導(dǎo)語：日本健康危機(jī)管理體制分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】日本被公認(rèn)為是當(dāng)今世界上最為安全的國家之一，特別是在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，其危機(jī)管理水平較高。這與日本20世紀(jì)90年代中期開始建立起的健康危機(jī)管理體制密不可分。從形成原因來看，健康危機(jī)管理牽涉領(lǐng)域較廣。在體制成型過程中，日本注重對相關(guān)領(lǐng)域社會問題的立法工作。在預(yù)防機(jī)制和應(yīng)對機(jī)制方面，政府各級部門間能夠做到權(quán)責(zé)明確、相互協(xié)作。國家層面加強(qiáng)了首相對于危機(jī)管控的能力，地方層面則注重發(fā)揮地方保健所的作用。這凸顯出了法律體系完備、各部門配合密切、地方保健所擔(dān)負(fù)主體作用、重視地域醫(yī)療人才培養(yǎng)的特點(diǎn)。從總體來看，日本健康危機(jī)管理體制是科學(xué)、合理、高效的行政體制。在守護(hù)日本國民健康方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】健康危機(jī);公共衛(wèi)生;危機(jī)管理;社會治理

日本被國際社會公認(rèn)為在公共安全領(lǐng)域做的最好的國家之一。這與其完善的健康危機(jī)管理體制密不可分。健康危機(jī)管理體制是日本危機(jī)管理體系的一個(gè)方面。健康危機(jī)管理是伴隨著危機(jī)管理而產(chǎn)生的。根據(jù)《內(nèi)閣法》第15條規(guī)定，所謂“危機(jī)管理”是指“當(dāng)日本國民身體、生命、財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害或者可能爆發(fā)緊急事件時(shí)，日本政府采取行動防治該類事件的行為”[1]。20世紀(jì)70年代以前，雖然有時(shí)會使用“危機(jī)管理”一詞探討關(guān)于日本國家安全保障的話題，但大多數(shù)情況下該詞仍然屬于商界常用詞匯。直到第一次石油危機(jī)以后，“危機(jī)管理”的概念開始逐漸為日本政府所重視。自1995年的阪神淡路大地震起，危機(jī)管理開始迅速擴(kuò)展到國家安全的相關(guān)領(lǐng)域。在公共衛(wèi)生方面“危機(jī)管理”被具體稱作“健康危機(jī)管理”。1997年1月9日，厚生省頒布了《厚生省健康危機(jī)管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機(jī)管理指針》下稱《指針》）。該《指針》對于“健康危機(jī)管理”做了明確的定義，即“對由醫(yī)藥用品、食物中毒、傳染病、飲用水以及其他原因引起的危害國民生命健康安全的事件，采取防止健康受損的預(yù)防活動、防擴(kuò)散活動以及治療等行為”[2]。從此以后“健康危機(jī)管理”開始作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行政用語被廣泛使用。

一、文獻(xiàn)綜述

我國對于日本的健康危機(jī)管理（亦稱公共衛(wèi)生管理）的關(guān)注最早可以追溯到1983年。都康平在《公共衛(wèi)生與疾病控制》雜志上發(fā)表了《日本公共衛(wèi)生見聞》，主要在歷史沿革、組織構(gòu)架、作用等方面，對地方保健所、衛(wèi)生研究所、神奈川縣預(yù)防醫(yī)學(xué)會進(jìn)行了介紹。然而此時(shí)日本的健康危機(jī)管理體制尚未成型，因此都康平只是根據(jù)自身考察情況進(jìn)行了簡要描述。隨著改革開放的力度擴(kuò)大，中國對于日本的研究日益加深。2006年發(fā)表的《日本健康危機(jī)管理》中，王德迅從法律依據(jù)、體系運(yùn)行、傳染病防治3個(gè)方面解析了日本的健康危機(jī)管理。之后關(guān)于日本健康危機(jī)管理的論文鮮有問世。2020年在肺炎疫情的影響下，學(xué)界積極響應(yīng)“完善重大疫情防控體制，建立健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的號召?！度毡緦W(xué)刊》《日本研究》和《人民論壇》等雜志紛紛推出了疫情治理的專欄。在梳理這些論文之后，筆者將其大致歸納為兩種類型。第一種類型緊緊圍繞健康危機(jī)管理體制來論述，但是側(cè)重點(diǎn)各有不同。例如俞祖成的《日本地方政府公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制及啟示》立足于日本的法規(guī)政策，重點(diǎn)介紹了地方保健所的功能，指出了地方政府采取了以地方保健所為核心的健康危機(jī)管理機(jī)制[3]。田香蘭的《日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理的特點(diǎn)及應(yīng)對》關(guān)注了從SARS到肺炎疫情日本的健康危機(jī)管理有何變化，之后作者指出了日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學(xué)化、系統(tǒng)化和信息化的特點(diǎn)[4]。