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內(nèi)容提要

事業(yè)單位在中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然占有重要地位。解決現(xiàn)有事業(yè)單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業(yè)單位，重點(diǎn)在于調(diào)整和規(guī)范。

改革后的中國事業(yè)單位，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：主要從事社會(huì)事業(yè)和公益事業(yè)的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非盈利組織。其基本特點(diǎn)是：非政府（也非“二政府”）、非企業(yè)（也非準(zhǔn)企業(yè)）、非盈利（也非變相盈利）。

正文：

事業(yè)單位改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，與國有企業(yè)、政府管理體制改革一樣，對(duì)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制起著十分關(guān)鍵的作用。在國有企業(yè)和政府管理體制改革已深入進(jìn)行并取得積極進(jìn)展的今天，推進(jìn)事業(yè)單位改革顯得非常迫切。但中國事業(yè)單位性質(zhì)模糊、職能混雜，分布廣泛、涉域交叉、利益關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任邊界不清等特點(diǎn)，使得對(duì)它的改革又極為艱難。全面深化事業(yè)單位改革，有必要在一些關(guān)鍵問題上理清思路，形成共識(shí)。

事業(yè)單位的地位

中國事業(yè)單位形成及演進(jìn)至現(xiàn)狀的原因極為復(fù)雜，但大體上說兩個(gè)方面起了關(guān)鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的，必須盡量減少政府機(jī)構(gòu)和行政人員，但同時(shí)又必須提供不斷增長(zhǎng)和日益多樣化的公共服務(wù)。這是導(dǎo)致中國事業(yè)單位分布廣、數(shù)量多、規(guī)模大的主要原因。二是基于解決經(jīng)費(fèi)短缺窘?jīng)r和保障既有利益的目的，必須創(chuàng)造性地開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，但同時(shí)又必須保持現(xiàn)有的體制構(gòu)架。這是導(dǎo)致中國事業(yè)單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。

迄今為止，中國全部事業(yè)單位130多萬個(gè)，其中獨(dú)立核算事業(yè)單位95．2萬個(gè)。納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占國家財(cái)政支出的30％以上。一般地說，可以把現(xiàn)有中國事業(yè)單位分為如下三類：一是直接承擔(dān)政府行政職能、為政府服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、質(zhì)檢、鑒證及機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等類的活動(dòng)；二是承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的活動(dòng)。三是承擔(dān)著中介溝通職能、為市場(chǎng)和企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是咨詢、協(xié)調(diào)一類的活動(dòng)。但是，從實(shí)際運(yùn)作看，其性質(zhì)則極為復(fù)雜。譬如，有的享受著事業(yè)單位的待遇，卻完全從事著與政府部門一樣的行政管理活動(dòng)，擁有比一般政府部門大得多的行政權(quán)力；有的掛著事業(yè)單位的牌子，卻直接從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營活動(dòng)；有些并非法定承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位，卻實(shí)際上擁有由主管部門直接和間接轉(zhuǎn)移過來的行政職能；有些單位全部或者大部分受國家財(cái)政資金供養(yǎng)，卻仍然變相地從事著收費(fèi)性經(jīng)營活動(dòng)；等等。

從總體上看，事業(yè)單位對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，尤其是在推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大公益服務(wù)供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業(yè)單位，占著國家資源、受著財(cái)政支持，卻沒能充分有效地提供相應(yīng)的服務(wù)和積極公正地履行應(yīng)盡的職責(zé)，反而利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運(yùn)用、享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權(quán)力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場(chǎng)壓力之外。其結(jié)果是擾亂了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，破壞了社會(huì)資源的合理配置。許多事業(yè)單位甚至成為了腐敗現(xiàn)象滋生的良好土壤和國有資產(chǎn)流失的有效渠道。

這就有一個(gè)在改革中對(duì)事業(yè)單位地位重新確認(rèn)的問題，也就是說，在未來改革的進(jìn)程中，事業(yè)單位還有沒有必要繼續(xù)存在？答案無疑應(yīng)當(dāng)是肯定的。第一，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，的確存在那些既不適宜于政府部門直接從事，也不適宜于企業(yè)直接經(jīng)營的事務(wù)，處理這些事務(wù)為事業(yè)單位的存在提供了根據(jù)。第二，在某些情況下，作為除政府和企業(yè)之外的“第三部門”，事業(yè)單位在處理許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)時(shí)具有比政府和企業(yè)更便利、更富效率的優(yōu)勢(shì)；而在另一些情況下，作為介于政府和企業(yè)之間的“第三者”，事業(yè)單位在協(xié)調(diào)和溝通方面具有不可替代的作用。第三，作為一個(gè)龐大的群體，中國的事業(yè)單位承載了巨大的就業(yè)量，并為政府和企業(yè)分擔(dān)了巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。從中國實(shí)際出發(fā)，事業(yè)單位的這種功能決定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否則，不僅會(huì)加劇舊有矛盾，而且會(huì)引發(fā)新的問題，從而形成社會(huì)危機(jī)。

