導語：海洋漁業(yè)產(chǎn)權化改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

海洋漁業(yè)資源面臨枯竭是世界性難題。根據(jù)聯(lián)合國糧農組織調查，在200多種可開發(fā)利用的海洋漁業(yè)資源中，44%已充分利用，16%已過度捕撈，6%已枯竭，69%需采取應急措施加以保護。當前我國漁業(yè)供給總量充足，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題也非常突出。為破解海洋漁業(yè)資源管理難題，農業(yè)部印發(fā)了《關于進一步加強國內漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》（農漁發(fā)〔2017〕2號），這是指導我國海洋漁業(yè)資源管理的綱領性文件?！锻ㄖ诽岢鼋w屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的漁業(yè)資源產(chǎn)權制度，必將對構建中國特色的海洋漁業(yè)資源管理新體系和國內海洋捕撈管理新秩序產(chǎn)生深遠的影響。

一、推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的因素考量

產(chǎn)權是財產(chǎn)權的簡稱，其包涵財產(chǎn)所有權和由所有權衍生的各項權利，是法定主體對財產(chǎn)擁有的各項權利的總和。漁業(yè)產(chǎn)權是一種權利束，對于類似魚類資源的流動共有資源的產(chǎn)權，包括使用權、確定誰享有利用該資源的權利、確定管理規(guī)則的權利以及將權利全部轉讓出去的權利。在現(xiàn)階段農業(yè)部提出建立漁業(yè)資源產(chǎn)權制度、推進海洋漁業(yè)產(chǎn)權化改革管理，筆者以為，基于以下因素考量。（一）建設我國生態(tài)文明的形勢要求黨的十八大把生態(tài)文明納入“五位一體”建設的總布局，豐富了中國特色社會主義道路的內涵，節(jié)約資源、保護環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展成為全社會的共識和行動指南。海洋是地球上具有普遍關聯(lián)性的生態(tài)系統(tǒng)，海洋與陸地、海洋與地球生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性息息相關，海洋與人類是“物我共生”的生命共同體。海洋生態(tài)系是海洋中由生物群落及其環(huán)境相互作用所構成的自然系統(tǒng)。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出了“科學養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源”。《中共中央國務院關于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》對“科學養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源”更加具體化，提出“完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度，推行近海捕撈限額管理”，為我國海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理指明了方向。（二）我國海洋漁業(yè)資源的現(xiàn)實所逼從理論上講，海洋漁業(yè)資源保護難是漁業(yè)資源的共享特性和捕撈生產(chǎn)者的牟利天性的矛盾所帶來的“公地悲劇”，這就是著名的“哈丁定律”。我國海洋漁業(yè)資源屬國家所有，由于其具有共享性、開放性、流動性等特點，是一種典型的“公共池塘資源”，出現(xiàn)“公地悲劇”不可避免。據(jù)近期調查研究評估，我國近海（不含南海外海和東海大陸斜坡海域）漁業(yè)資源年可捕量約為800-1000萬噸（目前我國年實際捕撈量1200多萬噸，按照控制在年資源蘊藏量的0.5-0.6，即50%-60%，我們換算為可捕撈的產(chǎn)量800萬噸-1000萬噸，已超過年可捕量的30%以上）部分海域荒漠化愈演愈烈，生物多樣性受到嚴重威脅，曾經(jīng)物產(chǎn)豐富的東海漁場，出現(xiàn)了“東海無魚”的水域荒漠化現(xiàn)象。破解漁業(yè)資源“公地悲劇”，就是要明晰漁業(yè)產(chǎn)權制度，限制自由準入，建立漁業(yè)合作機制，防止公地悲劇發(fā)生。科斯定律認為，在交易費用為零或交易費用不高的情況下，政府要做的事情只是明確界定和有效實施產(chǎn)權制度。（三）漁船“雙控”管理的實踐提升我國是漁業(yè)大國，也是世界上漁船最多的國家。為控制捕撈強度，養(yǎng)護和合理利用海洋漁業(yè)資源，我國對海洋漁業(yè)資源有效管理進行了頂層設計和實踐探索。1987年國務院批準原農牧漁業(yè)部《關于近海捕撈機動漁船控制指標的意見》，由國家確定全國海洋捕撈漁船數(shù)量和功率總量，即“雙控”管理，分解下達給各?。▍^(qū)、市）貫徹執(zhí)行。此后，農業(yè)部分別于1992、1997年、2003年、2011年經(jīng)國務院批準，下達了“八五”、“九五”、“2003－2010”和“十二五”期間海洋捕撈強度控制的總體目標和工作任務。該制度實施近三十年，已成為我國漁業(yè)管理最重要的制度之一，為構建中國特色的海洋漁業(yè)資源管理作出了重要貢獻。但是，“雙控”管理明顯帶有計劃經(jīng)濟的烙印，以行政管理代替產(chǎn)權管理，其弊端也不容忽視。在鞏固“雙控”管理的基礎上，引入漁業(yè)資源產(chǎn)權管理理念，建立漁船投入和漁獲產(chǎn)出雙向控制，實現(xiàn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。（四）《漁業(yè)法》作出的制度安排1986年《漁業(yè)法》第21條第1款規(guī)定因養(yǎng)殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經(jīng)濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體，應采取限制捕撈。1996年我國批準《聯(lián)合國海洋法公約》，國際法的國內法轉化成為2000年首次修訂《漁業(yè)法》的背景之一。除延續(xù)第21條第1款外，在“第三章捕撈業(yè)”中增設了第22條，國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。此外，第24、25、29條亦與之相關。2004年、2009年和2014年對《漁業(yè)法》進行3次修正，對捕撈限額制度在法律層面上是明確的。但由于我國漁業(yè)資源種類繁多、漁業(yè)類型復雜、漁業(yè)資源監(jiān)測體系不健全、漁獲物監(jiān)管難度大等諸多因素影響，一直以來采取漁船投入控制制度，漁獲產(chǎn)出控制從未嘗試，致使一條腿長，一條腿短，海洋漁業(yè)資源管理大打折扣。加強海洋漁業(yè)資源管理，既要加強漁船投入控制，又要加強漁獲產(chǎn)出控制，打好系列組合拳。對我國海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理，應該說“于法有據(jù)”。