周致宏、劉兵的《日本公共衛(wèi)生體系的結(jié)構(gòu)與疫情的應(yīng)對》梳理了日本公共衛(wèi)生體系形成和發(fā)展簡史，并從重大公共衛(wèi)生事件的信息管理體制、保障體制、國民教育、醫(yī)療體系與醫(yī)療保險(xiǎn)對公共衛(wèi)生的保障作用4個(gè)方面研究了日本公共衛(wèi)生體系。最后，總結(jié)了日本應(yīng)對疫情的狀況，簡要地總結(jié)了其經(jīng)驗(yàn)和不足[5]。第二種類型是在論述日本危機(jī)管理體制時(shí)涉及到健康危機(jī)管理體制，但未作為重點(diǎn)來展開研究。王德迅的《日本危機(jī)管理體制機(jī)制的運(yùn)行及其特點(diǎn)》重點(diǎn)對日本的危機(jī)管理體制進(jìn)行了研究。胡澎的《日本“官民協(xié)作”的危機(jī)治理模式及其啟示》從社會治理的視角出發(fā)總結(jié)了日本應(yīng)對危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國的疫情防控指出了“官民協(xié)作”的防控之路[6]。李征的《日本突發(fā)事件危機(jī)管理探析》主要從防治自然災(zāi)害的角度，在組織原則、制度建設(shè)、技術(shù)保障、管控力量4個(gè)方面解析了日本如何應(yīng)對突發(fā)事件[7]。從論文總量來看，目前我國對于日本健康危機(jī)管理體制研究的論文數(shù)量比較少。從發(fā)文時(shí)間段來看，主要集中于2020年。因此筆者認(rèn)為對于健康危機(jī)管理體制的研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。本文從形成原因、運(yùn)行機(jī)制、體制特征3個(gè)方面，力求對日本的健康危機(jī)管理體制做較為全面的剖析，以期補(bǔ)充我國在此方面的研究，為我國處理大型公共衛(wèi)生突發(fā)事件提供些許參照。

二、日本健康危機(jī)管理體制形成的原因

日本健康危機(jī)管理體制并不是憑空產(chǎn)生的，而是在一系列公共衛(wèi)生安全事件的不斷刺激下，日本政府通過反思教訓(xùn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐漸形成了現(xiàn)有體制。歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)原因：（一）傳染性疾病肆虐。據(jù)厚生省的資料表明，在第二次世界大戰(zhàn)前后，日本國民最大的死因在于因細(xì)菌感染的疾病。其中主要包括“全結(jié)核”“肺炎以及支氣管炎”“胃腸炎”。1935年，以上三種死因死者的總數(shù)占死亡人口的32.8%[8]。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，由于大部分軍人被遣返回國，與此同時(shí)大量患有傳染性疾病的軍人涌入日本國內(nèi)。加之日本戰(zhàn)后初期國內(nèi)醫(yī)療物資匱乏，各種傳染性疾病開始在國內(nèi)肆虐。其中最具危害性的是極易損傷日本青年人的結(jié)核病。在這種情況下，日本政府開始向各地派駐防疫官在進(jìn)行實(shí)地指導(dǎo)的同時(shí)，在駐日盟軍司令部的指導(dǎo)和協(xié)助下開始進(jìn)行預(yù)防接種。并且在1948年制定了《預(yù)防接種法》，隨后又在1950年制定了《狂犬病預(yù)防法》；1951年制定了《結(jié)核預(yù)防法》和《檢疫法》。逐漸奠定了二戰(zhàn)后日本防疫體制的基本框架。（二）環(huán)境公害事件頻發(fā)。在20世紀(jì)60、70年代，日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了令世界矚目的成就。但是伴隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛，日本國內(nèi)的環(huán)境問題也日趨嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1964至1975的11年中，日本更是出現(xiàn)了8次較為嚴(yán)重的公害事件[9]。其中1964年，在新潟縣境內(nèi)的阿賀野川出現(xiàn)了第2次水俁病。這次環(huán)境污染給當(dāng)?shù)鼐用窠】翟斐闪朔浅毫拥挠绊?，被稱作日本的四大公害之一。為了保護(hù)國民的身體健康，防止生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，1967年日本制定了《公害對策基本法》。緊接著又在1968年分別制定了《大氣污染防止法》《噪音規(guī)制法》。雖然已經(jīng)預(yù)先制定了法律，但是在1970年東京、神奈川縣、千葉縣等地依然發(fā)生了“光化學(xué)煙霧”的公害事件。為了徹底整治環(huán)境污染問題，日本次年成立了作為中央行政機(jī)構(gòu)的“環(huán)境廳”（現(xiàn)稱環(huán)境?。┙y(tǒng)管環(huán)境保護(hù)、預(yù)防公害的工作。為了配合環(huán)境廳的工作，日本又制定了《自然環(huán)境保全法》《化審法》等一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律。在環(huán)保理念的推動下，日本通過不斷地立法，整治環(huán)境問題，逐漸為國民創(chuàng)造了優(yōu)美舒適的生活環(huán)境。（三）“藥害”事件威脅國民身體健康?！八幒Α币彩峭{日本國民身體及生命安全的重大隱患之一。