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摘要：介紹了農(nóng)藥管理執(zhí)法中依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《行政處罰法》等開展農(nóng)藥管理實(shí)踐中存在的問題。如:《條例》中某些條款設(shè)置前后不呼應(yīng)，對一些違法現(xiàn)象無法作出處罰，現(xiàn)有法律法規(guī)不能震懾和阻擋違法者繼續(xù)違法，某些條款已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)藥管理行政成本加大，效率不高，受害者維權(quán)難、環(huán)境和食品安全受到的威脅日重等。并提出對策，包括:建議修改法規(guī)，設(shè)置較大的處罰底線，增加違法成本，增設(shè)容器回收、食品混置、違法推薦、賠償裁定和強(qiáng)制賠償?shù)忍幜P條款，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，杜絕罰款返還、隨意執(zhí)法、選擇執(zhí)法等現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：農(nóng)藥管理;法律法規(guī);存在問題;對策

我國現(xiàn)在農(nóng)藥管理依據(jù)的主要法律法規(guī)是國務(wù)院1997年5月8日頒布的《中華人民共和國農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)，該《條例》對“農(nóng)藥”的定義作了明確的闡述，對農(nóng)藥的登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用及其罰則也都作了規(guī)定，2001年11月29日又進(jìn)行了修訂。相關(guān)法規(guī)農(nóng)業(yè)部1999年4月27日出臺，并于2002年和2004年2次修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》。但在執(zhí)法實(shí)踐中，體會到，農(nóng)藥管理涉及的知識面廣、專業(yè)性強(qiáng)，而農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)藥所依靠的僅僅是一部《條例》及其《實(shí)施辦法》，效力不大，威懾性不強(qiáng)，并且存在農(nóng)藥管理處罰條款設(shè)置不嚴(yán)、可操作性不強(qiáng)等問題。在此列舉，以資相關(guān)人士商榷，促進(jìn)立法完善。

1農(nóng)藥管理執(zhí)法中存在的問題

1.1有關(guān)法律法規(guī)不能適應(yīng)目前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

一是《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》中對農(nóng)藥經(jīng)營的某些規(guī)定已不符合當(dāng)前實(shí)際[1]。《條例》第十八條寫明“下列單位可以經(jīng)營農(nóng)藥:”這一條款的制定是依據(jù)《條例》頒布時(shí)的國情，而在頒布后的10多年間，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大變化，這一條款已經(jīng)不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀。目前，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)將企事分開，一切經(jīng)營實(shí)體都已經(jīng)脫離原事業(yè)單位，國家財(cái)政供給的事業(yè)單位已經(jīng)不能開展經(jīng)營活動。而供銷合作社也早已解散。相反，近年發(fā)展起來的農(nóng)資連鎖企業(yè)卻很多，經(jīng)營范圍則包含了種子、農(nóng)藥和肥料等?！稐l例》第十九條雖然明確了經(jīng)營農(nóng)藥要求的幾個(gè)條件，但是并沒有明確由農(nóng)業(yè)部門設(shè)置行政許可。因此，相當(dāng)長一段時(shí)間農(nóng)業(yè)部門制定了農(nóng)藥經(jīng)營資格證(事實(shí)上頒發(fā)農(nóng)藥經(jīng)營資格證也多是變通的作法，經(jīng)營者都是個(gè)體工商戶)，在國家許可法出臺后，各地相繼取消了這一做法。根據(jù)“法無明文禁止的不罰”原則，無法禁止其他單位經(jīng)營農(nóng)藥。如不允許他人經(jīng)營農(nóng)藥，則應(yīng)在條例中明確:禁止《條例》第十八條中規(guī)定以外的一切單位和個(gè)人經(jīng)營，并規(guī)定擅自經(jīng)營的法律責(zé)任(處罰條款)。否則，條例第十八條的規(guī)定毫無意義。二是行政處罰法限額規(guī)定與目前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯不符?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。《行政處罰法》頒布于1996年，當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較落后，人均收入、工資水平與現(xiàn)在差別都很大，所以那時(shí)制定了50元、1000元這一門檻，時(shí)隔10多年之后仍用這一標(biāo)準(zhǔn)，與社會發(fā)展水平明顯不符，給執(zhí)法工作帶來極大不便，大大增加了執(zhí)法成本。

