導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村兩委關(guān)系分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：通過(guò)實(shí)地考察和思考，認(rèn)為欲改善農(nóng)村兩委關(guān)系必須依法確立黨支部與村委會(huì)的權(quán)責(zé)界限，黨支部把握政治原則、政治方向、重大方針政策等方向性事務(wù)，村委會(huì)辦理發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋等具體事務(wù)；積極探索改善兩委關(guān)系的新路徑，同時(shí)，對(duì)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)提出程序化要求。

關(guān)鍵詞：黨支部；村委會(huì)；權(quán)責(zé)；程序

村黨支部與村委會(huì)是農(nóng)村最重要的兩個(gè)組織。村黨支部代表黨組織，其權(quán)力來(lái)源于上級(jí)黨組織的授予；村委會(huì)代表村民利益，其權(quán)力來(lái)源于全體村民的授予。權(quán)力來(lái)源不同，因而出現(xiàn)了二者關(guān)系協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這種協(xié)調(diào)直接影響著村民自治的績(jī)效。

一、法律對(duì)村黨支部地位的規(guī)定

1987年制定的《村組法（試行）》中沒(méi)有涉及村黨支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》指出：“村委會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，由村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，……黨支部要加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。1998年通過(guò)的《村組法》第3條規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)。

從制度文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職權(quán)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實(shí)際操作起來(lái)難度很大。從各省制定的《實(shí)施〈村組法〉辦法》看，其大多規(guī)定村黨支部按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）進(jìn)行工作，少數(shù)省市如北京將《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村工作條例》）納入實(shí)施辦法。然而，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限有多大？領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動(dòng)？這些問(wèn)題相關(guān)法律并未做出規(guī)定。

除模糊規(guī)定外，對(duì)兩委權(quán)責(zé)的交叉規(guī)定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下筆者以《農(nóng)村工作條例》和《村組法》為例來(lái)說(shuō)明兩委權(quán)責(zé)的交叉重疊部分：第一，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織必須“加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)……發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”、“支持集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，組織生產(chǎn)服務(wù)和集體資源開(kāi)發(fā)，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”?！洞褰M法》規(guī)定村委會(huì)應(yīng)當(dāng)“支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。第二，在政治方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織應(yīng)“搞好本村的社會(huì)治安、計(jì)劃生育工作”。《村組法》規(guī)定村委會(huì)須“協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”“落實(shí)國(guó)家計(jì)劃生育政策”。第三，在公益事業(yè)和精神文明建設(shè)方面《農(nóng)村工作條例》規(guī)定村黨組織應(yīng)當(dāng)“改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”、“搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，改善村鎮(zhèn)面貌，創(chuàng)造文明衛(wèi)生的生活環(huán)境；加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展健康有益的文體活動(dòng)；改善辦學(xué)條件，普及義務(wù)教育”、“搞好本村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)”。《村組法》規(guī)定村委會(huì)應(yīng)當(dāng)“教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”、“發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)”、“開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)”，等等。不難看出，村黨支部和村委會(huì)在經(jīng)濟(jì)、政治、公益事業(yè)和精神文明建設(shè)方面權(quán)責(zé)上存在一定的交叉與重疊。

二、現(xiàn)實(shí)中的兩委關(guān)系

法律對(duì)兩委權(quán)責(zé)規(guī)定的模糊與交叉，使二者關(guān)系基本上處于自發(fā)狀態(tài)。我們通過(guò)對(duì)陜北S縣50個(gè)村莊的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中兩委關(guān)系表現(xiàn)為四種類(lèi)型：包攬型、替代型、對(duì)抗型和友好型。

