分離后，農(nóng)民憑借使用權(quán)的擁有而保障自己的生產(chǎn)自主權(quán)，現(xiàn)在終于發(fā)現(xiàn)，沒有所有權(quán)，使用權(quán)是那么不牢靠。中央政府為穩(wěn)定使用權(quán)，喊破了嗓子，但收效甚微。

沒有所有權(quán)支撐的家庭經(jīng)營制度已經(jīng)顯示了自己虛弱：農(nóng)民不愿意打算長期投資；農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)的人身依附；勞動力流動受到制約；土地經(jīng)營規(guī)模的潛力不能利用；土地資源的嚴重浪費；鄉(xiāng)村干部權(quán)力的日益膨脹；鄉(xiāng)村社會關(guān)系日趨緊張，等等。

農(nóng)村改革停留在“半截子產(chǎn)權(quán)”上，反映了我們的農(nóng)村改革思路存在嚴重問題。中共中央十五大會議已經(jīng)作出決議，要使國有經(jīng)濟有進有退，有所為有所不為，特別是在競爭性行業(yè)，國有企業(yè)應(yīng)該退出來。稍微懂一點經(jīng)濟學(xué)的人都知道，農(nóng)業(yè)是最具有競爭性的行業(yè)，因此集體經(jīng)濟應(yīng)該從中退出來。農(nóng)民當然要搞合作，但合作必須建立在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上。這種合作與現(xiàn)行的所謂“雙層經(jīng)營體制”中的集體經(jīng)濟，完全是風(fēng)馬牛不相及。所以，從根本上說，集體經(jīng)濟從農(nóng)業(yè)這個最具有競爭性的行業(yè)退出來，完全符合黨的十五大所確立的改革精神。

涉及到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，許多學(xué)者會指出這樣一個矛盾，即降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本需要擴大土地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)村社會保障需要土地平均分配的矛盾。這似乎是制約中國農(nóng)村發(fā)展的基本矛盾，因為這個矛盾，人們似乎不愿意進一步談?wù)撧r(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革。但是，人們并沒有真正去認真思索解決這個矛盾的可能性。

對這個矛盾，不能只算總帳，說什么9億農(nóng)民18億畝土地，人均只有2畝地。最根本的事實是：人地關(guān)系緊張的地區(qū)，正是勞動力轉(zhuǎn)移容易的地區(qū)，這里農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移反倒短缺；而勞動力轉(zhuǎn)移不容易的地方，人地關(guān)系又不很緊張。北京市郊區(qū)的人均土地少，但種地的農(nóng)民大部分來自外地；寧波鄞縣，當初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，土地包給了一批外來戶，全縣約2·4萬戶。

只要產(chǎn)權(quán)改革到位，中國完全可以走上“有約束的擴大土地經(jīng)營規(guī)?！敝贰＿@個約束是兩個方面：

第一，效率目標。為此，要通過建立一個“產(chǎn)權(quán)組合”逐步解決所謂所有權(quán)與使用權(quán)的分離問題。一是農(nóng)民宅基地的所有權(quán)完全劃歸農(nóng)民，并允許自由買賣。二是劃出10－20％的土地為“公地”，解決公共需要和一定期限內(nèi)因人口變動后產(chǎn)生的土地使用權(quán)分配嚴重不均的問題。三是其余土地的承包期規(guī)定為100年，通過立法使承包權(quán)變?yōu)椴豢汕址傅霓r(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，并使這種權(quán)利得以通過市場進行流轉(zhuǎn)。

第二，公平目標以及與此相關(guān)的農(nóng)村社會穩(wěn)定目標。這個目標通過設(shè)立上述第二類土地產(chǎn)權(quán)類型來實現(xiàn)。此外，實現(xiàn)這個目標還要（1）設(shè)定土地的最大承包面積，以防止土地占有的過分集中和“大地產(chǎn)”的出現(xiàn)；（2）要設(shè)定以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的家庭的最小土地承包面積，以保障這些家庭的基本生活。當由于種種原因這類家庭的土地低于生活需要的面積時，通過上述第二種產(chǎn)權(quán)類型的土地來解決。除非這類家庭轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)家庭，否則他們的最低額定面積的土地使用權(quán)不準被大戶買走。

充分估計中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的艱巨性

鄉(xiāng)村社會是民主政治發(fā)展最為困難的地方，中國也不會例外。這當然不是一個所謂“農(nóng)民素質(zhì)”問題；稍微懂點現(xiàn)代社會科學(xué)的人，不會侈談什么“農(nóng)民素質(zhì)”。我們只是基于鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)的性質(zhì)來提出我們的判斷。關(guān)于鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展，要充分估計到下述情況：1·選舉很難改變一些地區(qū)鄉(xiāng)村權(quán)勢階層濫用權(quán)力的現(xiàn)狀。長期關(guān)注中國鄉(xiāng)村選舉的法國學(xué)者IsabelleThireau說，從中國南海的情況看，選舉與不選舉沒什么大的區(qū)別。順德的私營企業(yè)家說，誰當選都是一樣的，都要聽我們的話。我們相信，這個看法符合多數(shù)情形。