二、推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的基本思路

漁業(yè)產(chǎn)權思想發(fā)端于20世紀50年代。1954年，加拿大經(jīng)濟學家Gordon發(fā)表了一篇極具轟動效應的有關漁民問題的論文。該論文概括地提出，只要將漁業(yè)資源作為共有財產(chǎn)而非私有財產(chǎn)，漁業(yè)經(jīng)濟無效率和漁業(yè)資源過度利用就很難避免，解決漁業(yè)問題的根本出路在于創(chuàng)設漁業(yè)產(chǎn)權。隨后Seott(1955)對Gordon論文的觀點做出了回應和補充，確立“漁業(yè)單一所有制”是解決公有品問題之關鍵。經(jīng)過多年的演變，漁業(yè)產(chǎn)權可分為個別可轉讓配額制度、社區(qū)配額、漁業(yè)領地使用權和漁業(yè)要素投入權等四類。從20世紀70年代開始，配額制度就在國外一些國家的有關漁業(yè)管理中應用，如冰島、新西蘭、加拿大等。我國周邊國家日本和韓國也分別于1997年和1999年開始實施總可捕量制度。20世紀90年代后，配額管理制度中有關權利性質的研究開始起步，特別用財產(chǎn)法或物權法的有關知識研究其權利性質。其中，以A.Scott教授從經(jīng)濟學角度提出了判斷權利強弱的四個標準最具代表性，即排他性或專屬性、可轉讓性、安全性及時效性。2000年《漁業(yè)法》修訂后，我國開始介紹國外配額管理實踐，并研究日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的沿岸漁業(yè)權制度?！胺ㄅc時轉則治，治與世宜則有功?！蔽覀儜浞纸梃b吸收國外經(jīng)驗，從我國目前漁業(yè)管理制度和管理水平的實際出發(fā)，選擇實施投入配額制度為主、產(chǎn)出配額制度為輔，同時建立地域漁業(yè)權制度。通過這幾產(chǎn)業(yè)發(fā)展種形式有效組合，建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的漁業(yè)資源產(chǎn)權制度體系，全面實現(xiàn)漁業(yè)資源的產(chǎn)權化管理。（一）實施投入配額制度實施投入控制是控制捕撈強度、養(yǎng)護漁業(yè)資源最簡便、最有效的方法之一，特別是在日本、韓國和我國臺灣地區(qū)等漁船數(shù)量多，生產(chǎn)方式和特點與我國比較接近的國家和地區(qū)，都是以投入控制為主，輔之其他資源管理措施。雖然《漁業(yè)法》規(guī)定漁業(yè)捕撈許可證不得買賣，但隨著“雙控”制度的深入實施，事實上船網(wǎng)工具指標已成為稀缺資源，在隨船轉移過程反映出市場價值，使之具備建立漁業(yè)產(chǎn)權制度的基本條件。全面實施投入配額制度，既堅持過去行之有效的制度和規(guī)定，加強目標管理、漁船源頭管理、漁具漁法管理；也要結合新的時代特點，運用改革的思路和方法來鞏固完善。按照漁業(yè)供給側結構性改革的要求，加快海洋捕撈“去產(chǎn)能”，重點壓減老舊、木質漁船，重點壓減和嚴禁審批制造“雙船底拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)、三角虎”等作業(yè)類漁船，到2020年，全國壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦。探索建立與捕撈漁船數(shù)量和養(yǎng)殖面積相匹配的捕撈輔助船總量控制制度以及養(yǎng)殖漁船監(jiān)管制度。