所謂“藥害”通常包括兩個(gè)方面。既包括非人為行為引起的不良反應(yīng)，也包括人為過失導(dǎo)致的其他負(fù)面藥物作用。從1948年至1997年，49年間日本共發(fā)生了10起大規(guī)模的藥害事件[10]。其中，1962年發(fā)生的“反應(yīng)停”藥害事件導(dǎo)致日本約2200名胎兒患上了“海豹肢體癥”。該藥物是由當(dāng)時(shí)西德開發(fā)研制，主要用于治療婦女的妊娠反應(yīng)，據(jù)稱能夠有效緩解孕期女性的惡心嘔吐癥狀。上市初期被譽(yù)為“孕婦的理想選擇”。但隨著畸形胎兒的大幅增加，“反應(yīng)?！钡亩靖弊饔貌胖饾u被人們了解。另外一起較為嚴(yán)重的藥害事件是于1985年發(fā)生的“藥害艾滋”。雖然當(dāng)時(shí)美國專家通過研究后已經(jīng)明確表明使用未加熱處理的止血劑可能會有感染艾滋病的風(fēng)險(xiǎn)，但是在血友病專家和相關(guān)制藥公司的推薦下，日本的醫(yī)療機(jī)構(gòu)依然對血友病患者大規(guī)模使用了未經(jīng)加熱處理的止血劑。造成了當(dāng)時(shí)日本約有4成血友病患者（約2000人）感染上了艾滋病病毒。更糟糕的是由于病情的告知延誤，因此發(fā)生了二次甚至三次感染的慘劇[11]。經(jīng)歷此次“藥害艾滋”之后，日本社會對醫(yī)療衛(wèi)生部門的輕率行為和厚生省的監(jiān)管缺位大失所望。該事件過后，厚生省為了時(shí)刻警醒自身要對國民健康負(fù)責(zé)任，嚴(yán)防類似事件的再次發(fā)生，在官廳正門附近立上了一塊“誓言之碑”[12]。除此之外，日本還將藥害防治深入到國民素質(zhì)教育中。2010年厚生勞動省醫(yī)藥衛(wèi)生局與文部科學(xué)省合作，舉辦了旨在為了防止藥害再次發(fā)生的教育研討會。會后日本決定從次年開始每年向全國初中3年級學(xué)生發(fā)放與藥害教育相關(guān)的教材。（四）平成時(shí)代新型健康危機(jī)出現(xiàn)。平成時(shí)代，日本政府通過不斷加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生體系和法制體系的建設(shè)，在防治傳染病、公害問題、藥物濫用等方面取得了顯著成效。然而自然災(zāi)害的頻發(fā)性和不確定性依然威脅著日本。1995年1月17日，日本發(fā)生了里氏7.3級的阪神大地震，造成了6434人死亡，43792人受傷。此外由于冷戰(zhàn)結(jié)束經(jīng)濟(jì)全球化步伐加快，人員和貨物的全球性流動也變得更加活躍，與此同時(shí)健康危機(jī)出現(xiàn)了新的類型。例如對于輸入型新型傳染疾病的防控是日本政府相關(guān)部門所面臨的新課題。除此之外，恐怖主義也對國民生命安全構(gòu)成了新的威脅。1995年3月20日奧姆真理教在東京地鐵3條線共計(jì)5輛列車釋放了沙林毒氣，共造成13人死亡，6000多人受傷。這次邪教份子發(fā)動的無差別恐怖襲擊震驚了日本社會。日本政府在連續(xù)經(jīng)歷了天災(zāi)人禍慘重代價(jià)后，愈發(fā)重視防控突發(fā)性重大危機(jī)，特別是直接關(guān)系到國民的健康危機(jī)。1996年，在首相官邸設(shè)置“危機(jī)管理中心”；1997年政治改革會議后，決定責(zé)成厚生省負(fù)責(zé)健康危機(jī)管理工作，同年厚生省頒布了《厚生省健康危機(jī)管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機(jī)管理指針》）。1998年在內(nèi)閣官方設(shè)置“內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)”，負(fù)責(zé)輔佐首相進(jìn)行危機(jī)管理。隨后各級地方政府也在厚生省的指令下，先后制定了地方性的健康危機(jī)管理體制。由此日本的健康危機(jī)管理體制初步成型。

三、日本健康危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對機(jī)制

自然災(zāi)害的頻發(fā)促使日本產(chǎn)生了以應(yīng)對自然災(zāi)害引發(fā)的健康危機(jī)為雛形的管理體制。公害事件、藥害事件、食品安全事件、無差別恐怖襲擊等非傳統(tǒng)性健康危機(jī)接連侵襲日本社會，在“刺激—反應(yīng)”模式下，日本逐漸完善了健康危機(jī)管理體制。（一）日本健康危機(jī)的預(yù)防機(jī)制。日本的健康危機(jī)預(yù)防機(jī)制由國家和地方共同協(xié)作構(gòu)成。國家層面主要體現(xiàn)在內(nèi)閣和厚生勞動省的聯(lián)動。地方層面主要為都道府縣的衛(wèi)生主管部門、地方保健所、地方衛(wèi)生研究所協(xié)同應(yīng)對。在國家層面，主要是在內(nèi)閣和厚生勞動省設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，旨在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠做出快速反應(yīng)。1997年5月1日的行政改革會議以強(qiáng)化內(nèi)閣的危機(jī)管理能力為議題進(jìn)行了意見匯總。