導(dǎo)語(yǔ)：行政區(qū)劃與地方財(cái)政體系探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文介紹了以德國(guó)為代表的西方國(guó)家的財(cái)稅體制和行政體制，分析了行政體制與財(cái)稅體制相分離的情況，指出了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提高財(cái)政效率的辦法，并在此基礎(chǔ)上批評(píng)了試圖重新劃分行政區(qū)劃來(lái)提高財(cái)政效率的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃/地方財(cái)政/效率

近年來(lái)，隨著由國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革帶來(lái)的市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，對(duì)地方財(cái)政體制以及與之相對(duì)應(yīng)的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國(guó)現(xiàn)有的地方財(cái)政體制以及行政體制必須進(jìn)行比較大的改革，這似乎已經(jīng)是理論界和政策制定部門的共識(shí)。一種改革方案是：增加省級(jí)行政單位，由省直接管理縣市。同時(shí)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣直接管村，因?yàn)楝F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員太多，財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重，上級(jí)政府無(wú)法控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以不如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣的結(jié)果就形成了與世界上大部分國(guó)家相同的財(cái)政體制：三級(jí)行政，三級(jí)財(cái)政，而且財(cái)政和行政是同一的層次。本人認(rèn)為，這種方案是建立在以美國(guó)制度為西方發(fā)達(dá)國(guó)家制度模式代表的表面理解的基礎(chǔ)上的，忽視了一些制度改革的基本理論問(wèn)題。為此，本文試圖對(duì)行政體制和財(cái)政體制改革的一些相關(guān)基本理論問(wèn)題進(jìn)行討論，為中國(guó)地方財(cái)政改革的方案選擇排除理論上的誤區(qū)。?。ㄖ荩┑胤阶灾蔚牧?guó)原則對(duì)于世界上大部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由其建國(guó)的歷史特點(diǎn)，基本上是聯(lián)邦制國(guó)家。在這些聯(lián)邦制國(guó)家，州（?。┦腔镜淖灾螁挝弧Ｖ葑灾沃饕w現(xiàn)為州的重要事務(wù)由本州人民決定，而聯(lián)邦所擁有的權(quán)力理論上只是州對(duì)國(guó)家權(quán)力的讓渡。聯(lián)邦（中央）政府無(wú)權(quán)改變州（?。┮患?jí)的行政區(qū)劃，包括決定省府這樣的事情。從財(cái)政體制上來(lái)說(shuō)，最早的權(quán)力讓渡形式就是關(guān)稅聯(lián)盟，例如德國(guó)的普魯士關(guān)稅聯(lián)盟。由于這樣一個(gè)特點(diǎn)，對(duì)于大部分西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國(guó)以后一經(jīng)形成就固定不變。美國(guó)最初只有13個(gè)州，最后通過(guò)購(gòu)買和擴(kuò)張，擴(kuò)大為現(xiàn)在的50個(gè)州，但是其已經(jīng)有的州，一經(jīng)形成以后并沒(méi)有任何的改變。德國(guó)和法國(guó)邊境地區(qū)的薩爾州，本來(lái)是屬于法國(guó)所有，后來(lái)通過(guò)居民自決，加入德國(guó)，成為德國(guó)的一個(gè)州。東西德統(tǒng)一，也是通過(guò)由東德加入西德的方式實(shí)現(xiàn)的。最近，德國(guó)為勃蘭登堡是否加人柏林市進(jìn)行居民投票。對(duì)于我們相當(dāng)一些中國(guó)人來(lái)說(shuō)，自治也許只是西方國(guó)家的一種文化傳統(tǒng)，而我的理解是，這是西方國(guó)家立國(guó)的基本理念。一個(gè)通常的誤解是，先有國(guó)家，后有國(guó)民，而正確的理解是先有國(guó)民，后有國(guó)家。如果一個(gè)國(guó)家不是以自治的單位聯(lián)合而成，那么國(guó)家本身就沒(méi)有民眾授權(quán)的法律基礎(chǔ)。因此，從民意授權(quán)立國(guó)的基本原則來(lái)說(shuō)，省（州）作為基本自治單位的管轄范圍是不可以通過(guò)行政區(qū)改革，而只有通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用裢镀钡姆绞讲拍芗右愿淖兊摹?/p>

