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［摘要］“政府+”供給結(jié)構(gòu)是我國(guó)農(nóng)村保障性公共服務(wù)有效供給的占優(yōu)策略。通過(guò)對(duì)魯中L村單案例的深度剖析，發(fā)現(xiàn)“政府+”供給結(jié)構(gòu)的外部形態(tài)情境化特征明顯，關(guān)系驅(qū)動(dòng)依然是其核心要素；且農(nóng)村保障性公共服務(wù)內(nèi)部呈現(xiàn)“主體-末枝”二元結(jié)構(gòu)特性，其中主體部分供給呈現(xiàn)政府整體回歸且公共服務(wù)對(duì)政府依賴性較強(qiáng)的趨勢(shì)，末枝部分供給則深受村民“成本沖抵”計(jì)算的影響。研究發(fā)現(xiàn)和結(jié)論表明，“政府+”供給路徑必須扎根具體情境；與農(nóng)村保障性公共服務(wù)的具體結(jié)構(gòu)相契合；以公共性為運(yùn)行基礎(chǔ)，其生成應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由“關(guān)系驅(qū)動(dòng)”向“評(píng)估驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向。

［關(guān)鍵詞］保障性公共服務(wù)；“政府+”；供給結(jié)構(gòu)

一、引言

近年來(lái)，圍繞“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施，各級(jí)政府政策頻出，這些政策大都含有通過(guò)供給公共服務(wù)尤其保障性公共服務(wù)為鄉(xiāng)村振興提供必備原始積累的要義。區(qū)別于滿足公民更高需求的發(fā)展性公共服務(wù)，保障性公共服務(wù)是指“一定時(shí)空條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，政府使用公共權(quán)力和公共資源滿足全社會(huì)公眾或某一類(lèi)群體共同的、直接的、基本的、關(guān)系到公民人權(quán)的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程”，［1］其具有“公共性”“普惠性”“公平性”和“均等化”的內(nèi)在規(guī)定性。借鑒薩瓦斯關(guān)于公共服務(wù)可以由多元主體分割供給的理論啟發(fā)，［2］結(jié)合前述保障性公共服務(wù)的界定認(rèn)為以政府為中心，其他參與主體為輔助的“政府+”多元主體供給結(jié)構(gòu)應(yīng)是我國(guó)農(nóng)村保障性公共服務(wù)有效供給的占優(yōu)策略。其中的“政府+”主要是指為了有效供給公共服務(wù)所形成的一種由政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織、公民等其他主體積極參與的多元主體協(xié)同供給結(jié)構(gòu)，具體內(nèi)涵如下：首先，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，是公共服務(wù)多元主體的核心，主要強(qiáng)調(diào)其在公共服務(wù)供給中對(duì)公共性的絕對(duì)擔(dān)當(dāng)；其次，公共服務(wù)供給具體職能由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體分割負(fù)責(zé)，且政府不能缺位，其他主體則根據(jù)實(shí)際需要自由進(jìn)出；再次，多元主體之間雖有地位勢(shì)差、職能分割，但在具體情境中的具體供給行為上具備高度融合性，尤其在責(zé)任體系中具備“總體責(zé)任政府一元兜底，具體責(zé)任多元主體具體到位”的特征。［3］目前針對(duì)農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給研究集中于以下幾個(gè)方面：首先，多元主體參與研究且其主要關(guān)注于政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等多元主體的各自職責(zé)、參與路徑及其參與動(dòng)因；［4］-［6］其次，多元主體合作供給研究且主要關(guān)注于“去中心化”還是“有中心”的合作模式及其影響因素；［7］-［9］再次，供給機(jī)制研究且其主要關(guān)注于兩個(gè)方面，即參與機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、表達(dá)機(jī)制等具體機(jī)制構(gòu)成，［10］以及情境、服務(wù)類(lèi)型等影響機(jī)制建構(gòu)和運(yùn)行的因素；［11］［12］第四，使用多種計(jì)量方法進(jìn)行供給效能測(cè)度。［13］可見(jiàn)，已有研究無(wú)論從研究層次、研究領(lǐng)域還是研究視角等方面都表現(xiàn)出了較好的豐富度，但同時(shí)存在如下問(wèn)題：一是面對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村保障性公共服務(wù)非政府供給力量孱弱的特有局面，［14］細(xì)化出的農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給回歸到了“‘政府買(mǎi)單’理所當(dāng)然”的境地，［15］這已然超脫了政府“主導(dǎo)”供給的非排他性特征；［16］二是未加區(qū)分的農(nóng)村保障性公共服務(wù)裹挾于農(nóng)村公共服務(wù)的整體性概念，［17］致使農(nóng)村保障性公共服務(wù)本身的供給到底是政府全托、政府撤出還是“多中心”視閾下的“政府+”模式難以厘清，進(jìn)一步的路徑評(píng)估與選擇更是無(wú)從著手；三是基于描述性、解釋性或建構(gòu)性研究方法聚焦“政府+”供給農(nóng)村保障性公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)及其運(yùn)行邏輯的實(shí)證文獻(xiàn)尚未發(fā)現(xiàn)。