1.2《條例》基本條款與罰則條款不呼應(yīng)，處罰引用條款難

一是對經(jīng)營擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的農(nóng)藥行為，罰則中有明確條款，但無對應(yīng)的基本條款。法律文書要求規(guī)范，邏輯性強(qiáng)，講究證據(jù)確鑿、違法明晰、處罰有依，但《條例》中對經(jīng)營擴(kuò)大登記范圍、亂用名稱這類擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的農(nóng)藥的違法行為，處罰條款清晰，但卻沒有對應(yīng)的基本條款，當(dāng)事人違反了哪一條卻相當(dāng)難寫?！稐l例》罰則第四十條第三項(xiàng):經(jīng)營標(biāo)簽殘缺不清或擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的農(nóng)藥產(chǎn)品的，給予警告、沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下罰款，沒有違法所得的，可以并處3萬元以下罰款。但在處罰決定中，當(dāng)事人違反哪一條卻無法寫清，很明顯，當(dāng)事人違法了，當(dāng)事人經(jīng)營的產(chǎn)品是在生產(chǎn)階段違反登記相關(guān)規(guī)定，對經(jīng)營者，條例中《農(nóng)藥經(jīng)營》這一章第二十條明確了“禁止收購、銷售無登記證或農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件無質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品合格證的農(nóng)藥”，未提及“銷售擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的農(nóng)藥產(chǎn)品”，處罰文書中寫當(dāng)事人違反哪一條就不好寫。二是對經(jīng)營者違法推薦使用導(dǎo)致的藥害、損失、事故等罰則中沒有作出處罰規(guī)定《條例》第二十二條第二款“農(nóng)藥經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)向使用農(nóng)藥的單位和個(gè)人正確說明農(nóng)藥的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事項(xiàng)”，但在罰則中卻沒有對應(yīng)的條款，導(dǎo)致很多違法推薦使用后出現(xiàn)損失的投訴無法處罰。實(shí)踐中，很多農(nóng)藥使用者是按照農(nóng)藥經(jīng)營者的推薦購買和使用農(nóng)藥的，包括用什么農(nóng)藥、用多大劑量一般都是由經(jīng)營者說了算。由于農(nóng)藥經(jīng)營者文化水平參差不齊，再加上部分經(jīng)營者唯利是圖，導(dǎo)致農(nóng)藥嚴(yán)重超量使用、超范圍使用十分普遍，因此產(chǎn)生的糾紛也是層出不窮。而在處理這類投訴案件時(shí)，往往難以對經(jīng)營當(dāng)事人處以罰款。除非農(nóng)藥本身有問題，而即使農(nóng)藥有問題，因?yàn)閷?dǎo)致事故的農(nóng)藥價(jià)值可能很小，處罰往往也很輕，沒有給違法經(jīng)營者造成威懾，也不便于保護(hù)受害方當(dāng)事人的合法利益。

1.3《行政處罰法》中“其他經(jīng)濟(jì)組織”概念不明，對個(gè)體工商戶處罰難

《行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。但《行政處罰法》并未對“其他組織”作出明確定義。根據(jù)行政處罰法，對公民處罰和對法人或者其他組織處罰有明顯不同。對公民處罰超過50元就不能適用簡易程序，超過20元就不宜當(dāng)場收繳。目前農(nóng)藥經(jīng)營者多是家庭經(jīng)營，營業(yè)執(zhí)照多是個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照。依照《條例》，一般違法者經(jīng)營數(shù)額不大，罰款數(shù)額也就在數(shù)百元不等，如果以公民個(gè)人違法論處，顯然程序不能采用簡易程序，如果以其他組織論處，則又有不同意見，因?yàn)椤捌渌?jīng)濟(jì)組織”這一概念還沒有明確定義。因此，只得按照一般程序查處，違法現(xiàn)象難以得到及時(shí)糾正，行政執(zhí)法成本明顯加大。實(shí)踐中，國家工商局在對遼寧局的答復(fù)(工商個(gè)字[2000]第12號)中認(rèn)為可以引用《勞動法》第二條第一款規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織(以下統(tǒng)稱用人單位)和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法”。依據(jù)這一規(guī)定，個(gè)體工商戶應(yīng)屬“個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織”。對依照《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定予以當(dāng)場處罰的個(gè)體工商戶，應(yīng)按“其他組織”處罰。但這種做法在農(nóng)業(yè)部門還沒有定論，政府的法治機(jī)構(gòu)也不贊同。

1.4相關(guān)法律法規(guī)中沒有涉及的但需要管理的有關(guān)問題

一是經(jīng)營者將農(nóng)藥與食品混置問題[2]。在市場檢查中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營者往往同時(shí)經(jīng)營食品或飼料，但二者或三者往往又?jǐn)[放在一處，有的是僅沒有混放卻同處一室相鄰而置，有的是雖不在一室卻二室相通，不同氣味互串，甚至也有混放一處的現(xiàn)象。這些明顯不符合安全規(guī)定的現(xiàn)象，雖然多次警告，但效果不佳。因?yàn)閳?zhí)法人員找不到任何處罰的法律依據(jù)。二是農(nóng)藥包裝容器的處置問題在農(nóng)村的房前屋后、田間、地頭、池塘、溝渠，甚至水井旁，經(jīng)常看到使用過的農(nóng)藥容器隨處亂扔。如此亂相，給人一種極度的不安全感，讓人不寒而栗。畢竟農(nóng)藥大多是有毒的物品，農(nóng)藥容器也不可能被使用者清洗得絕對干凈，隨處拾起一只農(nóng)藥容器總是會聞到刺鼻的氣味，給環(huán)境安全帶來隱患。但是我國法律法規(guī)卻沒有對此作出規(guī)定，更沒有處罰的條款。