這就是說，事業(yè)單位在中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然占有重要地位。解決現(xiàn)有事業(yè)單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業(yè)單位，重點(diǎn)在于調(diào)整和規(guī)范。

事業(yè)單位的性質(zhì)

中國事業(yè)單位改革走調(diào)整、規(guī)范之路，需要準(zhǔn)確界定其性質(zhì)。中國學(xué)者對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)眾說紛紜，莫衷一是；外國學(xué)者對(duì)中國事業(yè)單位更是說不清道不明。造成這種狀況的原因不僅是由于事業(yè)單位這一名詞本身具有模糊性——在國外，類似于中國事業(yè)單位的一些組織或機(jī)構(gòu)，要么與政府相比稱之為非政府組織（NGO），要么與企業(yè)相比稱之為非盈利機(jī)構(gòu)（NPO），還由于中國的許多事業(yè)單位職能繁雜、角色混亂。更為特殊的原因則是，一些事業(yè)單位實(shí)際的運(yùn)作與其本身的定位大相徑庭，甚至是背道而馳。因此，如果繼續(xù)采用“事業(yè)單位”這個(gè)在中國已經(jīng)深入人心的提法的話，則明確界定事業(yè)單位性質(zhì)的重心應(yīng)該是劃定其涉足的基本領(lǐng)域、履行的基本職能，并對(duì)其正常運(yùn)行的籌資模式、取利邊界做出規(guī)定。

既然事業(yè)單位作為既非政府又非企業(yè)的第三方存在，那么很顯然，它所存在的基本領(lǐng)域首先應(yīng)該是政府和企業(yè)都不能和不宜涉足的領(lǐng)域。其次，有些領(lǐng)域雖然明確屬于政府和企業(yè)運(yùn)作的范圍，但由事業(yè)單位進(jìn)入可能使相關(guān)的運(yùn)作更為便利、協(xié)諧，成本也更為低廉，根據(jù)國情需要、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總?cè)蝿?wù)要求以及不損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的原則規(guī)定，事業(yè)單位可以代替政府或企業(yè)，長(zhǎng)期存在于這些領(lǐng)域，也可以接受政府或企業(yè)的委托，階段性地涉足這些領(lǐng)域。第三，事業(yè)單位還應(yīng)該存在于并非專屬于政府運(yùn)作的領(lǐng)域，以及不屬于政府運(yùn)作范圍但企業(yè)干不了、干不好或不愿干的領(lǐng)域。從這種認(rèn)識(shí)出發(fā)，事業(yè)單位存在的空間主要應(yīng)該是與公共事業(yè)、公益服務(wù)、社會(huì)共濟(jì)、慈善救助以及政府和企業(yè)間服務(wù)相關(guān)的一系列領(lǐng)域。

依此，事業(yè)單位的主要組織形態(tài)包括三類：第一類主要是從事社會(huì)服務(wù)和公用事業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)；第二類主要是從事推進(jìn)社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、慈善施助事業(yè)發(fā)展的服務(wù)機(jī)構(gòu)；第三類主要是從事政府和企業(yè)之間溝通協(xié)調(diào)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，它們分別承擔(dān)著以下的職能：推進(jìn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供，不斷滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共消費(fèi)需求；推動(dòng)扶貧濟(jì)困事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)全社會(huì)成員的共同富裕與和諧相處；通過溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)政府目標(biāo)和企業(yè)行為之間的對(duì)接，最大限度地幫助政府和企業(yè)滿足自身的需求。

事業(yè)單位的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展需要有必要的經(jīng)費(fèi)保障，而經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同事業(yè)單位的職能及與政府、企業(yè)之間關(guān)系的具體狀況來確定。