改革目標(biāo)是準(zhǔn)備在內(nèi)閣官房設(shè)置主管危機(jī)管理的官房副長官等級的職位，并且強(qiáng)化內(nèi)閣情報(bào)收集、匯總、分析能力，充分發(fā)揮內(nèi)閣在應(yīng)對危機(jī)初級階段時(shí)的作用，使得首相在面對突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，迅速擁有指揮及監(jiān)督的權(quán)力。沿著上述既定目標(biāo)，1998年4月1日，日本在內(nèi)閣官房設(shè)置了“內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)”一職。作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)處理日常性國家危機(jī)事務(wù)（除國防事務(wù)）。同年4月9日，成立了內(nèi)閣安全保障危機(jī)管理室。為了配合內(nèi)閣在國民健康方面的防護(hù)工作，1998年厚生省設(shè)置了“健康危機(jī)管理官”；每月定期舉行健康危機(jī)管理調(diào)整會議和干事會；在厚生科學(xué)課設(shè)置“健康危機(jī)管理對策室”作為厚生省健康危機(jī)管理調(diào)整會議的事務(wù)局，對于潛藏或已發(fā)生的健康危機(jī)進(jìn)行研判并制定相應(yīng)措施。2001年2月14日，厚生勞動省首次頒布了《厚生勞動省防災(zāi)工作規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）。依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》第36條第1項(xiàng)規(guī)定，厚生勞動省每年都會根據(jù)施行效果對該規(guī)劃進(jìn)行重新修訂。目前最新版規(guī)劃（2019年9月30日修訂）共包括6篇。其中，第1篇災(zāi)害預(yù)防對策、第2篇災(zāi)害應(yīng)急對策、第3篇災(zāi)后復(fù)原、復(fù)興對策等內(nèi)容為防治健康危機(jī)做了詳細(xì)的預(yù)案[13]。2003年11月21日的內(nèi)閣會議還通過了《關(guān)于政府對緊急事態(tài)采取的初期行動應(yīng)對體制》[14]。該決議對緊急事態(tài)的信息匯總、人員的緊急集合、相關(guān)閣僚的協(xié)商、安全保障會議的召開、對策本部的設(shè)置等6個(gè)方面進(jìn)行了具體規(guī)定。在危機(jī)狀態(tài)下，內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)根據(jù)事態(tài)召集相關(guān)人員到內(nèi)閣危機(jī)管理中心緊急集合，對危機(jī)信息進(jìn)行匯總的同時(shí)，在官邸對策室設(shè)立官邸危機(jī)管理中心。在地方層面，依據(jù)《地域健康危機(jī)管理指南》，首先地方厚生（支）局依據(jù)相應(yīng)法律對本轄區(qū)內(nèi)的所有涉及公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控[15]。其次，地方厚生（支）局依據(jù)中央省廳的指示，結(jié)合本地區(qū)的具體情況，做好健康危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案的制定工作。其中主要包括明確地方危機(jī)管理中的責(zé)任主體、醫(yī)療物資的儲備與管理、醫(yī)療人才培養(yǎng)、健康危機(jī)管理演習(xí)等各個(gè)方面。再次，該文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方保健所與地方衛(wèi)生研究所的合作。為了避免轄區(qū)內(nèi)的石油化學(xué)聯(lián)合企業(yè)、有害化學(xué)物質(zhì)制造廠、機(jī)場、核電站等設(shè)施在發(fā)生事故時(shí)引發(fā)重大的公共衛(wèi)生危機(jī)，地方保健所需要根據(jù)都道府縣的地域防災(zāi)計(jì)劃，制定假想危機(jī)發(fā)生時(shí)的避難手冊并負(fù)責(zé)向民眾分發(fā)。地方衛(wèi)生研究所主要負(fù)責(zé)調(diào)查研究、實(shí)驗(yàn)檢測、研修指導(dǎo)、公共衛(wèi)生情報(bào)的收集分析及供給。它的設(shè)置能夠幫助地方保健所有效地監(jiān)測食品安全、水源、空氣等領(lǐng)域；特別在預(yù)防和檢測傳染病方面，地方衛(wèi)生研究所還負(fù)責(zé)向地方保健所職員或市町村的有關(guān)衛(wèi)生部門人員提供研修機(jī)會，幫助地方培養(yǎng)醫(yī)療方面的人才。（二）日本健康危機(jī)的應(yīng)對機(jī)制。健康危機(jī)狀態(tài)下，地方保健所會在第一時(shí)間對受災(zāi)狀況、疑似原因、對策狀況、醫(yī)療供應(yīng)等情況進(jìn)行信息收集并上報(bào)。在收集方式上，主要有3種。第一，可以利用EMIS（廣域?yàn)?zāi)害急救醫(yī)療情報(bào)系統(tǒng)）在網(wǎng)上直接進(jìn)行相關(guān)信息收集，第二，所內(nèi)的情報(bào)擔(dān)當(dāng)通過與警察、消防、醫(yī)療等協(xié)作機(jī)構(gòu)之間保持密切溝通來獲取相關(guān)信息；第三，地方保健所直接向健康危機(jī)事發(fā)地派遣人員進(jìn)行考察評估。