2·鄉(xiāng)村黨支部書記一般是行政村的掌權(quán)人，因此，直接選舉村委會主任不見得能影響到農(nóng)村的權(quán)威關(guān)系。黨政發(fā)生矛盾后，上級一般支持黨組織，因為黨組織受自己控制。有的地方搞了“兩票制”，以增加老百姓在支部書記產(chǎn)生時的影響力，但其一般意義還很難判斷。3·有的學(xué)者注意到，投票選舉的范圍越大，選舉被操縱的可能性越大，老百姓參與投票的積極性越小。有的觀察者據(jù)此反對擴大進一步擴大直接選舉的范圍。這是一件非常值得評論的事情。為什么選舉的范圍越大，越容易被操縱？原因之一是人們對選舉沒有穩(wěn)定的預(yù)期，這不僅影響到選民的興趣，也影響到意欲“投資”于政治的人的投資報酬預(yù)期，因此職業(yè)政治家產(chǎn)生不了。老百姓也不愿意花力氣去反對操縱。不能認為小范圍不易被操縱，就反對向大范圍擴展選舉。

4·盡管“村民委員會自治法”已經(jīng)頒布很久了，但不少地方根本沒有落實這項法律。樂觀的估計，不落實的行政村有三分之一。但的確也有一些地方搞得不錯，但這種搞得好的地方花了多大的成本，還缺乏認真的研究。從短期看，目前推行的鄉(xiāng)村民主選舉，還可能伴隨下述變化：

1·鄉(xiāng)村富人政治將會強化。新崛起的富人階層有一種必然的沖動，去購買“黨票”，進行賄選，組織幫派，積極尋求實際掌握政治權(quán)力。由于地方財政等實際利益的驅(qū)使，許多地方政府也樂意富人階層進入基層政府。這種富人政治及其伴隨的某些不良現(xiàn)象，是實行民主政治之初的正?，F(xiàn)象，并不奇怪。如果政策調(diào)整得當，鄉(xiāng)村富人階層可以成為推進鄉(xiāng)村民主政治的重要力量。

2·鄉(xiāng)村宗族政治將會強化。鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在一定時期將擴大農(nóng)村社會內(nèi)部的家族沖突或宗派沖突。為了競選村委會主任職務(wù)，競選者將會以最低的成本取得投票人的認同，而在鄉(xiāng)村社會，血緣關(guān)系是獲得認同的最重要的、也是成本最低的資源，競選者一定會大力利用這種資源。在鄉(xiāng)村社會其他認同條件發(fā)育不足的情況下，血緣關(guān)系的資源將更顯得重要。只有在農(nóng)村社會經(jīng)濟分工得到深化，農(nóng)村人口顯著減少的情況下，血緣關(guān)系在政治活動中的意義才會降低。

3·因為“村民自治”在中國推行時間不長，鄉(xiāng)村的各種力量對這一事件還沒有穩(wěn)定的預(yù)期，有的地方在上一級政府推動之下，農(nóng)民的直接選舉的確影響到了鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的利益。目前鄉(xiāng)村的強勢集團面對鄉(xiāng)村民主選舉，或者還來不及作出反應(yīng)，或者沒有把這個東西當一回事，但隨著鄉(xiāng)村民主選舉進一步制度化或形式化，強勢集團將逐步作出反應(yīng)，并將努力收復(fù)他們的失地。

4·農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所引起的人口變動對我國農(nóng)村民主政治發(fā)展將會產(chǎn)生越來越大的影響。普遍規(guī)律是，隨著經(jīng)濟發(fā)展農(nóng)民將遷居萬人以上的小城鎮(zhèn)和大中城市，傳統(tǒng)村落將逐步收縮為小的農(nóng)場主居民點。這個過程在總體上將相當漫長，但局部變化已經(jīng)在發(fā)生；只要出現(xiàn)這種變化，傳統(tǒng)村落的民主自治制度就將失去意義，民主選舉就必須擴大到小城鎮(zhèn)。我們認為，關(guān)于鄉(xiāng)村社會的政治改革一定要把鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定目標放在第一位；在穩(wěn)定的前提下，采取積極措施促進鄉(xiāng)村政治的良性發(fā)展。政府需要注意的問題是：

1·要創(chuàng)造條件使得鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的一部分權(quán)力資源轉(zhuǎn)化為市場資源，弱化普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的權(quán)力約束關(guān)系，強化其市場關(guān)系，使普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢階層通過市場關(guān)系建立起平等的聯(lián)系。市場關(guān)系也有缺點，但權(quán)力關(guān)系籠罩一切的弊端更大。土地承包權(quán)的長期化，縮編鄉(xiāng)村干部隊伍，減少政府對農(nóng)產(chǎn)品的壟斷控制等等，都有利于普通農(nóng)民與權(quán)勢階層之間發(fā)展市場關(guān)系。