1．包攬型。

這種類(lèi)型是村黨支部包攬了村內(nèi)的財(cái)權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)等一切事務(wù)，權(quán)力極度膨脹，村委會(huì)成為村黨支部的助手和執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民大會(huì)授予村委會(huì)的權(quán)力不能有效發(fā)揮。我們調(diào)查的50個(gè)村莊中有32個(gè)就屬于這種類(lèi)型，這些村莊黨支部經(jīng)常用命令的方式要求村委會(huì)，村民自治在一定程度上喪失。不過(guò)，這些村莊黨支部的威望較高、群眾基礎(chǔ)較好。各村的黨組織實(shí)際上是該村的權(quán)力中心及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者，各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。［1］

2．替代型。

這種類(lèi)型是村黨支部軟弱渙散，缺乏凝聚力和號(hào)召力，沒(méi)有駕馭和領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的能力，村內(nèi)所有事務(wù)包括一些本該由村黨支部落實(shí)的政策均由村委會(huì)辦理，村委會(huì)在村內(nèi)事務(wù)中居主導(dǎo)地位。W鄉(xiāng)張莊村就屬于這一類(lèi)型，村黨支部從不過(guò)問(wèn)村內(nèi)事務(wù)，每年象征性地召開(kāi)幾次黨內(nèi)會(huì)議以應(yīng)付上級(jí)的檢查。一般說(shuō)來(lái)，兩委關(guān)系表現(xiàn)為替代型的村莊村委會(huì)的威望高于村黨支部。

3．對(duì)抗型。

這種類(lèi)型是兩委在村務(wù)管理中各不相讓?zhuān)ハ嗖鹋_(tái)，都想壓倒另一方獲得決策權(quán)。為了爭(zhēng)奪權(quán)力村委會(huì)與村黨支部長(zhǎng)期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了兩委矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會(huì)不管，村黨支部也不管，兩委相互推卸責(zé)任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過(guò)后，按慣例應(yīng)維修一段大約5公里長(zhǎng)的山路，由于取土較為困難，需要雇用拖拉機(jī)，但村財(cái)政沒(méi)有錢(qián)，此事便一直拖下去。眼看秋忙季節(jié)來(lái)臨仍未動(dòng)工，無(wú)奈之下村民去討“說(shuō)法”，村支書(shū)說(shuō)：“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會(huì)管?！贝逦瘯?huì)主任卻說(shuō)：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻慕徊嬉?guī)定為村黨支部和村委會(huì)互相踢皮球提供了可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響著村民自治工作的開(kāi)展。

4．友好型。

這種類(lèi)型是兩委能夠友好相處，對(duì)于村內(nèi)的事務(wù)一般開(kāi)會(huì)協(xié)商，相互尊重對(duì)方的意見(jiàn)，二者關(guān)系較為融洽。W鄉(xiāng)紅崖村就屬于這種類(lèi)型，兩委通過(guò)聯(lián)席會(huì)議來(lái)議決村內(nèi)事務(wù)，村民自治各事項(xiàng)進(jìn)展順利，村民對(duì)村委會(huì)和村黨支部的評(píng)價(jià)都不錯(cuò)。令人遺憾的是，在我們的調(diào)查中這種類(lèi)型的村莊只占8%。

三、依法確認(rèn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用

村民自治是改革開(kāi)放以來(lái)黨根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要在農(nóng)村進(jìn)行的一項(xiàng)基本改革。黨在推行村民自治的實(shí)踐中，不僅要通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)排除各種干擾，協(xié)調(diào)各方面力量，支持村民開(kāi)展自治活動(dòng)，保障農(nóng)民民主權(quán)利的落實(shí)，擴(kuò)大和發(fā)展基層民主政治，而且還要保證村民依法自治沿著正確的方向發(fā)展，有序推進(jìn)。［2］為了在新農(nóng)村建設(shè)中確保黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)兩委關(guān)系不融洽等現(xiàn)狀，我們認(rèn)為必須從法律和制度上對(duì)黨支部與村委會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分。