有鑒于此，借助已有研究積累，聚焦農(nóng)村保障性公共服務(wù)，結(jié)合單案例深度剖析，探索、描述、揭示與實(shí)證目前我國(guó)農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)及其背后的形成邏輯，切實(shí)回應(yīng)“政府+”多元主體供給路徑是否契合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐這一問(wèn)題，無(wú)論對(duì)后續(xù)農(nóng)村保障性公共服務(wù)多元供給主體合作實(shí)踐的成效提升還是其理論研究的拓展都具有重要意義。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）方法選擇。采用單案例分析，原因主要包括：對(duì)于探索性問(wèn)題，案例研究更為契合；［18］本文所需的案例分析側(cè)重案例有限方面的深度挖掘，且案例選擇與研究應(yīng)具有典型性、啟示性和一定的時(shí)間序列性，［19］所以單案例研究更適合本文的研究要求。（二）個(gè)案介紹。研究個(gè)案為坐落于魯中腹地的L村，約238戶724人。地理環(huán)境為典型的丘陵地貌，決定了本村以山楂等經(jīng)濟(jì)林木為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。為數(shù)不多的平整、肥沃良田自20世紀(jì)90年代開(kāi)始不再種植用于“糊口”的小麥，而是建設(shè)蔬菜大棚或種植玉米、菜種、藥材等經(jīng)濟(jì)作物。聶、張、逯、孫、高姓構(gòu)成了本村的五大宗族勢(shì)力，其影響力通過(guò)各宗族精英及宗族聯(lián)姻滲透至村務(wù)中的各個(gè)方面，包括黨支部及村委會(huì)選舉。隨著自然村社區(qū)化的推進(jìn)，L村與其他兩個(gè)自然村組建了新的社區(qū)，但更多表現(xiàn)為形式存在，村務(wù)仍以自然村為單位處理，且村內(nèi)居民小組建制仍是各村處理各種關(guān)系或事務(wù)的主要依附載體。本村同樣面臨著中青年外流、老齡化嚴(yán)重的問(wèn)題且日益嚴(yán)重，“老漂族”現(xiàn)象也已司空見(jiàn)慣。總之，L村從經(jīng)濟(jì)、政治、文化至社會(huì)等各個(gè)方面均表現(xiàn)出了極強(qiáng)的過(guò)渡性和疊加性。同時(shí)，中央與地方政府的系列涉農(nóng)政策均可在村中識(shí)別，且如前所述，目前農(nóng)村中出現(xiàn)的多種突出問(wèn)題在本村中均有呈現(xiàn)。在此情境下，L村的醫(yī)療、交通、灌溉、飲水等保障性公共服務(wù)呈現(xiàn)出了政府單一供給、主導(dǎo)供給等多樣化政府供給模式，供給結(jié)果也表現(xiàn)出了有效、無(wú)效等較強(qiáng)的差異性。可見(jiàn)，無(wú)論從其展現(xiàn)的復(fù)雜嵌入情境還是其涵蓋的農(nóng)村保障性公共服務(wù)政府供給結(jié)構(gòu)及其結(jié)果來(lái)看，L村都具有足夠的代表性，可以有效凸顯研究問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，［20］為實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)提供了一個(gè)極佳的觀察場(chǎng)域。（三）資料收集方法與過(guò)程。由于尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)資料，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀察獲得一手資料成為了研究必須，田野調(diào)查可以滿足這一需求。同時(shí)，由于L村是研究團(tuán)隊(duì)中某成員的家鄉(xiāng)，可以成為研究團(tuán)隊(duì)順利進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)的“守門(mén)人”，［21］滿足了“若能夠選擇家鄉(xiāng)開(kāi)展田野調(diào)查研究，可能是再合適不過(guò)”的理想要求，［22］這確保了一手資料高質(zhì)、足量的收集。整個(gè)資料搜集過(guò)程自2017年7月25日始至2017年8月25日止，分為4個(gè)具體流程：首先，研究團(tuán)隊(duì)根據(jù)來(lái)自L村研究成員的陳述，結(jié)合已有研究中對(duì)保障性公共服務(wù)的分類(lèi)，初步確定了本次研究的主要調(diào)查領(lǐng)域，包括醫(yī)療、交通、灌溉、飲水4個(gè)；其次，進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)后，對(duì)L村的保障性公共服務(wù)現(xiàn)狀展開(kāi)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)灌溉與飲水反映出的信息相似度極高，且灌溉領(lǐng)域的相關(guān)信息涵蓋了飲水領(lǐng)域反映出的所有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，所以最終確認(rèn)了醫(yī)療、交通、灌溉3個(gè)重點(diǎn)調(diào)查領(lǐng)域，飲水調(diào)整為本次調(diào)查的附帶領(lǐng)域；再次，選擇訪談對(duì)象展開(kāi)深度訪談，獲取相關(guān)資料；最后，整理獲取的一手資料。