2·要創(chuàng)造條件提高農(nóng)民的組織程度，以增強普通農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會與其他階層之間的對話能力。從長遠來說，要通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，減少農(nóng)民人數(shù)，提高農(nóng)民的富裕程度，來降低農(nóng)民的組織成本，增強農(nóng)民的組織能力。這是社會組織發(fā)育的一般途徑。農(nóng)民組織程度的提高有利于社會穩(wěn)定。當前農(nóng)村出現(xiàn)的各種經(jīng)濟協(xié)作組織也有利于提高鄉(xiāng)村社會的合作水平，從而有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3·要正確把握鄉(xiāng)村社會的政治發(fā)展的節(jié)奏。關(guān)于這個問題，學(xué)者們的看法有很大不同。我們以為，對這個問題的判斷少一點邏輯演繹，多一點歷史經(jīng)驗的借鑒比較好。歷史事實是，競爭先于民主，上層民主先于下層民主，富人民主先于窮人民主。我們的一些學(xué)者過分地賦予民主這一概念以人道主義精神，殊不知，以工具理性來把握這個概念，才能真正理解它的意義。有了這樣一些基本理念，才有可能去認識中國鄉(xiāng)村的政治發(fā)展態(tài)勢。我們不贊成目前一些簡單化的看法。不能過分強調(diào)農(nóng)村民主自治制度的意義，更不能天真地以為農(nóng)村民主選舉可以由村到鄉(xiāng)，到縣，到省，最后全面推開，走出一條中國式的民主政治的發(fā)展道路。

4·處理好與非官方權(quán)威的關(guān)系。政府對宗法權(quán)威的態(tài)度，主要應(yīng)該是利用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，宗法權(quán)威一定要退出歷史舞臺。對鄉(xiāng)村社會的流氓惡勢力，要堅決給予打擊，以樹立政府的合法權(quán)威。關(guān)于鄉(xiāng)村的宗教權(quán)威，恐怕要審時度勢，采取靈活務(wù)實的態(tài)度。佛教傳統(tǒng)有“出世”精神，對政府的合法權(quán)威基本沒有損害。與“耶蘇”有關(guān)的各種宗教，要嚴加約束，堅決禁止其干預(yù)世俗事務(wù)。對于邪教和各種迷信惑眾的妖術(shù)，要毫不留情地給予打擊。此外，對于近些年在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的各種行業(yè)協(xié)會的權(quán)威，要給予鼓勵和支持。結(jié)論：堅持市場經(jīng)濟導(dǎo)向的農(nóng)村改革道路

我們常說，要處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，多年的實踐經(jīng)驗證明，堅持這一條是對的。抓改革是關(guān)鍵，改革不到位，發(fā)展就是一句空話；改革到了位，發(fā)展就主要變成農(nóng)民自己的沖動，政府也省力氣。抓改革，必須堅持農(nóng)村經(jīng)濟體制的市場化改革方向。首先，是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。一定要創(chuàng)造條件逐步解決“半截子產(chǎn)權(quán)改革”的問題。本文提出的“產(chǎn)權(quán)組合”改革方案，建議有關(guān)部門予以考慮。

其次，要解決農(nóng)村資本市場或金融市場的發(fā)育問題。農(nóng)村合作基金會因為制度上的弊端，在1999年受到清理，此舉保護了不少貧窮農(nóng)民的利益，也堵塞了鄉(xiāng)村權(quán)勢階層搜刮農(nóng)民的一個渠道。但農(nóng)村金融市場的發(fā)育問題并沒有解決。少許被中央政府特批的機構(gòu)在農(nóng)村搞“小額信貸”，利率高達20％也有農(nóng)民伸手，這說明農(nóng)民對金融產(chǎn)品有強烈需求，而金融產(chǎn)品的供應(yīng)卻嚴重不足。解決問題的出路是發(fā)展民營商業(yè)銀行。只要設(shè)立合理的準入門檻，強化政府監(jiān)管，民營商業(yè)銀行一定不會重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。

第三，要改善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移渠道。農(nóng)村廉價勞動力將在很長時期內(nèi)是中國經(jīng)濟發(fā)展的決定性資源，并將決定中國在國際經(jīng)濟格局中的地位。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移渠道不暢，降低了它的資源價值，甚至還影響到農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的適當集中。取消現(xiàn)行城鄉(xiāng)戶籍制度的條件已經(jīng)成熟，所缺少的只是行動魄力。第四，農(nóng)產(chǎn)品市場要進一步開放。糧食流通體制改革應(yīng)按1997年以前的思路進行。

第五，農(nóng)村政治體制改革應(yīng)立足于克服鄉(xiāng)村干部權(quán)力的膨脹，特別要立即停止鄉(xiāng)村財政赤字的進一步擴大，清理鄉(xiāng)村集體債務(wù)。

在目前這個認識水平上，中國農(nóng)村經(jīng)濟的市場化前景并不明朗，這很令人擔憂。金融、土地和勞動力市場不健全，產(chǎn)品市場同樣不健全。政府要做的最重要的事情是一件，打通市場渠道，幫助農(nóng)民以盡可能低的成本進入市場。西方世界16－17世紀興起的秘密，是那里創(chuàng)造了足夠低的市場進入成本，在制度和交通兩個方面。道理既簡單又沉重。