地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)突出問題分析

時間:2022-07-08 03:54:41

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地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)突出問題分析

摘要:每個城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中都會有各自的問題,筆者長期在沈陽地區(qū)從事軌道交通線路專業(yè)設(shè)計工作,參與了部分項目規(guī)劃、可研、設(shè)計及通車的全過程,經(jīng)歷了沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)的形成,認(rèn)為其建設(shè)過程中存在幾個較為突出的問題。因此,以沈陽市城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為例,總結(jié)其出現(xiàn)的問題及產(chǎn)生問題的原因,希望在后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中能夠避免此類問題的發(fā)生。主要總結(jié)了三個方面的問題,一是建設(shè)計劃的落實及用地控制的問題,該問題在沈陽地鐵2號線建設(shè)北延線時尤為突出,至少直接影響沈陽地鐵5年的運營服務(wù)水平;二是關(guān)鍵換乘節(jié)點建設(shè)前瞻性問題,1、2號線的換乘車站在設(shè)計階段簡單、機械地依據(jù)了客流預(yù)測結(jié)果確定了車站方案,建成3年后就出現(xiàn)了換乘擁堵問題,該問題也反映了該時期城市規(guī)劃與現(xiàn)實發(fā)展嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象;三是忽略財政能力,盲目上報建設(shè)規(guī)劃問題,該問題在全國各個發(fā)展城市軌道交通的城市皆有體現(xiàn),沈陽市在報批第三期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時,正遇包頭地鐵被叫停事件,及時調(diào)整了建設(shè)規(guī)模,終獲批復(fù)。

關(guān)鍵詞:沈陽地鐵;建設(shè)規(guī)劃;用地;換乘站

沈陽地鐵自20世紀(jì)30年代開始規(guī)劃,經(jīng)歷了多次籌建,于2005年正式開工建設(shè)。截至2020年,沈陽市城市軌道交通已經(jīng)歷了三次線網(wǎng)規(guī)劃修編,規(guī)劃總長610km;經(jīng)歷了三期建設(shè)規(guī)劃,第一期批復(fù)了1、2號線,第二期批復(fù)了4、9、10號線,第三期批復(fù)了1號線東延、2號線南延及3、6號線一期工程,累計獲批284.6km[1-3]。沈陽市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2019—2024年)如圖1所示。沈陽地鐵經(jīng)歷了15年的建設(shè),已建成通車1、2、9、10號線4條線路,合計116.1km,全網(wǎng)日均客流量約120萬人次。在建線路長約47.8km,擬建線路合計112.2km??偨Y(jié)沈陽市經(jīng)歷的三期建設(shè)規(guī)劃,筆者認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面存在幾個較為突出的問題,有些問題通過專題研究可以補救,有些卻成為了永久性的硬傷。筆者對這些問題產(chǎn)生的原因加以分析總結(jié),并提出相關(guān)建議[4-6]。

1建設(shè)規(guī)劃上報時及批復(fù)后執(zhí)行中的問題

在國辦發(fā)〔2018〕52號文件下發(fā)前,全國各個發(fā)展城市軌道交通的城市普遍存在忽視或夸大財政能力,盲目追求上報建設(shè)規(guī)模,批復(fù)后又不能很好地執(zhí)行建設(shè)規(guī)劃的問題。該問題在沈陽存在兩種情況,一是上報時壓政策紅線上報,把預(yù)測的財政能力用到極限,多次與審批部門溝通,提供證明材料,導(dǎo)致審批時間拉長,拖延了建設(shè)進(jìn)程;二是上報階段夸大建設(shè)需求及必要性,批而不建,長期占用建設(shè)指標(biāo)。