按照漁船大小和作業(yè)區(qū)域差別化管理要求，實行漁船分類分級分區(qū)管理。按照漁業(yè)捕撈許可證載明的作業(yè)區(qū)域和漁具數(shù)量要求，加強各類漁具最小網(wǎng)目尺寸、漁船攜帶漁具數(shù)量、長度和燈光強度等管理，使投入配額管理制度落到實處。（二）探索產(chǎn)出配額制度產(chǎn)出配額制度是歐美漁業(yè)發(fā)達國家較普遍使用的一種先進漁業(yè)資源管理制度，并且該制度逐漸從限額捕撈向個別可轉讓配額制度轉化，使其具備權利制度性質。《生態(tài)文明體制改革總體方案》新創(chuàng)設了海洋漁業(yè)資源總量管理制度，農漁發(fā)〔2017〕2號文件充分考慮到漁業(yè)資源群體的再生能力和沿海上百萬捕撈漁民的生產(chǎn)生活問題，科學確定漁獲物產(chǎn)出的控制目標，同時要求探索開展分品種限額捕撈試點。應該說，探索產(chǎn)出配額制度在政策法規(guī)層面可行且時機成熟。按照到2020年國內海洋捕撈總產(chǎn)量減少到1000萬噸以內的目標，綜合考慮各相關因素，確定海洋捕撈分年度指標，自上而下細化到市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、漁業(yè)村或漁業(yè)基層管理組織，確保產(chǎn)出指標分解落實到每艘漁船。參照國際通行的做法，調整捕撈統(tǒng)計制度方法，完善海洋捕撈生產(chǎn)統(tǒng)計指標體系，逐步建立起抽樣調查為基礎的海洋捕撈生產(chǎn)統(tǒng)計制度，使?jié)O獲產(chǎn)出數(shù)據(jù)不“失真”。落實產(chǎn)出配額制度關鍵是加強漁獲物終端管理。加強漁港、漁產(chǎn)品批發(fā)市場建設，推行漁獲物定點上岸制度，建立上岸漁獲物監(jiān)督檢查機制。同時完善漁船漁撈日志填報、檢查統(tǒng)計制度和漁獲物轉載管理，逐步推進漁撈日志電子化，使?jié)O獲產(chǎn)量、有據(jù)可查。（三）建立地域漁業(yè)權制度沿岸漁場指的是“機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”以西的沿岸海域，海域勘界后屬當?shù)乜h級政府管轄，歷史上多為傳統(tǒng)漁民的小型漁船作業(yè)漁場。浙江省“一打三整治”后，該區(qū)域的涉漁“三無”船舶基本取締，為探索建立地域漁業(yè)權制度創(chuàng)造了良好條件。根據(jù)《漁業(yè)法實施細則》第五條規(guī)定，應以漁業(yè)資源可捕量為依據(jù)，按照有利于保護、增殖和合理利用漁業(yè)資源的要求，細化確定小型捕撈漁船總量和作業(yè)類型。參照日本漁業(yè)協(xié)同組合沿岸漁業(yè)權的做法，根據(jù)海域勘界成果，規(guī)定該海域漁場為該縣從事沿岸漁業(yè)的傳統(tǒng)捕撈漁民所利用，按照所有權和使用權兩權分離模式，成立沿岸縣級漁業(yè)協(xié)會，把漁業(yè)資源利用權賦予沿岸縣級漁業(yè)協(xié)會，對漁民采用入會利用權，漁民加入漁業(yè)協(xié)會后方可成為地域漁業(yè)權的權利主體，并規(guī)定小型漁船的投入配額。尊重歷史上沿岸漁場作業(yè)習慣，按照優(yōu)先安排本縣傳統(tǒng)漁民、兼顧其他地區(qū)的原則，在總量控制范圍內，由作業(yè)習慣漁民所在縣統(tǒng)籌協(xié)商，安排縣小型漁船的投入配額。