在信息傳遞上，所內(nèi)職員接收到有可能發(fā)生健康危機(jī)的情報(bào)后，即使情報(bào)的真?zhèn)挝炊?，且不論是否處于工作時(shí)間，都需要聯(lián)系保健所所長或者所屬部門課長；所長依據(jù)收集來的信息向都道府縣的本廳匯報(bào)目前狀況以及后期的應(yīng)對措施。如果出現(xiàn)重大健康危機(jī)時(shí)，要求保健所與本廳時(shí)刻保持溝通協(xié)調(diào)。為了確保在信息傳遞時(shí)，不遺漏重要細(xì)節(jié)，所長可以向本廳的衛(wèi)生主管部門的負(fù)責(zé)人直接匯報(bào)。如果所長在接到本廳的應(yīng)對指示后，對于該指示抱有疑問，有權(quán)向本廳相關(guān)部門的責(zé)任人進(jìn)行質(zhì)詢、確認(rèn)。在信息處理方面，都道府縣本廳的衛(wèi)生主管部門，一方面會將保健所傳來的報(bào)告迅速準(zhǔn)確地向厚生勞動省的主管部門匯報(bào)。另一方面會將信息進(jìn)行綜合整理，盡量避免因健康危機(jī)牽涉多個(gè)部門，而導(dǎo)致各課對地方保健所進(jìn)行重復(fù)詢問，保證其在處理危機(jī)中能夠集中精力保持高效。如果出現(xiàn)各課頻繁咨詢的狀況，保健所可以對本廳的衛(wèi)生主管部門提出交涉。在信息方面，通過媒體及時(shí)向國民危機(jī)現(xiàn)狀、應(yīng)對策略、避難通知以及注意事項(xiàng)等；同時(shí)開設(shè)電話咨詢或窗口咨詢作為補(bǔ)充手段。當(dāng)健康危機(jī)得到有效管控或者消除之后，政府會通過媒體安全通告，快速解除限制，以使國民的情緒能夠穩(wěn)定下來，盡快回到日常的生產(chǎn)生活之中。在應(yīng)對機(jī)制中，最重要的是明確責(zé)任主體、指揮系統(tǒng)以及任務(wù)分工。日本依據(jù)行政層級，將應(yīng)對機(jī)制的責(zé)任主體劃分成兩個(gè)層面。第一層面是國家，第二層面是地方。若健康危機(jī)規(guī)模較大時(shí)，地方?jīng)Q策系統(tǒng)在國家總體決策的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的具體情況制定具體措施。若發(fā)生區(qū)域性健康危機(jī)時(shí)，一般由地方?jīng)Q策系統(tǒng)快速采取措施并向上級主管部門匯報(bào)。在國家層面，以首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)總體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。在內(nèi)閣官房下，內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)會根據(jù)危機(jī)的程度，召集相關(guān)官員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业热耸康焦氽∥C(jī)管理中心緊急參會。與此同時(shí)會成立官邸對策室或?qū)Σ弑静?，對于相關(guān)信息進(jìn)行研判。此外，厚生勞動省還專門設(shè)置了健康危機(jī)管理對策室作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，處理涉及民眾健康的日常事務(wù)；除了定期的健康危機(jī)管理調(diào)整會議外，在健康危機(jī)發(fā)生時(shí)須召開緊急會議。在地方層面，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，通常厚生勞動大臣會根據(jù)危機(jī)狀況指示地方設(shè)立現(xiàn)場對策本部，以便于與首相官邸的對策本部在政策調(diào)整方面能夠及時(shí)協(xié)調(diào)。主要由地方保健所所長進(jìn)行現(xiàn)場指揮和管理。根據(jù)《地域健康危機(jī)管理指南》的規(guī)定，健康危機(jī)狀態(tài)下地方保健所會在應(yīng)對機(jī)制、信息把握、原因調(diào)查、醫(yī)療支援等方面進(jìn)行快速反應(yīng)。地方保健所所長會根據(jù)現(xiàn)狀立即向都道府縣的本廳進(jìn)行匯報(bào)并有權(quán)請求轉(zhuǎn)入非常時(shí)期體制。在非常時(shí)期體制下，地方保健所所長作為處理危機(jī)的主要負(fù)責(zé)人；負(fù)責(zé)制定對策方案，與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)系協(xié)調(diào)，向本廳匯報(bào)以及向事發(fā)地派遣人員等。地方的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)該配合保健所進(jìn)行行動。除此之外，所長還會指派所內(nèi)職員擔(dān)任不同的職位，負(fù)責(zé)參與危機(jī)管理。所內(nèi)職員分為總務(wù)擔(dān)當(dāng)、情報(bào)收集擔(dān)當(dāng)、實(shí)地對策擔(dān)當(dāng)、所內(nèi)對策擔(dān)當(dāng)、宣傳擔(dān)當(dāng)、服務(wù)提供擔(dān)當(dāng)。在人手不足的情況下，所長還可以向都道府縣的本廳請求派遣支援。在緊急狀態(tài)下，全體成員需共同參與危機(jī)治理。