訪談對(duì)象的選擇。由于對(duì)訪談對(duì)象已有了解，所以采用了立意抽樣法則，訪談對(duì)象主要包括：在任30余年的老村長(zhǎng)N2（現(xiàn)已離任），現(xiàn)任村長(zhǎng)N3，黨支部成員N1，曾臨時(shí)代行村長(zhǎng)職務(wù)的N4和L1，在L村保障性公共服務(wù)供給中起重要作用的M、Z1、W1，普通村民N5（聶姓宗族）、L2（逯姓宗族）、G（高姓宗族）、Z2（張姓宗族）、S（孫姓宗族）、W2（其他小姓代表）。被訪談對(duì)象構(gòu)成具有代表性和多樣性，確保了資料搜集來(lái)源的權(quán)威性和差異化，為后繼研究提供了穩(wěn)健的“三角測(cè)量”證據(jù)鏈。［23］此外，由于訪談人員中有L村的“原住民”，可以有效規(guī)避因外圍身份入場(chǎng)導(dǎo)致的被訪者心理規(guī)避問(wèn)題，保證了信息的足量、可靠收集?？傊瑥馁Y料搜集的方法、程序、來(lái)源及訪談?wù)呷谌氘?dāng)?shù)丨h(huán)境的程度等各方面來(lái)看，都有效保證了本次搜集的資料的信度和效度，規(guī)避了其“失真”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為后續(xù)分析提供了科學(xué)的原始資料。

三、農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給結(jié)構(gòu)及其效果

（一）道路硬化中的集體退出與政府歸位。L村村民對(duì)道路硬化需求迫切，原因在于：硬化之前的L村主干道全為土路，歷經(jīng)冬、春、夏三季的凍結(jié)、融化和大雨沖刷變得泥濘不堪、崎嶇難行，當(dāng)決定一年最終收成的秋季來(lái)臨時(shí)，道路難行會(huì)通過(guò)影響秋收“變現(xiàn)效率”對(duì)村民日常生活產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響——秋收結(jié)束后，村民往往外出打工，但收入不高，所以秋收成果對(duì)村民的影響會(huì)持續(xù)至少一年；同時(shí)，隨著L村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)作物急劇轉(zhuǎn)向，包括山楂在內(nèi)各種易腐經(jīng)濟(jì)作物的“變現(xiàn)效率”將直接決定村民當(dāng)年的收成，若遇秋雨期影響更為明顯。然而，當(dāng)時(shí)面對(duì)動(dòng)輒十余萬(wàn)的資金投入，僅有約256戶且年均家庭純收入不足1萬(wàn)元的L村村民來(lái)講，即使依靠集體籌資也難以實(shí)現(xiàn)硬化道路所需資金的充足供給，更何況集體籌資也難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵谠炯兪杖胼^低的情況下，L村大部分村民的家庭收支往往入不敷出，相互拆借成為了常態(tài)。在此背景下，L村村民選擇了“以勞動(dòng)力換資金”的修路策略——每逢秋季，各家各戶出勞動(dòng)力集體修路，這是村民將道路建設(shè)由資金密集型轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)密集型的無(wú)奈之舉：當(dāng)秋收來(lái)臨之前，村委會(huì)召集村民，將所有主干道計(jì)算總里程，根據(jù)戶數(shù)均分路段（難修的地方會(huì)短一些），村民抽簽確定各自負(fù)責(zé)的路段，然后自備工具維修道路，這一方法在道路硬化之前，年復(fù)一年的實(shí)施。1998年開(kāi)始村長(zhǎng)N2先后完成了L村村內(nèi)“東街”、“中街”、“西街”、“前壩”、“北山”5條大街的硬化，這使得L村成為了當(dāng)?shù)氐谝粋€(gè)實(shí)現(xiàn)村內(nèi)道路硬化的自然村。從資金投入到硬化建設(shè)，整個(gè)道路硬化過(guò)程全由政府承擔(dān)，村民無(wú)須任何參與。之后，通向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)所“北坡”道路的硬化在現(xiàn)任村長(zhǎng)N3帶領(lǐng)下遵循了相同的邏輯。此外，通向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)所“南坡”道路的硬化較為特殊，其由鄰村企業(yè)業(yè)主M與政府聯(lián)合出資。以上所有道路硬化后的養(yǎng)護(hù)由政府出資雇傭L村本村的低收入家庭進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了道路養(yǎng)護(hù)與增加村民收入的雙重目標(biāo)。至此，L村主要道路建設(shè)由硬化前的村民集體支撐轉(zhuǎn)變?yōu)橛不?、后的政府絕對(duì)主導(dǎo)。從實(shí)施效果看，政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的L村道路硬化在沒(méi)有因村民出資修路形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加的基礎(chǔ)上，一方面降低了村民秋季采收農(nóng)作物對(duì)天氣的依賴，另一方面也為管理和采收農(nóng)作物實(shí)現(xiàn)機(jī)械化提供了條件，這在整體上降低了村民采收農(nóng)作物成本的同時(shí)提升了秋收“變現(xiàn)效率”，增加了村民秋收單位利潤(rùn)，受到了村民一致贊許，甚至成為了村民評(píng)價(jià)村長(zhǎng)能力的核心指標(biāo)。（二）基本醫(yī)療服務(wù)供給中的“私轉(zhuǎn)公”。