1．明確黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位是由社會(huì)主義的性質(zhì)和現(xiàn)代化建設(shè)的需要決定的，同時(shí)也是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。無(wú)論是憲法還是相關(guān)法律，都明確規(guī)定了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。實(shí)踐也證明“在發(fā)展中國(guó)家，離開(kāi)了先進(jìn)政黨的引導(dǎo)和組織，農(nóng)村的落后力量不但得不到抑制，而且會(huì)繼續(xù)支配農(nóng)村社會(huì)，民主化進(jìn)程將更為艱難。”［3］村民自治是十一屆三中全會(huì)以來(lái)的新生事物，它是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村政治實(shí)行的一項(xiàng)重大改革。近三十年來(lái)，村民自治每取得一進(jìn)步都是在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。1982年黨和國(guó)家在憲法中明確了村委會(huì)的合法地位，村民自治由自發(fā)階段進(jìn)入了政府主導(dǎo)階段，1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，宣告體制正式結(jié)束，為村民自治鋪平了道路，1987年在黨的領(lǐng)導(dǎo)下《村組法》（試行）出臺(tái)，使村民自治步入法制規(guī)范中，1997年黨的十五大依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出、1998年《村組法》的正式頒布使村民自治進(jìn)入了村民自主治理階段，十六屆五中全會(huì)“管理民主”思想的提出更是豐富了基層民主的內(nèi)涵，為鄉(xiāng)村治理注入了生機(jī)和活力。自治活動(dòng)的開(kāi)展，使廣大村民愿望的實(shí)現(xiàn)同黨對(duì)農(nóng)村工作有效領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)村民自治這一形式有機(jī)的融為一體。［4］因此，我們?cè)卩l(xiāng)村治理中必須明確黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

2．科學(xué)劃分兩委的權(quán)責(zé)。

在明確了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位后，為了避免農(nóng)村基層黨組織一元化的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)思維模式的影響，有必要明確農(nóng)村基層黨組織的權(quán)力范圍，即明確村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。根據(jù)《黨章》的原則精神和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)際做法，村黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要體現(xiàn)在：提出全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與精神文明建設(shè)的意見(jiàn)，通過(guò)村委會(huì)的工作，把黨的方針、政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)；討論村委會(huì)的重要工作，支持和幫助村委會(huì)按照法律獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)；協(xié)調(diào)村委會(huì)同其他組織的關(guān)系；對(duì)在村委會(huì)中工作的黨員和干部進(jìn)行考核和監(jiān)督。按著這個(gè)要求，黨組織將主要精力用于對(duì)村發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類(lèi)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)。如河北省藁城市制定的農(nóng)村黨支部、村委會(huì)議事規(guī)則和辦事規(guī)則，對(duì)黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍做出了明確、具體的規(guī)定。黨支部的決策范圍有五個(gè)方面，主要是研究決定貫徹上級(jí)黨委、政府的方針、政策、重大決策的具體措施；研究決定本村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大事項(xiàng)；研究決定其他村級(jí)組織的協(xié)調(diào)問(wèn)題；部署黨組織自身建設(shè)等。村委會(huì)的決策范圍主要是，研究本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的有關(guān)問(wèn)題；討論發(fā)展生產(chǎn)，搞好社會(huì)化服務(wù)和維護(hù)社會(huì)治安以及村民教育管理的具體措施。［5］這樣就明確了村委會(huì)與黨支部的權(quán)責(zé)，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生、村民間的糾紛、村集體間的糾紛等事項(xiàng)，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會(huì)辦理。黨支部要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來(lái)，將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類(lèi)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。［3］建議在《村組法》第3條增加一款：中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。不得直接干預(yù)村民的自治活動(dòng)。

四、改善兩委關(guān)系的新路徑

為了實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化、有效解決兩委矛盾，近年來(lái)進(jìn)行了大量的探索，其中“兩票制”和“一肩挑”較為成功，引起極大的反響。