一、行政管轄區(qū)規(guī)模和管理效率的關(guān)系

主張將省行政管轄區(qū)規(guī)模劃小的一個(gè)重要的依據(jù)是，中國(guó)省的范圍太大，管理沒(méi)有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據(jù)呢，如果以這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者說(shuō)人均GDP為依據(jù)，這種說(shuō)法就很難找到支持的論據(jù)。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，各個(gè)州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國(guó)最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個(gè)州也是德國(guó)比較富裕的州。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口規(guī)模大的州富裕的比較多，這是因?yàn)樵谌丝谧杂闪鲃?dòng)的情況下，人口多的州必定是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)收入水平比較高的地區(qū)。中國(guó)的情況也是一樣的，我們現(xiàn)有的省級(jí)行政管理區(qū)從人口和面積規(guī)模來(lái)說(shuō)也是大小不一的，那些小的省（區(qū)）管理得是不是比大的省區(qū)好，這是不言自明的。國(guó)外有人經(jīng)常對(duì)中國(guó)人說(shuō)，中國(guó)落后是因?yàn)橹袊?guó)太大了，管理沒(méi)有效率，改革也難。這種說(shuō)法也許本身并無(wú)分裂中國(guó)的用心，但是大部分中國(guó)人聽起來(lái)很不舒服。因?yàn)椴⒎前阎袊?guó)分成幾個(gè)中國(guó)就會(huì)富了，事情就好辦了，比如許多非洲國(guó)家，它們都很小，有的不如我們的一個(gè)省大，可是他們并不能富起來(lái)。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來(lái)說(shuō)，與管理的轄區(qū)大小并沒(méi)有必然的相關(guān)關(guān)系。因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)是由管理人員組成的，在大的省區(qū)，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)可以由更多的人組成，而小的省區(qū)，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應(yīng)該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區(qū)比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區(qū)比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對(duì)就比較低，理論上來(lái)說(shuō)，也可能是低效的，尤其是在使用現(xiàn)代信息技術(shù)作為辦公支持系統(tǒng)的情況下，管轄范圍小，會(huì)導(dǎo)致設(shè)備使用效率低下。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是，一個(gè)大省可以擁有比較大的防疫監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，門類比較齊全的專業(yè)技術(shù)人員和相應(yīng)的設(shè)備，而一個(gè)小的省，就不可能做到這一點(diǎn)。所以，為了提高管理效率和專業(yè)化管理水平，省區(qū)單位應(yīng)該是比較大，而不是相反。美國(guó)和其它西方國(guó)家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來(lái)改變的結(jié)果。

二、行政體制和財(cái)政體制的關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的制度都是行政管理層次和財(cái)政層次相統(tǒng)一的，有一級(jí)政府就有一級(jí)財(cái)權(quán)。事實(shí)上在世界上許多國(guó)家，財(cái)政層次和行政層次不是完全對(duì)應(yīng)的。一般的情況是行政層次往往多于財(cái)政層次。例如，在德國(guó)雖然縣作為一級(jí)行政層次，但是它不是一個(gè)財(cái)政層次。在法國(guó)，由于省比較小，1956年改革建立了經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)，每個(gè)區(qū)由2到8個(gè)省構(gòu)成，建立經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)的目的就是為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要。法國(guó)現(xiàn)有28個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)，但這些區(qū)并不是財(cái)政層次。行政層次的設(shè)置是出于管理的需要，財(cái)政層次的設(shè)立就需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。這里依據(jù)的是兩個(gè)不同的原理。表1以德國(guó)人口最多、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的北萊茵一威斯特法倫州的行政管理區(qū)劃為例，以說(shuō)明德國(guó)州以下行政管理層的構(gòu)成。這個(gè)州是德國(guó)的老工業(yè)中心魯爾區(qū)，州內(nèi)有科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亞琛、埃森、波鴻、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超過(guò)德國(guó)其他的州，但是德國(guó)人并沒(méi)有因此將本州劃分成更小的部分。同時(shí)，德國(guó)的行政管理和財(cái)政層次是分離的。在州和市鎮(zhèn)之間有區(qū)、縣和縣級(jí)市三個(gè)層次，但是作為財(cái)政層次就是州和市鎮(zhèn)?？h不是獨(dú)立的財(cái)政單位，但是它是一級(jí)行政單位，負(fù)責(zé)管理一定的事務(wù)，主要是區(qū)劃方面的任務(wù)。對(duì)人民生活有直接影響的是交通事務(wù)?？h范圍內(nèi)的交通事業(yè)由縣負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理，所需要的經(jīng)費(fèi)由州根據(jù)預(yù)算需要直接配給。

