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提要我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致可分為三個(gè)階段:沒有明確標(biāo)準(zhǔn)階段、規(guī)定年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)階段和輔助參考區(qū)片綜合價(jià)階段?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,存在諸多缺陷:產(chǎn)值倍數(shù)法不科學(xué)、補(bǔ)償范圍過窄且分配方式欠妥以及補(bǔ)償原則模糊。經(jīng)過幾年的創(chuàng)新探索,2001年確立的征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)取得了一定的改革成果。今后應(yīng)不斷完善征地補(bǔ)償制度,補(bǔ)償方式采用“公平補(bǔ)償”、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、建立合理的補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制以及完善社會(huì)保障制度。

關(guān)鍵詞:征地補(bǔ)償;歷史變遷;創(chuàng)新探索

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)張,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是必然趨勢(shì),因此土地征收是各個(gè)國(guó)家或地區(qū)普遍存在的一種制度(張全景、王萬(wàn)茂,2003)。在征地過程中如何給予失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償、保障他們的合法權(quán)益早已成為管理部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文首先回顧我國(guó)征地補(bǔ)償制度的歷史變遷,指出我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段,進(jìn)而闡述了始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地補(bǔ)償制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個(gè)征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新探索成果,并以此為基礎(chǔ),提出關(guān)于征地補(bǔ)償制度的若干改革構(gòu)想。

一、我國(guó)征地補(bǔ)償制度歷史變遷

我國(guó)征地補(bǔ)償制度的歷史變遷,三個(gè)階段的主要政策及其核心內(nèi)容具體可分為以下三個(gè)階段:

第一階段:1953年12月5日中央政府出臺(tái)了新中國(guó)第一部較完整的征地制度法規(guī)——《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。規(guī)定首次提出了以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償概念,強(qiáng)調(diào)“評(píng)議商定”以及“公平合理”。1958年實(shí)施的新《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的年限發(fā)生變化,補(bǔ)償范圍有所擴(kuò)大,對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放也做了詳細(xì)規(guī)定,并且提出了安置失地農(nóng)民的問題。這一階段制度的特點(diǎn)是:補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低,靈活、不具有強(qiáng)制性,符合當(dāng)時(shí)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求。隨后的10年,土地征收制度的發(fā)展基本停滯。(柴濤修等,2008)

第二階段:1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》出臺(tái),明確規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi),并對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體做出明確規(guī)定。1986年6月25日獲得通過的《土地管理法》中關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》相同。1998年修訂后的《土地管理法》則提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)還提出了“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”的補(bǔ)償原則。在這一階段,隨著改革開放號(hào)角的吹響,我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始蓬勃發(fā)展,帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的補(bǔ)償制度在這種環(huán)境下引發(fā)了許多問題。

第三階段:1999年國(guó)土資源部成立“征地制度改革研究”課題組,新一輪征地制度改革拉開帷幕。2001年、2002年國(guó)土資源部先后共確立19個(gè)城市(區(qū))開展征地制度改革試點(diǎn)工作。2004年《土地管理法》再次修訂實(shí)施,但未對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做改動(dòng)。2004年10月21日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中指出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià),征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)”。2004年11月3日、2005年7月23日又相繼出臺(tái)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》,對(duì)《決定》做了補(bǔ)充。2008年9月《土地管理法》修訂工作再次展開。在這一階段,各界已充分認(rèn)識(shí)到“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄”等制度問題,并且積極探索著征地補(bǔ)償制度的改革方向。

征地補(bǔ)償制度從建立伊始至今,在補(bǔ)償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)上都有較大的進(jìn)步,但仍存在以下幾點(diǎn)問題:首先,“產(chǎn)值倍數(shù)法”的弊端體現(xiàn)在多方面,比如作物年產(chǎn)值的不確定性;倍數(shù)法無法體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值以及“漲價(jià)歸公”的補(bǔ)償思想無法讓農(nóng)民分享到土地增值收益;其次,補(bǔ)償范圍過窄且分配方式欠妥。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民所擁有的重要權(quán)利之一,卻未納入到征地補(bǔ)償范圍中。其他一些國(guó)家(地區(qū))還對(duì)征地過程中產(chǎn)生的諸如鄰接地?fù)p失、營(yíng)業(yè)停止等內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)償。(林玉妹,2005)在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配上,據(jù)有關(guān)專家調(diào)查,征地費(fèi)的約60%為農(nóng)村集體和農(nóng)民所得,40%為地方政府所得。(陸紅生、韓桐魁,2005)這使得本身就偏低的補(bǔ)償費(fèi)真正落實(shí)到農(nóng)民手上時(shí)已經(jīng)所剩無幾;最后,原則的模糊性:我國(guó)征地補(bǔ)償制度所遵循的原則是“保證被征地農(nóng)民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發(fā)點(diǎn)是好的,乍看也合乎情理,但在實(shí)踐過程中會(huì)產(chǎn)生這樣的問題:究竟怎樣才算是生活水平不降低?用什么來衡量?