地方保健所與市町村保健中心、地方精神保健福祉中心相互協(xié)作，不僅為老弱殘障人士提供物資保障，同時(shí)積極疏導(dǎo)民眾受災(zāi)后的心理。保護(hù)國民的身體健康與生命安全可以說是健康危機(jī)管理的首要目標(biāo)。為此，日本還對健康危機(jī)易受害者進(jìn)行了分類，并且根據(jù)不同人群的特點(diǎn)，制定了不同的救護(hù)措施。例如針對身體無法自由行動且在家中接受醫(yī)療的居民，市町村會通過平時(shí)的上門醫(yī)療服務(wù)為線索掌握患者基本信息，并負(fù)責(zé)組織人員幫助癱瘓?jiān)诖驳娜耸俊⒏啐g人士和殘疾人士有序避難。地方保健所負(fù)責(zé)向市町村提供輪椅或其他物資幫助。避難后的醫(yī)療服務(wù)可以與醫(yī)師協(xié)會以及地方醫(yī)療機(jī)關(guān)共同商討實(shí)施。在孕婦和兒童避難時(shí)，市町村在保健所的協(xié)助下應(yīng)該向孕婦和兒童提供奶粉、尿布以及奶瓶等必要的應(yīng)急物資。不僅物資上提供幫助，同時(shí)還注重民眾的精神健康。考慮到避難后，受災(zāi)民眾的心理上可能會產(chǎn)生不安，或者為了盡早掌握受災(zāi)民眾的精神狀況，保健所和市町村保健中心等機(jī)構(gòu)合作，醫(yī)生和保健員會開展巡回式健康咨詢。地方保健所和地方精神保健福祉中心等機(jī)構(gòu)相互配合共同關(guān)注受災(zāi)民眾的心理健康問題。例如針對受災(zāi)民眾和救護(hù)人員創(chuàng)傷后壓力心理障礙癥（Post-traumaticstressdisorder；PTSD）展開治療。

四、日本健康危機(jī)管理體制的特征

健康危機(jī)進(jìn)行立法。日本由于自然災(zāi)害具有頻發(fā)性和多樣性的特點(diǎn)，因此成為了世界上較早注重制定專門法律，防治自然災(zāi)害的國家。目前已經(jīng)形成了完整的法律體系。按內(nèi)容與性質(zhì)可以劃分為5大類。分別為基本法律、與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的法律、與災(zāi)害應(yīng)急對策相關(guān)的法律、與災(zāi)后重建、復(fù)興、財(cái)政金融措施相關(guān)的法律、與人員組織相關(guān)的法律，共計(jì)67部（截止到2017年3月）[16]。大部分法律都與災(zāi)害引起的健康危機(jī)管理有關(guān)系。其中，1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》是日本防災(zāi)以及救災(zāi)應(yīng)急的根本性法律。它對日本的防災(zāi)工作規(guī)劃、情報(bào)收集與傳達(dá)以及受災(zāi)時(shí)的應(yīng)急措施等方面都做了明確規(guī)定。除此之外，日本還制定了《災(zāi)害救助法》《核能災(zāi)害特別措施法》等一系列法律、并且在《消防法》《警察法》《水防法》《自衛(wèi)隊(duì)法》等的配合下，實(shí)現(xiàn)了對災(zāi)害引發(fā)的健康危機(jī)的全方位防治。另外，20世紀(jì)90年代以來3次大型地震災(zāi)害促使了健康危機(jī)管理體制日臻完善。在阪神淡路大地震后，1996年厚生省健康政策局下發(fā)了《關(guān)于充實(shí)強(qiáng)化受災(zāi)初期急救醫(yī)療體制》的法規(guī)[17]。該文件總結(jié)了阪神淡路大地震中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)日本今后在應(yīng)急臨時(shí)醫(yī)院的擴(kuò)充、廣域?yàn)?zāi)害急救醫(yī)療情報(bào)系統(tǒng)（EmergencyMedicalInformationSystem：EMIS）的提升、保健所災(zāi)害醫(yī)療功能的強(qiáng)化、與有關(guān)部門合作運(yùn)輸傷者能力的增強(qiáng)等方面多做努力。東日本大地震一周年之際，2012年3月21日厚生勞動省醫(yī)政局再次下發(fā)了《關(guān)于充實(shí)強(qiáng)化受災(zāi)時(shí)醫(yī)療體制》的法規(guī)[18]。該法規(guī)強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急臨時(shí)醫(yī)院的建設(shè)方面，具體應(yīng)該從設(shè)施的抗震性、EMIS的情報(bào)、水和食物的儲備、接納醫(yī)療救援隊(duì)的具體機(jī)制等角度進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)指出在醫(yī)療體制供應(yīng)方面，以日本醫(yī)師協(xié)會的醫(yī)療救援隊(duì)為主，同時(shí)與大學(xué)附屬醫(yī)院、日本紅十字協(xié)會、日本看護(hù)協(xié)會等多家機(jī)構(gòu)進(jìn)行情報(bào)共享、相互協(xié)作。2016年熊本地震之后，2017年7月5日厚生勞動省向地方下發(fā)了《關(guān)于大規(guī)模災(zāi)害時(shí)保健醫(yī)療活動體制的整備》[19]。該文明確指出為了方便保健醫(yī)療隊(duì)伍的派遣調(diào)整、保健醫(yī)療活動的情報(bào)共享，將派往災(zāi)區(qū)的醫(yī)療隊(duì)與保健醫(yī)師進(jìn)行一體化管理，取消派遣調(diào)整本部，設(shè)立了保健醫(yī)療調(diào)整本部。