三、制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由兩個(gè)方面構(gòu)成，一是新制度和舊制度轉(zhuǎn)換的成本，二是新制度成立以后的實(shí)際運(yùn)行成本和原有制度比較而增加的支出。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果我們新成立50個(gè)省級(jí)單位，其制度轉(zhuǎn)換成本基本構(gòu)成為：新成立省會(huì)的成本；新增加的省行政人員的人員支出和辦公用品支出；新成立的省的轄區(qū)所有企業(yè)的改換地址和相關(guān)公文的成本；采用新省名給本省區(qū)內(nèi)所有企業(yè)對(duì)外聯(lián)系帶來(lái)的對(duì)外宣傳成本；所有的交通工具和標(biāo)志重新更換的成本等。新制度建設(shè)以后新增加的運(yùn)行成本：（1）新增加省份的干部到首都開會(huì)辦事的成本。（2）新增加的統(tǒng)計(jì)資料以及各種以省為單位統(tǒng)計(jì)資料的印刷成本，比如統(tǒng)計(jì)年鑒。（3）編寫新地理教材的成本。（4）文化傳統(tǒng)損失的成本。現(xiàn)在的縣志以及其他地方文獻(xiàn)資料都是以省為基本背景單位編寫的。省區(qū)范圍進(jìn)行大規(guī)模的變動(dòng)以后，文獻(xiàn)資料包括的范圍不同，就形成一種文化傳承方面的損失。同時(shí)長(zhǎng)期以來(lái)，各個(gè)省已經(jīng)形成特有的文化特色和居民意識(shí)，省區(qū)劃小以后，就很難形成文化和意識(shí)上的單元，因此，也是一種文化傳承方面的損失。這種損失是無(wú)法用經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)衡量的。（5）對(duì)外國(guó)際聯(lián)系方面的損失。外國(guó)人對(duì)中國(guó)的了解是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，中國(guó)現(xiàn)有沿海省市對(duì)外已經(jīng)有相當(dāng)?shù)闹?，新成立的省市如果采用新的名稱，很難被外界接受。

由于增加新省區(qū)的制度改革并不涉及生產(chǎn)資料的所有權(quán)制度、市場(chǎng)機(jī)制等經(jīng)濟(jì)制度基本要素方面的改革，涉及的僅僅是管轄區(qū)范圍技術(shù)層面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該是時(shí)間的節(jié)省和管理費(fèi)用的節(jié)省。這就需要測(cè)算現(xiàn)在省級(jí)行政管理的任務(wù)哪些方面可以通過(guò)將省分得更小而得到這兩方面的節(jié)省。最后，必須對(duì)制度改革總成本和總收益的具體數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，才能得出改革是否可行的結(jié)論。中國(guó)地方財(cái)政體制和行政體制問(wèn)題的本質(zhì)也許有人認(rèn)為，中國(guó)的省比較大，影響了中央行政和財(cái)政權(quán)力的實(shí)施。比較突出的問(wèn)題是各個(gè)地區(qū)為競(jìng)爭(zhēng)投資所引發(fā)的稅收優(yōu)惠、重復(fù)建設(shè)以及轉(zhuǎn)移支付資金不足等問(wèn)題。第一，通過(guò)稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)投資已經(jīng)不是中國(guó)特有的問(wèn)題，現(xiàn)在是一個(gè)全球降低稅率競(jìng)爭(zhēng)投資的高潮。中國(guó)沿海地區(qū)的直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，已經(jīng)不僅僅是中國(guó)的其它地區(qū)，也包括世界上其他國(guó)家和地區(qū)，例如越南、泰國(guó)等國(guó)家。第二，重復(fù)建設(shè)實(shí)際是一個(gè)比較陳舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的概念。如果國(guó)家不是項(xiàng)目的資金投入單位，企業(yè)投資是不存在所謂重復(fù)建設(shè)問(wèn)題的，不管項(xiàng)目產(chǎn)品是否相同，企業(yè)是收回項(xiàng)目投資的責(zé)任單位。