三、推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的實現(xiàn)路徑

推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革，提高海洋漁業(yè)資源利用和管理科學化、精細化水平，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的規(guī)范有序利用，是國家生態(tài)文明建設的必然要求，也是實現(xiàn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本措施。按照農漁發(fā)〔2017〕2號文件給出的路線圖和時間表，積極探尋實現(xiàn)路徑。產(chǎn)業(yè)發(fā)展（一）徹底取締違規(guī)漁船漁具推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理是一項長期性任務，必須通過治標為治本贏得時間。涉漁“三無”船舶、“船證不符”、違規(guī)漁具是海洋捕撈強度隱性增加的主要原因，也是實施投入配額制度的一顆“毒瘤”，必須通過刮骨療毒的方法進行系統(tǒng)治理。鞏固“一打三整治”專項行動成果，嚴厲打擊涉漁“三無”船舶，加大“船證不符”漁船清理整治力度，深入開展違規(guī)漁具清理整治，堅決取締農業(yè)部和各省（區(qū)、市）公布的禁用漁具以及對資源破壞嚴重的“絕戶網(wǎng)”，為海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理掃清障礙和營造良好環(huán)境。（二）有序推進限額捕撈制度落實海洋漁業(yè)資源總量管理、推進限額捕撈是一項艱巨性、復雜性任務，不可能一蹴而就。根據(jù)《農業(yè)部辦公廳關于開展海洋漁業(yè)資源限額捕撈試點工作的函》，抓緊開展試點探索，積累經(jīng)驗并逐步推廣。限額捕撈試點，關鍵要對制度進行頂層設計。堅持問題導向，綜合施策，在漁場劃分、漁船管理、作業(yè)時間等方面充分聽取基層漁業(yè)管理部門、專業(yè)合作社或協(xié)會、企業(yè)和漁民的意見；對科學制定總可捕量、合理分配捕撈配額、加強漁業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管、完善捕撈信息采集、實施捕撈限額預警機制、強化漁獲物監(jiān)管、建立漁船獎懲機制等環(huán)節(jié)作出制度安排；在政策引導、投入支持、科技支撐、執(zhí)法督察等方面制定配套措施，切實加強資源監(jiān)測、市場監(jiān)管、漁獲物統(tǒng)計和漁船管控等方面的工作。（三）堅持依港管船和管漁獲物漁港既是漁業(yè)重要的基礎設施和漁區(qū)經(jīng)濟中心，也是漁船補給漁需物資的場所和漁獲物上岸的通道。相比海上執(zhí)法，漁港執(zhí)法可以起到事半功倍的效果。漁港的地位和功能決定了現(xiàn)代漁業(yè)管理重心向漁港轉移。經(jīng)過多年的努力，我國一大批等級漁港陸續(xù)建成并交付使用，為依港管船管漁獲物創(chuàng)造了必要條件。通過加強漁港管理，加強對漁船漁具檢查，使“船證不符”、“證業(yè)不符”漁船不駛出漁港或將不合規(guī)漁具帶出港口；進港加強漁獲物監(jiān)督檢查，逐步推動漁獲物定點上岸報告制度，推動投入配額和產(chǎn)出配額雙向控制制度的落實。（四）提高捕撈業(yè)組織化程度要抓住產(chǎn)出配額管理這一“牛鼻子”，依靠提高捕撈業(yè)組織化，落實限額分配、入漁安排等。堅持問題導向，鼓勵創(chuàng)新捕撈業(yè)組織形式和經(jīng)營方式，培育壯大專業(yè)漁村、漁業(yè)合作組織、協(xié)會、各類中介服務等基層管理服務組織，充分發(fā)揮漁民群眾在推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理中的基礎作用。（五）加強漁業(yè)資源監(jiān)測評估推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理，掌握漁業(yè)資源實情是基礎。要從漁業(yè)資源監(jiān)測評估和監(jiān)測能力兩手抓。一手抓監(jiān)測評估，開展系統(tǒng)調查、監(jiān)測和評估，摸清我國海洋漁業(yè)資源的種類組成、洄游規(guī)律、分布區(qū)域以及主要經(jīng)濟種類生物學特性、資源量和可捕量，為科學制定控制目標和措施提供決策依據(jù)。一手抓監(jiān)測能力，加強漁業(yè)資源調查能力建設，完善全國漁業(yè)資源動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，提升資源持續(xù)調查和動態(tài)監(jiān)測能力。