1.1建設(shè)規(guī)劃上報時的問題

筆者參與了沈陽市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃的編制及批復(fù)的全過程,該項目于2016-09上報至國家發(fā)改委,批復(fù)歷時2年有余,時間跨度較長,規(guī)劃期由最初上報的“2016—2023年”調(diào)整為最終批復(fù)的“2019—2024年”,建設(shè)規(guī)模由208.1km調(diào)整為103.7km。項目前期始終抱著“盡量多批”的心態(tài),項目總投資中財政資金投入、政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例均是按照最低標(biāo)準(zhǔn)壓“紅線”上報,審批期間多次調(diào)整方案,與國家發(fā)改委溝通并向其提供財政能力方面的證明材料。2017-08包頭地鐵叫停,建設(shè)規(guī)模隨著“國辦發(fā)〔2018〕52號”文件的出臺再次縮減后,終獲批復(fù),過程中還是走了很多彎路的。上報國家發(fā)改委的第三期建設(shè)規(guī)劃包含1號線東延、2號線南延、4號線北延及南部支線、3號線一期、6號線一期、7號線一期、8號線一期和11號線一期,累計新增線路長度208.1km,規(guī)劃期為2016—2023年,總投資為1370.17億元,財政投入資本金為274.03億元,占總投資的20%,該比例為“國發(fā)〔2015〕51號”文件中的資本金最低要求,未執(zhí)行“國辦發(fā)〔2003〕81號”和“發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號”兩個文件中資本金比例為40%的最低要求,直接導(dǎo)致2018年“國辦發(fā)〔2018〕52號”文件出臺,明確軌道交通項目資本金不得低于40%后,本期《建設(shè)規(guī)劃》規(guī)模直接縮減至103.7km。在上報后的2年多時間內(nèi),沈陽市與國家發(fā)展改革委始終就建設(shè)規(guī)模問題進(jìn)行磋商,未達(dá)成統(tǒng)一意見,建設(shè)規(guī)模先后經(jīng)歷了上報的208.1km、專家評估會后的172.1km、國辦發(fā)〔2018〕52號文件下發(fā)后129.6km及最終批復(fù)的103.7km。如果沈陽市最開始按照103.7km上報,預(yù)計可在“包頭地鐵叫停”之前,也就是2017年上半年完成批復(fù),而實際經(jīng)歷多次磋商,于2018年底方獲得批復(fù),獲批后啟動了第三期軌道交通的建設(shè)工作。如可提前獲批,沈陽市的城市軌道交通建設(shè)至少可節(jié)省2年時間。

1.2建設(shè)規(guī)劃批復(fù)后執(zhí)行中的問題

地方在上報建設(shè)規(guī)劃方面往往希望“多上報,多批復(fù)”,而國家真正按照地方的想法批復(fù)后,地方也未必按照批復(fù)的去建設(shè)。如沈陽第二期建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的10號線工程,批復(fù)規(guī)模約50km,目前僅建設(shè)了27.2km,其余段落尚未啟動建設(shè);第三期建設(shè)規(guī)劃上報時,沈陽市也明確表示剩余工程仍要建設(shè),因三期建設(shè)規(guī)劃仍要考慮其政府資本金占用情況,直接影響了三期建設(shè)規(guī)劃的批復(fù)規(guī)模。究其原因無非兩方面:一是該段確實沒有建設(shè)的必要性,上報建設(shè)規(guī)劃時夸張了其需求,在下一期建設(shè)規(guī)劃報批時又舍不得砍掉已批復(fù)線路,患得患失;二是政府財力問題,該段工程建設(shè)將導(dǎo)致財政捉襟見肘,加之政府建設(shè)重點轉(zhuǎn)移等問題,導(dǎo)致該段工程建設(shè)的性價比較低。由于該段工程遲遲未啟動建設(shè),第三期建設(shè)規(guī)劃編制及報批均需考慮其投資,相當(dāng)于在第三期建設(shè)規(guī)?;A(chǔ)上增加了22.8km的線路,至目前三期建設(shè)規(guī)劃的部分線路已啟動建設(shè),而該段工程依然無啟動建設(shè)的跡象。本來是努力爭取的建設(shè)指標(biāo),卻成了“食之無味,棄之可惜”的雞肋,甚至是影響發(fā)展的累贅。

1.3小結(jié)

規(guī)劃的編制應(yīng)加強科學(xué)論證,同時增加建設(shè)規(guī)劃方案決策在城市層面的透明度,避免過多的行政干預(yù)。城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)和建設(shè)規(guī)劃上報前應(yīng)經(jīng)過市人大審議,提高公眾參與程度,使建設(shè)規(guī)劃批復(fù)后不能、不易隨意變更[4]。希望沈陽市能夠依照國家相關(guān)政策及城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略,研究10號線南段的建設(shè)必要性問題,以避免影響后續(xù)線路的報批工作。同時應(yīng)根據(jù)自身需求及能力科學(xué)、合理制訂下期建設(shè)規(guī)劃上報時機及上報規(guī)模,爭取做到上報即批復(fù)。

2建設(shè)計劃不穩(wěn)定引起用地控制不到位問題

多數(shù)城市皆存在建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行中用地?zé)o法落實問題,尤其是因建設(shè)計劃推遲導(dǎo)致大宗用地的停車場及車輛段需在后續(xù)階段重新選址,甚至有因無地可用被迫延伸線路情況。該問題較突出的線路為沈陽地鐵2號線,因線路二期工程建設(shè)計劃推遲,又未提前控制規(guī)劃停車場用地,導(dǎo)致線路延伸后無停車場可用,購置車輛無處停放。