1．“兩票制”。

“兩票制”發(fā)端于山西省河曲縣，其基本做法是由村民對(duì)黨支部書(shū)記候選人投信任票，此為第一票，再由黨員投選舉票，此為第二票，其中第二票只能從第一票得票較多的候選人中選擇。按照這一方式選出的村支書(shū)在一定程度上拉近了兩委關(guān)系，減少了摩擦。據(jù)2000年底統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已經(jīng)有20多個(gè)省市按照兩票制進(jìn)行了試點(diǎn)，四川省、重慶市推行面積達(dá)95%以上。山東省在22000個(gè)村莊實(shí)行“兩推一選”，公開(kāi)選拔村黨支部成員31700多人。進(jìn)入2001年度，越來(lái)越多的省市明確倡導(dǎo)并實(shí)行兩票制及相近的選舉形式，以加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層黨組織的民主及協(xié)調(diào)黨支部和村委會(huì)的關(guān)系。［6］

2．“一肩挑”。

“一肩挑”是村支書(shū)與村委會(huì)主任由一人來(lái)?yè)?dān)任，或者由村支書(shū)兼任村委會(huì)主任，或者由村委會(huì)主任兼任村支書(shū)，將兩種權(quán)力集于一身。“一肩挑”具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是黨支書(shū)和村委會(huì)主任由一個(gè)人來(lái)?yè)?dān)任，減少了兩委之間的摩擦；二是一個(gè)人擔(dān)任兩種職務(wù)，所領(lǐng)取的報(bào)酬卻按一種職務(wù)計(jì)算，降低了村級(jí)治理成本。由于“一肩挑”的這些優(yōu)點(diǎn)，一些地方黨政部門(mén)開(kāi)始將這種模式納入村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的制度安排中，以組織的名義積極推廣“一肩挑”，有的地方黨政部門(mén)在自己的計(jì)劃中對(duì)“一肩挑”的比重提出了明確的要求。例如，廣東省增城市要求“一肩挑”達(dá)到80%以上，順德市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至要求達(dá)到90%以上。山東省威海市在2001年度的村委會(huì)選舉中要求85%左右的村要實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。［6］

用法律和制度將這些成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ焦潭ㄏ聛?lái)并廣泛推行，可以在一定程度上改善兩委關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化，較快地推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。但為了進(jìn)一步發(fā)揮作用我們有必要對(duì)這些模式在法制范圍內(nèi)進(jìn)行思考。

第一，“兩票制”的第一票由村民來(lái)投意味著村民對(duì)村黨支書(shū)有了部分決定權(quán)，這違反了《黨章》中黨員選舉的相關(guān)規(guī)定?！饵h章》第4條規(guī)定“黨員享有下列權(quán)利：……行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)。……”第29條規(guī)定“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織?！薄包h的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)?；鶎游瘑T會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生?！钡?0條規(guī)定“黨的基層委員會(huì)每屆任期三年至五年，總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期兩年或三年?；鶎游瘑T會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)選出的書(shū)記、副書(shū)記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)?！睆倪@三條可知黨支部及負(fù)責(zé)人是由黨員組成的委員會(huì)來(lái)選舉的，黨員可以選舉任何有被選舉權(quán)的黨員作為黨支部的負(fù)責(zé)人，這一權(quán)利是不能剝奪的?！皟善敝啤毕曼h支部負(fù)責(zé)人的選舉，不但非黨員對(duì)選舉結(jié)果有了一定的決定權(quán)，而且黨員的選舉權(quán)受到了限制，這顯然不符合法治精神。也不能將這種選舉方式理解為黨內(nèi)民主和黨外民主相結(jié)合，因?yàn)辄h內(nèi)民主和黨外民主相結(jié)合下，黨外人士只享有建議權(quán)，建議能否被采納由黨內(nèi)最終決定，而“兩票制”下黨內(nèi)必須采納黨外（村民）的建議，黨員只能在村民“既定”的候選人中選舉黨支部負(fù)責(zé)人。因此，建議在《黨章》中對(duì)黨在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的這種新模式做出相應(yīng)的規(guī)定。