L村落實(shí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之前，有N1和LI各自經(jīng)營(yíng)的兩家私營(yíng)診所，還有SW開(kāi)設(shè)的一家僅提供藥物售賣(mài)的商店。其中，N1診所醫(yī)術(shù)最高藥價(jià)較高，LI診所醫(yī)術(shù)較低藥價(jià)較低，SW商店無(wú)就診服務(wù)藥價(jià)最低，三方很好地滿足了村民的不同醫(yī)療服務(wù)需求，尤其是對(duì)于那些體質(zhì)較弱且家境困難的村民，可在N1處就診一次后直接去LJ或SW處購(gòu)買(mǎi)后續(xù)治療所需藥物。此后，為落實(shí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革政策，2003年在N1和LI私有診所停業(yè)并與鄰村1家私營(yíng)診所合并的基礎(chǔ)上組建了新的L村衛(wèi)生室，其運(yùn)行如下：在政務(wù)、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和藥品等方面接受鎮(zhèn)衛(wèi)生院的指導(dǎo)與管理；醫(yī)師由鎮(zhèn)醫(yī)院聘任，并按時(shí)發(fā)放3位醫(yī)師的基本工資與績(jī)效；藥品來(lái)源于鎮(zhèn)醫(yī)院，鎮(zhèn)醫(yī)院以折扣的方式回饋于L村衛(wèi)生室；大病轉(zhuǎn)院時(shí)由L村衛(wèi)生室給予患者建議向鎮(zhèn)醫(yī)院或縣醫(yī)院轉(zhuǎn)院就醫(yī)?？梢?jiàn)，L村衛(wèi)生室本質(zhì)上成為了鎮(zhèn)醫(yī)院的派出機(jī)構(gòu)，至此L村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的屬性實(shí)現(xiàn)了由“非政府舉辦”向“政府舉辦”的轉(zhuǎn)向。L村衛(wèi)生室建立后，在維持了原有醫(yī)療水平的同時(shí)，表現(xiàn)出了以下特點(diǎn)：首先，就醫(yī)環(huán)境大大改善。與原有就醫(yī)空間環(huán)境一元化相比，現(xiàn)有的就醫(yī)空間環(huán)境劃分為等候區(qū)、就診區(qū)、藥庫(kù)、小針注射室及掛水注射室五大功能區(qū)。其次，減輕了村民醫(yī)療成本。與原先農(nóng)村就醫(yī)無(wú)報(bào)銷(xiāo)相比，現(xiàn)有衛(wèi)生室提供的相關(guān)醫(yī)療服務(wù)可到鎮(zhèn)醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)，降低了村民疾病診治費(fèi)用，這也直接導(dǎo)致了SW藥店的關(guān)停。再次，起到了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)藥改革應(yīng)該起到的作用，基本形成了小病在衛(wèi)生室、大病轉(zhuǎn)鎮(zhèn)或縣醫(yī)院、醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)減輕農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)的目標(biāo)?？傮w來(lái)看，L村基本醫(yī)療服務(wù)供給“私轉(zhuǎn)公”后明顯提升了這一服務(wù)的供給效能，也得到了村民的普遍認(rèn)可，正如調(diào)查中村民所反映的，“跟以前相比，看一樣的病花的錢(qián)更少了?！薄坝胁【腿バl(wèi)生室看，不用自己找偏方了。”（三）灌溉管網(wǎng)化中的政府有限參與。2004年左右L村化時(shí)期遺留下來(lái)的灌溉系統(tǒng)因?yàn)槟昃檬藓腿藶槠茐耐耆珗?bào)廢，之后少數(shù)農(nóng)戶自費(fèi)購(gòu)置灌溉農(nóng)機(jī)，但難以滿足長(zhǎng)距離、全覆蓋的農(nóng)業(yè)灌溉需求，L村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉幾近處于“靠天吃飯”的境地。這種狀況持續(xù)到2011年，從這一年開(kāi)始L村農(nóng)業(yè)灌溉“管網(wǎng)化”建設(shè)正式開(kāi)始，其過(guò)程分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段為2011-2012年的嘗試期，通過(guò)“政府出資，村委配套”的方式投資建設(shè)了兩條管線及其末端的兩座水池，建成后歸村委會(huì)所有。根據(jù)村民反映，運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)了灌溉時(shí)間不及時(shí)且不足，收費(fèi)混亂，灌溉范圍僅局限在水池附近的農(nóng)用地等問(wèn)題。第二階段為2013年至今，基于前述問(wèn)題，2013年政府和村委以同樣的出資模式在原有灌溉設(shè)施的基礎(chǔ)上增加了管網(wǎng)鋪設(shè)，盡管仍舊沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)部的管網(wǎng)滴灌化，但總體而言這一灌溉系統(tǒng)基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)L村主要農(nóng)業(yè)片區(qū)的粗放式覆蓋。同時(shí)，村委會(huì)采取了一種全新經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方式：在指定40元每小時(shí)價(jià)格的基礎(chǔ)上將經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給個(gè)人，收費(fèi)結(jié)構(gòu)為電費(fèi)、個(gè)人勞務(wù)費(fèi)及村委會(huì)投入成本回收費(fèi)。