2.1問題產(chǎn)生的原因及后果

2號線一期工程于2006年開工建設(shè),于2011年底建成通車,建設(shè)1座定修段,位于線路南端,設(shè)24個停車列位。原計劃2013年底建成北延工程約10km,設(shè)7座車站,設(shè)1座停車場。截至2013年底,北延工程僅建設(shè)完成3座車站,約5km線路,未包含停車場;待第二段北延工程啟動建設(shè)時,該停車場用地已出讓,沿線已無可用地塊。這也就直接導(dǎo)致了2號線在2018年北延工程全部建成時,線路長度由21.8km增加至31.9km,停車列位依然是24個。交路模式不變的情況下,將直接加大行車間隔,服務(wù)水平明顯降低。運營公司通過努力,增購了7列車輛,停放于正線的故障車停車線上,僅能維持原運營水平。采用單一交路運營模式,最小行車間隔5min2s,最大上線列車數(shù)量28列。截至目前,該運營模式已維持2年時間。2號線現(xiàn)狀交路方案如圖2所示。

2.2解決方案

筆者參與了2號線北延線的設(shè)計工作,根據(jù)沈陽地鐵運營公司的需求,于2019年初主持編制了《沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)化運營運力配置研究(2019—2021)》專題研究報告,該報告根據(jù)近期新線開通的計劃對沈陽市2019、2020及2021年三個年度的網(wǎng)絡(luò)客流進(jìn)行了預(yù)測。地鐵9號線于2019-05開通,地鐵10號線于2020-04底開通,沈陽市“十+環(huán)”的地鐵網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)形成。目前客流正在培育期,預(yù)計至2021年初,2號線早高峰最大斷面將達(dá)2.04萬人次/h,遠(yuǎn)大于現(xiàn)狀運營方案可以提供的最大運輸能力1.72萬人次/h,預(yù)計早高峰小時最大斷面客流滿載率約120%。因此,現(xiàn)有運營方案已不能適用預(yù)測客流需求,需要對運營方案進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)專題研究結(jié)論,沈陽地鐵運營公司正在準(zhǔn)備通過大小交路運營組織方案來緩解現(xiàn)交路方案能力不足問題。沈陽地鐵運營公司擬采用的運營組織方案如圖3所示,運輸能力為2.02萬人次/h,基本能夠滿足2021年的預(yù)測客流需求,但網(wǎng)絡(luò)客流依然會持續(xù)增長,運營組織壓力依然很大。所幸2號線南延線工程正在建設(shè)中,該項目新建1座停車場,預(yù)計2023年底建成,屆時2號線的增購車輛無處停放問題將徹底解決。但南延線工程建成后,將帶來另一問題,2號線屆時將形成全長46km,一段一場全部位于線路南端的格局,制約運營收發(fā)車作業(yè)效率并縮短運營天窗時間。

2.3小結(jié)

因建設(shè)計劃不能落實及停車場選址用地未能得到有效控制,直接影響了一條地鐵線路近5年的服務(wù)水平,相比地塊的開發(fā)價值來說,損失還是很大的。地鐵的建設(shè)可以帶動沿線開發(fā)建設(shè),最直接的帶動就是地塊價值和房價的上升,地鐵所經(jīng)各區(qū)皆愿享受地鐵建設(shè)紅利,而不愿付出土地成本。在其他線路的建設(shè)中,車輛基地、主變電所等地鐵配套設(shè)施的用地落實都存在極大的難度,甚至制約整個工程建設(shè)期。希望后續(xù)的線路建設(shè)時能夠引以為戒,加強規(guī)劃階段的車輛基地、主變電所等地鐵設(shè)施用地控制力度。最理想的辦法是根據(jù)批復(fù)的地鐵線網(wǎng)規(guī)劃,出臺沿線用地規(guī)劃控制辦法,對規(guī)劃確定的軌道交通及其配套設(shè)施用地予以強制性控制,未經(jīng)法定程序,不得改變用途。

3建設(shè)方案缺乏前瞻性問題

為保證建設(shè)工程的合法性、科學(xué)性及經(jīng)濟性,方案的制訂應(yīng)依據(jù)上位規(guī)劃和輸入資料,但不應(yīng)機械地依據(jù)和照搬,關(guān)鍵方案適度超前在國家相關(guān)規(guī)定中也是允許的。青年大街站為1、2號線換乘車站,是沈陽地鐵第一座換乘車站,該站的建設(shè)方案制訂由于缺乏前瞻性,忽視功能性,現(xiàn)已極度擁堵。