二、征地補(bǔ)償制度的創(chuàng)新探索

經(jīng)過幾年的改革探索,國(guó)土資源部確立的試點(diǎn)地區(qū)不斷完善著其當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償機(jī)制。各地做法呈現(xiàn)出的普遍特點(diǎn)是:補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大提高,更加注重失地農(nóng)民的安置和社會(huì)保障工作。一些地區(qū)開創(chuàng)了創(chuàng)新的補(bǔ)償安置辦法,如嘉興的“土地?fù)Q社?！?、溫州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三種模式”?，F(xiàn)選取三個(gè)地區(qū)介紹其征地補(bǔ)償制度改革的創(chuàng)新探索。

1、區(qū)片綜合補(bǔ)償及規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值——溫州。2002年浙江省人民政府了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》,強(qiáng)調(diào)要提高年產(chǎn)值以及推行區(qū)片綜合價(jià)。2003年4月1日《溫州市市區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地管理辦法》(舊《辦法》),規(guī)定了補(bǔ)償?shù)娜?xiàng)原則:(1)采取片區(qū)綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),區(qū)別不同地段,給予不同補(bǔ)償;(2)區(qū)別被征用前的不同地類,給予不同補(bǔ)償;(3)根據(jù)不同的地類依法合理確定年產(chǎn)值。2008年新的《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》獲得通過,該辦法在征地補(bǔ)償方面有兩方面的改革:第一,區(qū)片的劃分由原來的三類改為以黃海標(biāo)高為界劃分為兩類。實(shí)際上,隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通設(shè)施的改善,使得原來劃分的三類地區(qū)之間差異逐漸減小,而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣的話顯失公平。第二,開始實(shí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝0.2萬(wàn)元。一類區(qū)片農(nóng)用地和二類區(qū)片耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均采用法定最高標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到10倍和20倍,這樣每畝土地補(bǔ)償費(fèi)達(dá)到2萬(wàn)元,安置補(bǔ)助費(fèi)達(dá)到4萬(wàn)元。這一標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了溫州市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、農(nóng)村居民人均純收入、土地區(qū)位等因素,且均達(dá)到法定最高限,提高了對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。

2、以綜合平均年產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)——佛山。廣東省佛山市于2004年6月23日的《佛山市深化征地制度改革意見的通知》對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的測(cè)算做出了創(chuàng)新的規(guī)定。新的測(cè)算方法采用綜合平均年產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不再與各具體地塊的年產(chǎn)值直接掛鉤。通過前面的分析,我們已經(jīng)知道產(chǎn)值倍數(shù)法的不合理性。最重要的是新的規(guī)定考慮了土地的區(qū)位、各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響地價(jià)的因素,使得計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)更加接近公平的市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí),《通知》還明確要求某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域按現(xiàn)行《土地管理法》實(shí)施高檔次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),盡可能地提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)。

3、征地補(bǔ)償費(fèi)保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生活——南京。南京市2000年4月20日頒布的《南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》(已廢)規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)用依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》改變了這種一次性的支付方式,建立起征地農(nóng)民的基本生活保障制度。從土地補(bǔ)償費(fèi)中取出70%,作為被征地農(nóng)民基本生活保障資金來源的一部分;其余30%支付給集體經(jīng)濟(jì)組織,納入公積金管理,用于發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)。同時(shí),2005年9月1日,《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》開始實(shí)施,其規(guī)定政府要將部分土地出讓金納入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶。南京市征地補(bǔ)償分配一改以往的一次性貨幣支付方式,充分考慮了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,還有效避免了各級(jí)政府層層截留補(bǔ)償費(fèi)問題的產(chǎn)生。農(nóng)民能夠分享到一定的土地增值收益,這不得不說是一個(gè)極具創(chuàng)新性的舉措。

三、結(jié)論

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是城市化的必然結(jié)果,土地征收是政府因此代表國(guó)家而實(shí)行的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下暴露出諸多缺陷,被征地農(nóng)民的權(quán)益因此遭受損失。新的《土地管理法》出臺(tái)在即,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐漸向公平的市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)變,做到“同地同價(jià)”;同時(shí),應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入補(bǔ)償項(xiàng)目。完善的征地制度不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地資源的保護(hù)和合理利用,還可以保障大批失地農(nóng)民的生活及其合法權(quán)益。這是一個(gè)國(guó)家法制化建設(shè)的重要體現(xiàn),也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要部分。

主要參考文獻(xiàn):

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