大體上說，事業(yè)單位的資金籌集模式似可分為如下幾種：第一，從事必需的純公益性社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位，如從事基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)性科技研究等的事業(yè)單位，仍應(yīng)采取政府財(cái)政全額撥款的方式。一般地說，這樣的事業(yè)單位，宜由政府組織設(shè)定。在特殊情況下，也可由社會(huì)依法組織設(shè)定。第二，從事推進(jìn)扶貧濟(jì)困事業(yè)的事業(yè)單位，可以依法從所募集的捐贈(zèng)款項(xiàng)中按一定比例提取運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，并控制使用方向和接受嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督。第三，接受政府委托從事公益性服務(wù)活動(dòng)的，除政府組織的財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位外，其他事業(yè)單位可根據(jù)委托工作量從政府部門獲得相當(dāng)?shù)馁Y金支持或補(bǔ)償。換句話說，政府部門通過購買的形式使某些政府性質(zhì)事務(wù)和政府需要推動(dòng)的事務(wù)交由事業(yè)單位委托辦理。第四，從事政府與企業(yè)間中介服務(wù)的事業(yè)單位，可以在其職能范圍內(nèi)通過自身的主動(dòng)服務(wù)或委托服務(wù)依規(guī)獲取相應(yīng)的收益或報(bào)酬。

很顯然，從事純公益社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位不可能盈利；從事扶貧濟(jì)困服務(wù)的事業(yè)單位不應(yīng)該以盈利為目的。復(fù)雜一些的是，從事政府和企業(yè)間溝通協(xié)調(diào)服務(wù)諸如行業(yè)協(xié)會(huì)一類的事業(yè)單位，在某些特殊情況下，它們是可以通過自己的努力實(shí)現(xiàn)盈利的。但是，如果這些事業(yè)單位以盈利為目的，勢(shì)必造成其職能的異化，行為的不規(guī)范和協(xié)調(diào)中的不公正性。因此，不盈利應(yīng)該是這類事業(yè)單位法定的取利邊界。

綜上所述，改革后的中國事業(yè)單位，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：主要從事社會(huì)事業(yè)和公益事業(yè)的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非盈利組織。其基本特點(diǎn)是：非政府（也非“二政府”）、非企業(yè)（也非準(zhǔn)企業(yè)）、非盈利（也非變相盈利）。

事業(yè)單位改革的路徑

明確了中國事業(yè)單位在未來的地位和性質(zhì)后，其改革方向也就比較清楚了。從操作路徑上看，中國事業(yè)單位的改革應(yīng)從兩個(gè)方面著力展開。

一分類改革，大力調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)

按照改革后事業(yè)單位的性質(zhì)定位，清理、甄別現(xiàn)有事業(yè)單位，從總體上收縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的第一步，也是關(guān)鍵性的一步?？偟恼{(diào)整思路是：其一，能夠撤銷的，在做好相關(guān)善后工作的基礎(chǔ)上堅(jiān)決撤銷。其二，目前已承擔(dān)著政府職能且不宜撤銷的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的，或者目前已從事大量市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)，企業(yè)色彩比較濃重的事業(yè)單位，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。承擔(dān)著非溝通協(xié)調(diào)職能，其服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的中介性事業(yè)單位，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)中介組織。其三，把國家財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的限度，依此原則，對(duì)現(xiàn)有全額撥款的事業(yè)單位，通過合并、重組進(jìn)行整合。對(duì)承擔(dān)著一定公益事業(yè)職能和任務(wù)的差額撥款事業(yè)單位，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款事業(yè)單位中，也可以通過剝離相關(guān)公益服務(wù)，或者通過政府有償委托進(jìn)行相關(guān)公益性服務(wù)的途徑，取消對(duì)其的財(cái)政差額撥款，從而推動(dòng)其規(guī)范轉(zhuǎn)制。其四，不宜再由政府出資興辦，且有市場(chǎng)前途的事業(yè)單位，可通過招標(biāo)拍賣的方式，讓渡給其他投資者。

二創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部管理

在通過分類改革對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位壓縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)范職能，恢復(fù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，著力推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運(yùn)營機(jī)制。一是建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)。原則上，對(duì)財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行人日常負(fù)責(zé)的制度?？紤]到財(cái)政全額撥款事業(yè)單位資產(chǎn)關(guān)系的特殊性，其理事會(huì)應(yīng)由通過競(jìng)爭(zhēng)方式選出的，包括出資者、業(yè)內(nèi)專家等在內(nèi)的若干有代表性人士組成。日常運(yùn)營由執(zhí)行人負(fù)責(zé)。執(zhí)行人由理事會(huì)向社會(huì)公開招聘選出，并向理事會(huì)負(fù)責(zé)。建立科學(xué)的效績(jī)?cè)u(píng)估制度，由事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)對(duì)全額撥款事業(yè)單位的具體評(píng)估狀況，會(huì)商有關(guān)部門決定是否對(duì)其持續(xù)進(jìn)行財(cái)政撥款和是否增加財(cái)政撥款數(shù)額，以及決定理事會(huì)成員的更換和獎(jiǎng)懲。形成事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)、理事會(huì)和執(zhí)行人相互間的有效制衡機(jī)制。由多元投資形成的事業(yè)單位，可以參照企業(yè)建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制度。二是建立競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)人事制度。取消事業(yè)單位的行政級(jí)別和管理者的干部身份。全面實(shí)行管理者聘任制和全體職員競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。三是建立有效的激勵(lì)和約束制度。實(shí)行區(qū)別于政府部門的薪酬制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度，根據(jù)事業(yè)單位完成任務(wù)的總體情況和具體業(yè)績(jī)，實(shí)施對(duì)理事會(huì)、執(zhí)行人的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