從運(yùn)行效果來(lái)看不盡人意，且出現(xiàn)了閑置的現(xiàn)象，主要原因包括：首先，這一灌溉系統(tǒng)的使用情況對(duì)村民收益反應(yīng)靈敏。以山楂灌溉為例，根據(jù)N5、W2、N2、L2的介紹，山楂采摘前的兩次灌溉至少需要70小時(shí)，灌溉指定單價(jià)為40元每小時(shí)，則灌溉支出為2800元，農(nóng)藥支出1500元左右，化肥投入為1500元。具體到2013年，當(dāng)年山楂優(yōu)質(zhì)果2元每斤，以農(nóng)戶年產(chǎn)1萬(wàn)斤優(yōu)質(zhì)山楂為例，不加人工費(fèi)用的基礎(chǔ)上，2013年的最后收益為14200元。當(dāng)單價(jià)跌破1元/斤時(shí)，村民基本上已無(wú)利可圖，這也得到了村民的證實(shí)。這也導(dǎo)致了2009年至2016這一灌溉系統(tǒng)使用情況的巨大差異：2009年至2013年間山楂價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)，均價(jià)維持在1.2元左右，2013年達(dá)到峰值為2元/斤，所以在此期間灌溉系統(tǒng)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)；2014年山楂單價(jià)跌破1元，均價(jià)約為0.7元，使得2014年L村村民的山楂收入基本上歸為“白忙”狀態(tài)，接下來(lái)的2015年和2016年山楂單價(jià)仍舊在0.8元/斤左右徘徊，所以這期間的灌溉系統(tǒng)基本上處于閑置狀態(tài)。其次。聯(lián)合出資模式由于村委財(cái)力受限而使得投入總資金難以滿足L村灌溉徹底管網(wǎng)化的目標(biāo)，具體體現(xiàn)為灌溉管網(wǎng)化“沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)部的管網(wǎng)滴灌化”，這使得村民仍舊需要購(gòu)買(mǎi)灌溉農(nóng)具與其對(duì)接，在此前提下村民發(fā)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)一整套灌溉機(jī)械要比使用這一灌溉系統(tǒng)更為及時(shí)、方便、靈活，更容易搶占水源，且成本幾乎與之相等甚至更低，進(jìn)而村民大量購(gòu)置灌溉機(jī)械，而將這一灌溉系統(tǒng)擱置一旁。可見(jiàn)，在L村整個(gè)灌溉系統(tǒng)“管網(wǎng)化”過(guò)程中，政府地位具有相對(duì)特征，其前提假設(shè)是L村村委會(huì)具備籌集“配套資金”的能力，但現(xiàn)實(shí)是L村村委會(huì)難以負(fù)擔(dān)這筆配套資金，且緊縮的財(cái)政壓力使得村委會(huì)不得不減少系統(tǒng)建設(shè)并盡可能從建成后的運(yùn)營(yíng)中回收這筆投入，最終L村的灌溉系統(tǒng)“管網(wǎng)化”出現(xiàn)了大面積閑置現(xiàn)象，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障性公共服務(wù)的應(yīng)有作用。（四）“末枝型”服務(wù)供給中的政府撤出。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，L村灌溉、道路和飲水供給中存在明顯的內(nèi)部再劃分：這些農(nóng)村保障性服務(wù)的主體部分由政府主導(dǎo)的“政府+”模式供給，末枝部分由村民互助組織甚至個(gè)人自給自足，政府完全撤出。灌溉系統(tǒng)中，L村灌溉管網(wǎng)化實(shí)際上由主管道和末端管道組成，其中主管道由政府與村委聯(lián)合出資修建，末端管道則完全由村民個(gè)體自我供給，這種村民個(gè)體自給自足的末端管道建設(shè)導(dǎo)致了以下結(jié)果：在灌溉管網(wǎng)化系統(tǒng)和村民自有灌溉設(shè)備均無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉全覆蓋的情況下，村民理性計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，再配置一臺(tái)灌溉農(nóng)機(jī)即可形成一套基本滿足自己灌溉需求的灌溉系統(tǒng)，進(jìn)而出現(xiàn)了棄用灌溉管網(wǎng)化系統(tǒng)，選用私人灌溉設(shè)備的現(xiàn)象?？梢?jiàn)，L村灌溉管網(wǎng)化的末枝私人化建設(shè)盡管基本滿足了村民對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉的基本要求，但并不充分，同時(shí)還導(dǎo)致兩個(gè)不良后果：一是導(dǎo)致了村民灌溉成本的增加；二是其引發(fā)的閑置灌溉管網(wǎng)化系統(tǒng)與增加私人灌溉設(shè)備相并存的重復(fù)性建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重浪費(fèi)了本就有限的農(nóng)村資源。道路建設(shè)中，L村村內(nèi)道路及連接到主要農(nóng)業(yè)區(qū)的道路硬化由政府主導(dǎo)供給，末枝型道路修建中同樣出現(xiàn)了政府退出現(xiàn)象，主要承擔(dān)者是有共同利益的微型村民互助組織：當(dāng)秋收來(lái)臨時(shí)，會(huì)延伸出許多以硬化主干道路為軸線的次干道及更細(xì)小的道路，其中次干道主要依靠多人構(gòu)成的村民小組或小組臨時(shí)聯(lián)合體，細(xì)小道路則主要依靠所修道路切實(shí)收益的三人左右的村民互助組織共同出資租賃挖掘機(jī)對(duì)道路進(jìn)行簡(jiǎn)單休整，且為一次性投入，之后以挖掘機(jī)休整的道路為基礎(chǔ)每年出人力休整。