通過不斷調(diào)整和細(xì)化應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生體系，日本在防治由災(zāi)害引起的健康危機(jī)上日趨成熟。其次是針對非災(zāi)害引發(fā)的健康危機(jī)的立法。非災(zāi)害引起的健康危機(jī)主要表現(xiàn)在傳染病、食品、藥品及醫(yī)療用具的有害性、公害問題、恐怖襲擊等方面。從總體上看，日本在非災(zāi)害引發(fā)的健康危機(jī)管控方面，制定了多項(xiàng)專門對策，幾乎覆蓋到了國民社會生活的各個(gè)層面。其中包括感染癥對策、食品衛(wèi)生對策、獸醫(yī)衛(wèi)生對策、生活衛(wèi)生關(guān)系對策、水管對策、藥物及劇毒物對策等。而且每項(xiàng)對策之下都有具體的法律與之對應(yīng)。例如感染癥對策下包含了5部法律。分別為《感染癥法》《預(yù)防接種法》《結(jié)核預(yù)防法》《狂犬病預(yù)防法》《檢疫法》。除此之外，1997年《指針》的出臺為健康危機(jī)信息收集、對策決定過程、對策本部設(shè)置等事項(xiàng)做了具體的規(guī)定。該《指針》為日本健康危機(jī)管理體制的構(gòu)建，提供了法律框架。另外，針對藥害、傳染病、飲用水及食物安全等健康危機(jī)易發(fā)領(lǐng)域，厚生勞動省分別制定了《醫(yī)藥品等危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》《感染癥健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》《飲用水健康危機(jī)管理要領(lǐng)》《食物中毒健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》。在此基礎(chǔ)上，日本各級地方政府分別制定本地區(qū)的地方性法規(guī)。在地方保健方面，為了進(jìn)一步突出地域保健所在處理地方健康危機(jī)中的指揮協(xié)調(diào)作用，日本于1994年對原有的《保健所法》進(jìn)行了修訂，并更名為《地域保健法》。1994年12月，厚生省又出臺了《地域保健政策推進(jìn)的基本方針》，旨在促進(jìn)地方保健對策的順利實(shí)施和綜合推進(jìn)，并且之后又進(jìn)行了多次修訂。2002年1月頒布了《地方厚生（支）局健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》，對督促地方進(jìn)一步落實(shí)、做細(xì)危機(jī)治理具有重要作用。總而言之，多年以來日本政府根據(jù)出現(xiàn)的新型危機(jī)，不斷完善健康危機(jī)管理的法律體系。在原有法律基礎(chǔ)上，注重反思經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)，積極推進(jìn)法律的修訂，以使其能夠適應(yīng)社會不斷地變化。特別注重各級政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對危機(jī)中的權(quán)責(zé)界定。（二）應(yīng)對健康危機(jī)時(shí)各部門密切配合。在中央層面，通過1997年的行政改革會議后，日本內(nèi)閣的危機(jī)管理能力得到了強(qiáng)化。首相可以在內(nèi)閣會議上，就有關(guān)政策或方針等提出議案，保證了首相在危機(jī)發(fā)生時(shí)的指揮權(quán)。內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)的設(shè)置，使得應(yīng)對國內(nèi)突發(fā)危機(jī)變?yōu)槿粘Ｐ怨ぷ?，確保了中央層面對于信息的把握和早期措施的實(shí)施。在內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)的統(tǒng)領(lǐng)下、危機(jī)管理擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣官房）與防災(zāi)擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠?qū)崿F(xiàn)相互協(xié)調(diào)共同應(yīng)對。在地方層面，以地方保健所為中心，消防、警察、地方衛(wèi)生研究所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等多部門相互合作。在信息收集、信息交換、協(xié)同應(yīng)對等方面，通過多部門協(xié)同合作的方式，可以在短時(shí)間內(nèi)迅速地對危機(jī)做出多方位的科學(xué)評判。保健所、日本醫(yī)師協(xié)會、地方衛(wèi)生研究所、日本中毒情報(bào)中心等機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，一方面可以迅速獲得健康危機(jī)的專業(yè)性評估及對策建議，為決策提供了充分的理論支撐，保證了決策的科學(xué)性。警察、消防部門的加入增強(qiáng)了管控危機(jī)的執(zhí)行能力。在必要情況下，地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)師協(xié)會、市町村、都道府縣本廳等機(jī)構(gòu)在接到地方保健所的請求后，需在診療時(shí)間的延長、病床數(shù)的保證、救護(hù)所的設(shè)置等方面提供幫助。