3.1車站情況

車站位于沈陽市沈河區(qū)十一緯路與青年大街交叉路口處,為島側(cè)十字節(jié)點換乘車站,全站采用暗挖法施工。1號線車站在下,地下兩層,為14m島式站臺車站,沿十一緯路呈東西向布置;2號線車站在上,地下兩層,為6.2m側(cè)式站臺車站,沿青年大街呈南北向布置。青年大街站廳層平面如圖4所示,青年大街站臺層平面如圖5所示。以上換乘方案完全基于客流預(yù)測進(jìn)行設(shè)計的,當(dāng)時遠(yuǎn)期(2035年)的預(yù)測客流為:1號線換乘2號線全日換乘客流量為12459人次,早高峰為1018人次;2號線換乘1號線全日換乘客流量為12458人次,早高峰為1019人次?,F(xiàn)狀客流方面,1號線換乘2號線全日換乘客流量為90383人次,早高峰為17166人次;2號線換乘1號線全日換乘客流量為89686人次,早高峰為12293人次。現(xiàn)狀客流參數(shù)最大已超預(yù)測遠(yuǎn)期客流的15倍,這也就直接導(dǎo)致該換乘車站較為擁堵,當(dāng)然“運能不足問題”也是導(dǎo)致該站擁堵的因素之一。

3.2原因分析

從工程上看,通過換乘形式、車站規(guī)模的等方案的優(yōu)化可以緩解目前的擁堵狀況,沈陽地鐵也進(jìn)行了相關(guān)的改造研究,但終因改造施工風(fēng)險及施工期運營組織風(fēng)險等問題未能實現(xiàn)。通過查詢設(shè)計資料,該站換乘方案的制訂均是通過了專家評審和業(yè)主認(rèn)可的,說明在當(dāng)時車站設(shè)計的理論依據(jù)是科學(xué)的、合理的、經(jīng)濟的,并不存在問題。但在2015年,也就是車站建成4年時換乘客流擁堵問題已經(jīng)凸顯,說明了在車站方案的制訂時還是存在疏漏的??偨Y(jié)制訂方案的疏漏有三方面:①沒有認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)核心換乘車站的關(guān)鍵地位,機械地依據(jù)了客流預(yù)測數(shù)據(jù),重視建設(shè)經(jīng)濟性的同時忽視了使用功能性的重要地位;②缺乏調(diào)研,沒能做到理論結(jié)合實際,不過1、2號線的設(shè)計及可研報告編制時期應(yīng)是中國城市軌道交通剛剛起步的階段,國內(nèi)相關(guān)案例較少,可以理解,但也應(yīng)廣泛收集研究國外的相關(guān)案例;③缺乏前瞻性,地鐵建設(shè)者以及城市的規(guī)劃者都沒有意識到當(dāng)時正是中國經(jīng)濟騰飛的起步階段,隨著經(jīng)濟的增長,城市人口必然隨之增長,當(dāng)時的規(guī)劃錯誤的引導(dǎo)了客流預(yù)測。

3.3小結(jié)

隨著國民經(jīng)濟實力的迅速增長,中國的城市軌道交通也經(jīng)歷了10余年的飛速發(fā)展,積累了大量的經(jīng)驗教訓(xùn),規(guī)劃編制、專題研究、要件審批等都更具科學(xué)性,工程建設(shè)在保證經(jīng)濟性的同時應(yīng)更加注重人性化設(shè)計。

4結(jié)論

沈陽地鐵運營已近10年時間,“一環(huán)+十字”的網(wǎng)絡(luò)主要框架已基本建成,主要骨干線路正加緊建設(shè),以上三個問題僅是沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中的典型,網(wǎng)絡(luò)的形成還有很長的路要走,未來15~20年的將是沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)逐漸實現(xiàn)規(guī)劃的重要時期,希望沈陽市的地鐵建設(shè)者能夠汲取以往的經(jīng)驗教訓(xùn),開拓視野,轉(zhuǎn)變思路,提高地鐵建設(shè)品質(zhì),為廣大沈陽市民提供高水平的公交出行體驗。沈陽地鐵建設(shè)的問題也是東北經(jīng)濟問題、人口問題、產(chǎn)業(yè)問題在軌道交通行業(yè)中的具體表現(xiàn),地區(qū)經(jīng)濟增速緩慢、人口負(fù)增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型乏力等問題已形成惡性循環(huán),政府財政捉襟見肘,也就導(dǎo)致了政府處處“找錢”,處處“省錢”,最終反饋到基礎(chǔ)設(shè)施上就是“拆東墻,補西墻”。正所謂經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑,要想從根本上解決沈陽地鐵建設(shè)中的問題,轉(zhuǎn)變城市建設(shè)者的理念,還是需要國家加大提振東北地區(qū)經(jīng)濟的力度,挽救東北人口流失的態(tài)勢,扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面。

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作者:李楠 單位:北京城建設(shè)計發(fā)展集團(tuán)股份有限公司