這些自治組織的運(yùn)行規(guī)則為“誰(shuí)用誰(shuí)出力”，且這種修路行為一般發(fā)生在收入預(yù)期較好的年份，或是村民老齡化導(dǎo)致的“不得不服老”意識(shí)的轉(zhuǎn)變中。此外，對(duì)于某些次干道，政府投入具有偶發(fā)性，例如截至目前連接“南坡”主干道的延伸性次干道，政府進(jìn)行過(guò)一次修整?？傮w上來(lái)看，這一末枝型服務(wù)供給是對(duì)政府主導(dǎo)的主干道硬化服務(wù)的有益補(bǔ)充，在幾乎不增加村民投入成本的基礎(chǔ)上滿足了村民在不同情境中對(duì)道路修建的個(gè)性化要求。飲水管道建設(shè)中，政府承建了一條鋪設(shè)到L村的主管道，剩下的管道由村民交納600余元后鋪設(shè)，水費(fèi)為2元/升。截至目前，全村僅有12戶使用了這一飲水設(shè)施，其余大體分為兩種飲水供給方式：一種是私人打井，自給自足；另一種是臨近幾戶共同籌資打井，共同使用。就目前使用和沒(méi)有使用的村民分布來(lái)看，12戶均為經(jīng)濟(jì)條件較好的村民且靠近主管道，余者雖然也包含有經(jīng)濟(jì)條件較好者，但他們均有自己的飲水井，其余者要么是共同籌資共建飲水井，要么是通過(guò)鄰里或親緣關(guān)系共用飲水井。可見(jiàn)，目前L村飲水管道主體部分沒(méi)有鋪設(shè)完成（缺乏延展至村內(nèi)不同區(qū)域的次級(jí)管道，無(wú)法實(shí)現(xiàn)末枝管道與主管道的連接，限制了遠(yuǎn)離主管道村民的選擇范圍），更沒(méi)有起到保障性公共服務(wù)的功能。綜上所述，可將L村保障性公共服務(wù)中的“政府+”供給結(jié)構(gòu)及其效果匯總?cè)绫?所示。由表1可獲得如下重要發(fā)現(xiàn)：首先，根據(jù)某一標(biāo)準(zhǔn)，保障性公共服務(wù)在實(shí)踐中可進(jìn)行更為細(xì)致的內(nèi)部劃分，且這一劃分標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的情境性。具體到L村村民經(jīng)濟(jì)能力較弱的具體情境，這一標(biāo)準(zhǔn)為資金規(guī)模，即需要大規(guī)模資金投入的保障性公共服務(wù)主體部分接近于理論上的純公共服務(wù)，而不需要或資金投入較少的保障性公共服務(wù)末枝部分則幾近轉(zhuǎn)化為理論判定上的私人服務(wù)。其次，對(duì)應(yīng)于保障性公共服務(wù)內(nèi)部的二分結(jié)構(gòu)，主導(dǎo)供給的主體也各有差異。就L村而言，保障性公共服務(wù)主體部分由政府主導(dǎo)供給，末枝部分則由村互助組織或村民自主供給。再次，保障性公共服務(wù)主體部分對(duì)政府的依賴性極強(qiáng)，政府主導(dǎo)程度有所降低也會(huì)影響其供給的充分性，具體到L村表現(xiàn)為道路與灌溉中主體部分供給政府主導(dǎo)程度不同引發(fā)的不同供給效果正反兩方面的交叉檢驗(yàn)。第四，保障性公共服務(wù)末枝部分供給的充分性受村民收入的直接影響，對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)敏感，在L村表現(xiàn)為涉及到有收入沖抵投入成本的末枝部分（道路和灌溉）供給效果為充分或一般，否則（飲水）供給效果為不足。第五，二分結(jié)構(gòu)中只要一部分供給不足就會(huì)導(dǎo)致保障性公共服務(wù)整體供給效果不足，在L村灌溉和道路兩項(xiàng)保障性公共服務(wù)供給中也得到了正反兩方面的交互驗(yàn)證。第六，具體保障性公共服務(wù)對(duì)應(yīng)不同的“政府+”供給結(jié)構(gòu)，這具體體現(xiàn)為L(zhǎng)村4種保障性公共服務(wù)對(duì)應(yīng)4種不同的“政府+”供給結(jié)構(gòu)。

四、農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給結(jié)構(gòu)形成中的關(guān)系支撐

改革開(kāi)放至稅費(fèi)改革期間，由于地方政府將主要精力投放于城市和工業(yè)發(fā)展，忽視農(nóng)村保障性公共服務(wù)，制度外的私人供給占據(jù)了主導(dǎo)地位，［24］在L村表現(xiàn)為私人或村民合作組織對(duì)道路修建、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)灌溉和村民飲水的自我供給。稅費(fèi)改革至今，趨于對(duì)“公共服務(wù)均等化”的追求，體制內(nèi)供給開(kāi)始回歸，尤其是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體開(kāi)始向縣級(jí)和省級(jí)政府上移，［25］但由于財(cái)力受限，農(nóng)村保障性公共服務(wù)資源投入不均問(wèn)題在所難免，［26］進(jìn)而為了確?！氨敬濉蹦軌颢@得政府有限資源的投入，各村之間出現(xiàn)的資源競(jìng)爭(zhēng)也成為了客觀必然。在L村具體表現(xiàn)為N2和N3兩任村長(zhǎng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的深刻洞悉——他們一致認(rèn)為政府投入難以涵蓋所有自然村，所以出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象實(shí)屬正常。那么其中更為關(guān)鍵問(wèn)題是，在這一供需失衡的背景下，到底什么因素決定了農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給中政府進(jìn)入及其進(jìn)入程度不同而形成的多樣化“政府+”供給結(jié)構(gòu)形態(tài)？