2對策

2.1廣泛征求意見，修改《條例》，完善未涉及的內(nèi)容

《條例》的修改應(yīng)建立在廣泛征求執(zhí)法者、管理相對人、環(huán)保領(lǐng)域、法律界等人士的意見，從加強(qiáng)農(nóng)藥管理對環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)的角度來看，最好將《條例》上升為“法”。這樣可以突破《行政處罰法》對簡易程序罰款數(shù)額的限制，提高行政執(zhí)法效率[3]。對不負(fù)責(zé)任將農(nóng)藥與食品或飼料混置的經(jīng)營者，應(yīng)處以較大幅度的罰款，以提高其違法成本，促進(jìn)其責(zé)任意識的增強(qiáng)。很多國家農(nóng)藥容器都實(shí)行由生產(chǎn)者負(fù)責(zé)回收的規(guī)定，具體要求可由產(chǎn)品經(jīng)營者負(fù)責(zé)，對于不按規(guī)定回收的可由對其有管轄權(quán)的省級農(nóng)業(yè)部門直接處罰生產(chǎn)單位。在法規(guī)中須明確違法推薦使用農(nóng)藥的，由管理機(jī)關(guān)處以高額罰款，對推薦違法使用造成中毒、污染事故等后果的制定出相應(yīng)更為嚴(yán)厲的罰則。

2.2設(shè)定較高的處罰底線，提高違法成本，增強(qiáng)法律威懾力

法律法規(guī)應(yīng)加大對違法經(jīng)營農(nóng)藥處罰的力度，對違法經(jīng)營行為應(yīng)設(shè)定較高的處罰底線，提高違法成本，增強(qiáng)法律震懾力。雖然《條例》罰則中對罰款的幅度有較大的自由裁量權(quán)，但執(zhí)法講究的是既要合法又要公平，在法規(guī)沒有最低底線的情況下，不能按照自由裁量權(quán)的權(quán)限去處以高額罰款。因此，法律必須設(shè)置較大的處罰底線，便于處罰而又不利于說情，從而促進(jìn)經(jīng)營者自覺守法。如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第七章(罰則)第四十條第三款規(guī)定:生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的農(nóng)藥產(chǎn)品的，給予警告，沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下的罰款;沒有違法所得的，可以并處3萬元以下的罰款。雖然規(guī)定很明確，但現(xiàn)實(shí)中往往查得當(dāng)事人經(jīng)營的一批農(nóng)藥數(shù)量少價(jià)值很小，如某人經(jīng)營出售了10袋擅自修改標(biāo)簽的農(nóng)藥，價(jià)值10元，沒收違法所得只能是10元，可以并處違法所得3倍罰款也就是30元，共計(jì)40元。這讓管理者相當(dāng)困難。對于沒有銷售也即沒有違法所得的經(jīng)營者無法處罰。如果對有銷售行為的經(jīng)營者罰款40元，而對沒有違法所得的經(jīng)營者罰款1000元，顯然有悖公平?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》出臺12年了，已經(jīng)不符合現(xiàn)在的社會、經(jīng)濟(jì)狀況，現(xiàn)在全社會高度重視安全、環(huán)保，對于有損環(huán)境的一些濫用農(nóng)藥現(xiàn)象應(yīng)從嚴(yán)打擊。建議通過提案修改《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，將罰則條款中的規(guī)定修改并確立這樣的條款:凡經(jīng)營劣質(zhì)、假冒農(nóng)藥產(chǎn)品、或擅自修改標(biāo)簽擴(kuò)大使用范圍的農(nóng)藥產(chǎn)品的，一經(jīng)查見，沒收違法所得，并處以2000元以上罰款;違法所得高于2000元的，罰款不得低于1倍違法所得。對于擅自修改標(biāo)簽的罰款不超過違法所得的3倍，違法所得3倍在2000元以下的，罰款不得低于2000元。對于假冒的農(nóng)藥罰款不得超過違法所得的10倍，違法所得10倍低于2000元的，罰款不得低于2000元。

2.3賦予管理部門賠償裁定權(quán)，增設(shè)懲罰性處罰條款，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，杜絕罰款返還現(xiàn)象

因誤導(dǎo)使用導(dǎo)致使用者損失的，是否可先設(shè)定賦予管理部門裁定賠償數(shù)額的權(quán)力，并設(shè)定在當(dāng)事人不履行的情況下強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，以減輕受害當(dāng)事人的維權(quán)成本[4]?；蛘咴O(shè)定懲罰性處罰，并將使用者損失納入罰款，執(zhí)行后撥付給受損失的使用者。目前執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在人員不足、硬件設(shè)施配備不足等現(xiàn)象，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍、必要的統(tǒng)一著裝、攝像設(shè)備，當(dāng)事人不配合不簽字就難以處罰到位，而在當(dāng)前的法律體系下強(qiáng)制執(zhí)行難度大、成本也大，不利于行政案件的執(zhí)行。我國行政執(zhí)法普遍存在罰款返還現(xiàn)象，其原因主要是財(cái)政預(yù)算不足。要杜絕選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法、為利益執(zhí)法現(xiàn)象，必須徹底改變罰款返還這一各個(gè)地方制定的政策，加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保依法行政，杜絕不作為、亂作為現(xiàn)象。

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