四、推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的法治保障

（一）開展管理研究總結提煉實踐經(jīng)驗上升到理論法律層面，對投入配額等的必要性、可行性進行論證，如制定捕撈漁具準用目錄，明確各類漁具最小的網(wǎng)目尺寸以及漁船攜帶漁具的數(shù)量、長度和燈光強度等標準；制定更多經(jīng)濟魚類最小可捕標準和幼魚標準；加強漁具選擇性研究，大力推行選擇性標準漁具，減少漁具對幼魚的危害。深入開展?jié)O業(yè)資源生態(tài)保護的其他制度或措施研究，為限額捕撈總量確定、標準制定、立法等提供科學依據(jù)。（二）健全法律法規(guī)按照輕重緩急，對修訂、修改、創(chuàng)設進行立法安排，抓緊完善海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的法律法規(guī)。抓緊修訂漁業(yè)法及配套法規(guī)，修訂完善漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定，研究出臺漁船船位監(jiān)控管理辦法，將實施限額捕撈、加強漁船漁具管理、減船轉產(chǎn)、漁獲物定點上岸和交易監(jiān)督管理、取締涉漁“三無”船舶、查處海上涉漁違法違規(guī)行為以及建立漁船船東誠信管控機制等工作法律化、制度化，建立海洋伏季休漁和漁業(yè)資源費動態(tài)調整機制。配額是漁業(yè)資源產(chǎn)權化的核心，也是權利的客體，抓緊制訂配額管理制度，明確配額權的權利與義務，明確配額總量確定、配額標準化規(guī)定、配額配置及流轉辦法、配額有償使用辦法、配額收益使用規(guī)定等，通過立法安排，形成一套適應中國特色海洋漁業(yè)產(chǎn)權化改革管理的制度體系。（三）加強行政執(zhí)法圍繞海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革管理的要求和漁獲物流通產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，加強漁業(yè)綜合執(zhí)法管控。建立漁業(yè)行政執(zhí)法全過程記錄制度，嚴格遵守法定權限和程序行使權力、做出決定。合理行使行政自由裁量權，嚴格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，對于違法情節(jié)嚴重、性質惡劣、社會危害性大的違法行為必須加大懲處力度。完善漁政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，對于性質超出行政執(zhí)法管轄范疇的重大案件應提交司法途徑解決，不能以行政法替代民法甚至刑法，以行政處罰替代民事賠償和刑事責任。（四）加大普法宣傳充分利用新聞媒體、送法下鄉(xiāng)、舉辦培訓班、法律進村入戶等多種形式，抓好普法宣傳的各時間節(jié)點，大力宣傳海洋漁業(yè)資源管理的法律法規(guī)，提高漁民群眾知法、懂法、守法的法治意識，讓廣大漁民群眾懂得依法表達利益訴求、解決矛盾糾紛，用法律武器維護自身的合法權益，也使?jié)O業(yè)資源的法律法規(guī)普及到每一位漁民，為推進海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革奠定堅實基礎。

作者:盧昌彩