在L村這一問(wèn)題可具體表述為：何種原因?qū)е铝苏贚村衛(wèi)生室、道路修建中的資金充足輸入，又是什么原因?qū)е铝薒村在灌溉滴灌化和飲水入戶領(lǐng)域沒(méi)有像鄰村一樣得到政府資金的充足投入。衛(wèi)生室組建過(guò)程中：首先，N1本身具備的技術(shù)能力和積累的患者群體，三家私營(yíng)衛(wèi)生室有兩家位于L村等客觀條件成為了縣、鎮(zhèn)政府考量的重要因素；其次，N1的女婿ML當(dāng)時(shí)任職于鎮(zhèn)衛(wèi)生院，可以干預(yù)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的表態(tài)及縣、鎮(zhèn)政府的某些咨詢；再次，N2當(dāng)時(shí)在任村長(zhǎng)，積極動(dòng)用他與縣、鎮(zhèn)政府間的私人關(guān)系予以干預(yù)；第四，N1作為聶氏宗族中核心家族的權(quán)威者得到了整個(gè)宗族的鼎力支持，且聶姓作為村內(nèi)的第一大宗族還與張、高、孫、逯姓宗族均有密切關(guān)系，更為關(guān)鍵的是聶、張、逯姓宗族均有成員在縣、鎮(zhèn)政府擔(dān)任要職。以上所有關(guān)系及客觀條件的充分調(diào)動(dòng)與使用為爭(zhēng)取縣、鎮(zhèn)政府資金投入L村，力促衛(wèi)生所落戶L村奠定了重要基礎(chǔ)，最終形成了政府單一主體供給L村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的結(jié)構(gòu)?？梢?jiàn)，私人關(guān)系、親緣關(guān)系、宗族關(guān)系消除了縣、鎮(zhèn)政府分配資源的不確定性，成為了調(diào)動(dòng)一切可用力量吸附縣、鎮(zhèn)政府注意力并最終將衛(wèi)生所設(shè)置在L村的關(guān)鍵原因，也成為了L村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政府單一供給結(jié)構(gòu)形成的決定性要素。道路硬化過(guò)程中：首先，村內(nèi)東、中、西大街的硬化是時(shí)任村長(zhǎng)N2通過(guò)與ZZL的同村關(guān)系與縣政府建立了緊密聯(lián)系，并借助這一關(guān)系實(shí)現(xiàn)了縣政府對(duì)L村這三條村內(nèi)主干道的硬化投入；其次，村內(nèi)前壩街道的硬化是時(shí)任村長(zhǎng)N2通過(guò)與本族成員NQ的妻子X(jué)XX的親緣關(guān)系直接獲得了鎮(zhèn)政府的資金投入；再次，村內(nèi)北山和村外南坡道路的硬化則是時(shí)任村長(zhǎng)N2通過(guò)其妹夫ZZG的親緣關(guān)系獲得了鎮(zhèn)政府的關(guān)注并最終爭(zhēng)取到了資金投入；最后，北坡道路的硬化是現(xiàn)任村長(zhǎng)N3借助了離任村長(zhǎng)N2同M的私人關(guān)系與M直接建立了聯(lián)系，并最終借助M與縣政府的關(guān)系爭(zhēng)取到了縣政府的資金投入。可見(jiàn)，在L村道路硬化資金爭(zhēng)取過(guò)程中，N2的同村關(guān)系、親緣關(guān)系及私人關(guān)系起到了決定性的作用。灌溉滴灌化和飲水入戶兩個(gè)項(xiàng)目都始于2012年，然而恰逢這一年，N2因?yàn)榧彝ズ蜕眢w原因提前退休，村長(zhǎng)職務(wù)暫由LXL和NQY共同負(fù)責(zé)，2014年N3正式任職村長(zhǎng)。在2014年之前，上述N2建立的各種關(guān)系發(fā)生了重大變化：首先，隨著ZZL、ZZG的退休及XXX的病逝，L村與縣、鎮(zhèn)政府的直接關(guān)系斷裂；其次，N2自離任至目前長(zhǎng)期出省生活使得原先積累的私人關(guān)系淡化。與此同時(shí)，2014年之后新任村長(zhǎng)N3的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在以下特點(diǎn)：首先，N3雖然屬于聶姓宗族，但距離以N1為首的中心聶姓家族較遠(yuǎn)，難以聚集和利用L村整個(gè)聶姓宗族的力量；其次，N3所在家族與村中其他各大宗族沒(méi)有直接親緣聯(lián)系，難以有效調(diào)動(dòng)村內(nèi)關(guān)系；再次，N3沒(méi)有與縣、鎮(zhèn)政府產(chǎn)生聯(lián)系的私人關(guān)系。可見(jiàn)，正是因?yàn)長(zhǎng)村與縣、鎮(zhèn)政府關(guān)系的疏離與斷裂致使L村灌溉滴灌化和飲水入戶兩個(gè)項(xiàng)目脫離縣、鎮(zhèn)政府視野終使這兩個(gè)項(xiàng)目的資金投入流向它方。綜上所述，匯總結(jié)果如表2所示，在其他條件沒(méi)有發(fā)生重大變化的情況下，政府在L村道路硬化、醫(yī)療衛(wèi)生、灌溉滴灌化和引水入戶中的不同投入直接受制于政府與L村之間關(guān)系的連接強(qiáng)度，也從正反兩個(gè)方面交叉驗(yàn)證了關(guān)系在農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給中“政府+”供給結(jié)構(gòu)形成中的決定性作用及其對(duì)農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給效果的重要影響。

五、研究結(jié)論與啟示