事業(yè)單位的監(jiān)管

確保改革后事業(yè)單位的運(yùn)營既富活力、又合規(guī)范，關(guān)鍵在于實(shí)施有效的監(jiān)管。事業(yè)單位往往擁有重要的公共權(quán)力、特許經(jīng)營權(quán)利，承擔(dān)著與公眾直接相關(guān)的社會(huì)服務(wù)，因而有必要對(duì)其是否合理地行使了權(quán)利、充分履行了義務(wù)，所提供服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量與價(jià)格是否符合要求等依法進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，從而達(dá)到規(guī)范其行為的目的。缺乏監(jiān)管、監(jiān)管無法可依，是導(dǎo)致目前中國一些事業(yè)單位行為混亂并不斷加劇的重要原因。因此，從推進(jìn)事業(yè)單位改革一開始，就應(yīng)同時(shí)推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管制度建設(shè)，形成符合國際慣例，體現(xiàn)中國國情，規(guī)范、嚴(yán)整和健全的事業(yè)單位監(jiān)管體系。

一是科學(xué)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從中國事業(yè)單位分布廣、戰(zhàn)線長(zhǎng)的實(shí)際出發(fā)，宜于把政府各行政部門依不同職能進(jìn)行的具有普遍意義的一般性監(jiān)管和獨(dú)立的事業(yè)單位監(jiān)管部門的專門監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來。因此，有必要在科學(xué)劃分事業(yè)類型的基礎(chǔ)上，分別設(shè)立專門的事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：制定具有法律效力的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)；頒發(fā)和修改事業(yè)單位服務(wù)準(zhǔn)入許可；對(duì)相關(guān)事業(yè)單位的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和依法依規(guī)處罰；調(diào)查事業(yè)單位的運(yùn)營狀況并合理公開相關(guān)信息；聽取專家和社會(huì)人士對(duì)相關(guān)事業(yè)單位提供服務(wù)情況的意見并適時(shí)提出改進(jìn)意見；等等。

二是切實(shí)做到依法監(jiān)管。只有建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上的監(jiān)管，才是公平、公正和強(qiáng)有力的。為此，要抓緊建立事業(yè)單位從資格準(zhǔn)入到服務(wù)運(yùn)營再到撤銷退出全過程的一整套法律法規(guī)。特別要加強(qiáng)以下兩個(gè)方面法律法規(guī)的建設(shè)：其一，針對(duì)事業(yè)單位非盈利性等特點(diǎn)設(shè)立的約束性法規(guī)；其二，根據(jù)事業(yè)單位的不同類別設(shè)立的專業(yè)性法規(guī)。

中國事業(yè)單位的改革已著手展開，但事業(yè)單位的改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，風(fēng)險(xiǎn)性較大。因此，從操作過程看，有兩個(gè)方面顯得特別重要。第一，應(yīng)當(dāng)注重總體規(guī)劃、統(tǒng)一推進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)。至目前為止，中國事業(yè)單位的改革還主要是由部門和地方自主推進(jìn)的，改革的內(nèi)容、重點(diǎn)、方式、目標(biāo)并不完全相同。這一方面有利于探索經(jīng)驗(yàn)、減少風(fēng)險(xiǎn)，有利于從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、開拓創(chuàng)新，但另一方面也容易帶來偏離改革方向，損害全局利益和不利于全社會(huì)資源優(yōu)化整合等問題。從現(xiàn)在起，對(duì)事業(yè)單位的改革應(yīng)該從主要是由部門、地方自主的分散推進(jìn)轉(zhuǎn)向主要由中央統(tǒng)一部署、領(lǐng)導(dǎo)組織的自上而下推進(jìn)。第二，應(yīng)當(dāng)注重統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)銜接和合理配套。中國事業(yè)單位改革既面臨著長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)思維觀念的挑戰(zhàn)，又面臨著眾多人員分流、復(fù)雜債務(wù)處置等沉重歷史包袱的制約。因此，要充分考慮歷史基礎(chǔ)，在制定改革方案和政策措施時(shí)要兼顧各個(gè)方面的利益要求，體現(xiàn)過渡性，同時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來，平穩(wěn)有序地推進(jìn)中國事業(yè)單位的改革。