第二，從政治學(xué)意義上講，民意基礎(chǔ)是衡量權(quán)威合法性的一個(gè)重要指標(biāo)，民意基礎(chǔ)大，合法性就大，反之，則小。有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為“一肩挑”選出的村黨支書(shū)增加了村黨組織的群眾基礎(chǔ)，增加了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“合法性基礎(chǔ)”。［7］“一肩挑”在一定程度上的確增強(qiáng)了基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，但僅僅認(rèn)識(shí)到這些是不夠的，村支書(shū)與村委會(huì)主任由一人來(lái)兼任，在管理村務(wù)時(shí)究竟是代表黨還是代表村民呢？黨的利益與群眾的利益從根本上講是一致的，但現(xiàn)實(shí)中也會(huì)發(fā)生矛盾，此時(shí)該如何處理？何況兩委權(quán)力集于一身，不但會(huì)形成專(zhuān)橫權(quán)力，使黨組織陷入權(quán)力化、行政化，背離“先鋒隊(duì)”組織的原則，而且難以形成有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗。正如鄧小平同志所言“權(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主制度的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專(zhuān)斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)”。［8］為了充分發(fā)揮“一肩挑”的積極作用，應(yīng)該在監(jiān)督方面做出相應(yīng)的制度安排。

各地應(yīng)積極探索實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化的新路徑，改善兩委關(guān)系，使黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系更多地呈現(xiàn)為友好型，而非包攬型、替代型和對(duì)抗型，從而有效推進(jìn)村民自治，掀起建設(shè)新農(nóng)村的高潮。

五、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)程序化

現(xiàn)代民主理論認(rèn)為，民主意識(shí)的增強(qiáng)首先就表現(xiàn)在民主程序意識(shí)的增強(qiáng)，因?yàn)槊裰鞯闹髦际紫仁且_地使用權(quán)利，動(dòng)用法律保障自己的權(quán)益不受侵犯，而這離開(kāi)了正確地使用程序是不可能的。［9］程序理念不僅是衡量民主意識(shí)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而且在保障權(quán)力實(shí)現(xiàn)的同時(shí)能防止權(quán)力的濫用。由此看來(lái)，實(shí)現(xiàn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的民主化只有實(shí)體性規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需相應(yīng)的程序性規(guī)范，也就是說(shuō)，我們?cè)诿鞔_黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的同時(shí)必須對(duì)其提出程序化要求。就目前而言，最主要的就是將一些好的經(jīng)驗(yàn)用法律的形式固定下來(lái)以便遵守，如對(duì)村內(nèi)重大事項(xiàng)須先經(jīng)黨支部或兩委聯(lián)席會(huì)議討論通過(guò)，然后再由村委會(huì)提交村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論并最終拍板定案；再如黨員通過(guò)“兩票制”和“一肩挑”成為村集體領(lǐng)導(dǎo)人的一系列程序等。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)上升為法律，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化、協(xié)調(diào)兩委關(guān)系提供統(tǒng)一的程序保障。

有部分人可能擔(dān)心我們對(duì)基層黨組織提出這些要求會(huì)削弱黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，村民自治可能游離于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外。其實(shí)這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。對(duì)村民自治相關(guān)法律做出這樣的修改并沒(méi)有否認(rèn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，只是將黨的領(lǐng)導(dǎo)明確化了。村民自治是黨在新時(shí)期實(shí)踐民主的偉大措舉，從它產(chǎn)生之日起就是在法律的規(guī)范下運(yùn)行的，而我們的目標(biāo)是建立社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)行依法治國(guó)，依法治國(guó)的前提就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)法律做出這樣的修改只是將依法治國(guó)具體為依法治村而已。明確黨的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)提出民主化和程序化要求，是提高黨的執(zhí)政能力的必然選擇，黨應(yīng)該以此為契機(jī)，提高農(nóng)村黨組織的政治素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，這也是新農(nóng)村建設(shè)對(duì)基層黨組織提出的要求。

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