以L村為典型案例依托，翔實(shí)分析了農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給結(jié)構(gòu)及其形成的決定性因素，獲得了如下重要發(fā)現(xiàn)和結(jié)論：首先，政府在農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給中的進(jìn)入程度有所差異，但整體上呈現(xiàn)回歸趨勢(shì)；其次，農(nóng)村保障性公共服務(wù)內(nèi)部出現(xiàn)分化，呈現(xiàn)“主體—末枝”二元結(jié)構(gòu)特征；再次，農(nóng)村保障性公共服務(wù)供給效果對(duì)政府供給效能依賴性較強(qiáng)；第四，末枝型公共服務(wù)供給效果取決于村民的“成本沖抵”計(jì)算，且對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)靈敏；第五，關(guān)系強(qiáng)度決定了當(dāng)前農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”的具體供給結(jié)構(gòu)及政府在其中的主導(dǎo)性程度；第六，無(wú)論在理論判斷上還是在具體實(shí)踐中，“政府+”多元主體供給模式是我國(guó)農(nóng)村保障性公共服務(wù)有效供給的占優(yōu)策略，不過(guò)具有非常強(qiáng)的情境限定性，如不同的嵌入環(huán)境、具體的保障性公共服務(wù)等，都會(huì)對(duì)“政府+”供給結(jié)構(gòu)產(chǎn)生具體限定。上述研究發(fā)現(xiàn)和結(jié)論對(duì)今后農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給效能的提升具有重要啟示：首先，“政府+”供給模式必須扎根于具體情境。如研究所示，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外圍環(huán)境對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的具體含義、各方參與能力與方式等方面產(chǎn)生了重要影響，這都決定了農(nóng)村保障性公共服務(wù)“政府+”供給模式應(yīng)遵從“自下而上”與“自上而下”互動(dòng)衍生的建構(gòu)邏輯，否則會(huì)因硬性嵌入導(dǎo)致“政府+”供給模式運(yùn)行失靈問(wèn)題的出現(xiàn)。所以，在實(shí)踐操作中，應(yīng)盡可能規(guī)避“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的“政府+”供給模式建構(gòu)、學(xué)習(xí)方式，應(yīng)該以情境化的理念推進(jìn)“政府+”供給模式“落地生根”。其次，“政府+”供給模式必須與農(nóng)村保障性公共服務(wù)的具體結(jié)構(gòu)相契合?！爸黧w-末枝”二元性農(nóng)村保障性公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)再劃分說(shuō)明，“政府+”供給模式的具體形態(tài)不僅要考慮農(nóng)村保障性公共服務(wù)整體性生產(chǎn)與供給的可分割性，還應(yīng)考慮農(nóng)村保障性公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的再分割性，只有這樣才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障性公共服務(wù)與“政府+”供給模式間的確切匹配關(guān)系，才能切實(shí)發(fā)揮“政府+”供給模式的最大功效。再次，“政府+”供給模式的生成應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由“關(guān)系驅(qū)動(dòng)”向“評(píng)估驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向。關(guān)系驅(qū)動(dòng)“政府+”供給模式生成的最大問(wèn)題在于對(duì)政府有限資源“精準(zhǔn)”投放的侵蝕，且更不利于農(nóng)村保障性公共服務(wù)“均等化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，應(yīng)盡快樹(shù)立以客觀評(píng)估為基礎(chǔ)的“政府+”供給模式建構(gòu)思路，即各農(nóng)村采用何種“政府+”供給模式是在對(duì)各具體農(nóng)村內(nèi)外環(huán)境、各供給主體實(shí)力、公共服務(wù)具體構(gòu)成等各方面綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上選擇，只有這樣才能規(guī)避政府資源配置時(shí)的“暗箱”操作，才能實(shí)現(xiàn)有限資源的“精準(zhǔn)”投放及其最大效能的發(fā)揮。最后，“政府+”供給模式必須以公共性為運(yùn)行基礎(chǔ)。由研究可得，盡管農(nóng)村保障性公共服務(wù)無(wú)論從整體還是從內(nèi)部都可以進(jìn)行再分割，但無(wú)論如何公共性仍舊是這一服務(wù)的基本屬性，實(shí)踐中也出現(xiàn)了盡管有多個(gè)主體共同供給農(nóng)村保障性公共服務(wù)，但最后供給效果仍舊對(duì)政府存在高度依賴的現(xiàn)象，這說(shuō)明農(nóng)村保障性公共服務(wù)的公共性從根本上決定了政府是這一服務(wù)供給中的“元責(zé)任”主體。政府可以積極吸納其他參與主體共同提供農(nóng)村保障性公共服務(wù)，但供給責(zé)任只能先由政府負(fù)擔(dān)，具體責(zé)任可在此前提下由政府追責(zé)，而不能將追責(zé)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給村民，只有這樣才能規(guī)避實(shí)踐中“政府+”供給模式出現(xiàn)的政府“甩包袱”、“甩責(zé)任”等問(wèn)題，才能保證“政府+”供給模式的高效運(yùn)行。

作者:劉偉忠 聶繼凱 張宇 單位:揚(yáng)州大學(xué)