當(dāng)大量受害者集中涌入?yún)^(qū)域內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)時(shí)；或由于受災(zāi)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)本身受到損毀而功能降低時(shí)；或者區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)無法繼續(xù)收治受害者時(shí)，本廳的急救醫(yī)療擔(dān)當(dāng)部門有義務(wù)協(xié)助地方保健所，以協(xié)調(diào)周邊地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠收治受害者。在受害者的運(yùn)送方面，重癥患者或需要特殊治療的患者，保健所在做好生命維持醫(yī)療工作的同時(shí)，可以向本廳的急救醫(yī)療擔(dān)當(dāng)部門提出申請，使用由厚生勞動省提供的配備醫(yī)生的直升飛機(jī)，或是通過自衛(wèi)隊(duì)的協(xié)助進(jìn)行遠(yuǎn)距離運(yùn)輸。（三）地方保健所發(fā)揮著主體作用。在非常時(shí)期體制下，地方保健所擁有較大的自主性和靈活性。為了提供保健指導(dǎo)、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識、增強(qiáng)民眾體格，日本于1937年制定了《保健所法》開始設(shè)立保健所，向國民提供醫(yī)療服務(wù)。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，隨著日本新憲法的制定，確保國民生存權(quán)和提高生活品質(zhì)成為了國家的責(zé)任和義務(wù)。因此為了進(jìn)一步改善公眾衛(wèi)生狀況日本于1947年修訂了《保健所法》。之后，經(jīng)過1994年的再次修訂后形成了《地域保健法》。這次修訂的目的主要是為了突出地域保健所在處理地方健康危機(jī)中的指揮協(xié)調(diào)作用。例如所長可以依據(jù)健康危機(jī)的狀況向都道府縣的本廳報(bào)告，并判斷是否需要轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)。轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)后，所長可以根據(jù)規(guī)定獲得處置健康危機(jī)的指揮權(quán)，快速地進(jìn)行人事任命，建立應(yīng)對機(jī)制。在執(zhí)行方面，地方保健所通過與相關(guān)機(jī)構(gòu)合作提升了決策的準(zhǔn)確性和執(zhí)行力。由于地方保健所人力有限，不能完全應(yīng)對健康危機(jī)。因此要想將上級指令落到實(shí)處，地方保健所必須要與地方其他部門進(jìn)行深度合作。譬如地方消防、警察、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)在地方保健所的指揮協(xié)調(diào)下，各司其職提高了處理危機(jī)的效率。另外，由于地方保健所所長具有專業(yè)性知識，作為處理地方危機(jī)的協(xié)調(diào)者和指揮者，具有一定的科學(xué)性。能夠有效避免“外行”領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)行”的局面?？梢栽诙虝旱臅r(shí)間里，最大程度地避免健康危機(jī)的擴(kuò)大或蔓延。同時(shí)在信息收集和匯報(bào)方面，所長可以直接向上級進(jìn)行報(bào)告，同時(shí)當(dāng)對上級指令存疑時(shí)也可以對上級的指示進(jìn)行質(zhì)詢確認(rèn)。在處理健康危機(jī)時(shí)，最重要的就是爭取時(shí)間快速反應(yīng)。這樣的信息傳遞方式提高了傳輸效率。（四）注重地域醫(yī)療人才培養(yǎng)。在應(yīng)對健康危機(jī)中，醫(yī)療人才具有重要作用。因此醫(yī)療人才隊(duì)伍的強(qiáng)弱與危機(jī)防治能否成功密切相關(guān)。目前日本的醫(yī)療人才分布不均衡，地方醫(yī)療人才較為短缺，是健康危機(jī)管理的潛在短板。為了解決這個(gè)問題，日本政府采取了諸多措施。首先，通過優(yōu)惠措施從源頭上培養(yǎng)和留住更多醫(yī)療人才。例如在條件允許的范圍內(nèi)，盡量擴(kuò)大招錄本地區(qū)醫(yī)學(xué)生的名額。或者對于留在縣內(nèi)工作的學(xué)生免除學(xué)費(fèi)的同時(shí)，給予一定的補(bǔ)貼。其次，政府注重發(fā)揮國（公）立醫(yī)療科研機(jī)構(gòu)對于地方醫(yī)療人才的培養(yǎng)的促進(jìn)作用。不僅在危機(jī)發(fā)生時(shí)依靠國（公）立醫(yī)療科研機(jī)的研究，為決策提供理論性支撐；在日常生活中還會要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身科研優(yōu)勢幫助提高地方醫(yī)療衛(wèi)生人員的能力。因此國立感染癥研究所、國立保健醫(yī)療科學(xué)院、地方衛(wèi)生研究所等機(jī)構(gòu)都會有計(jì)劃地向地方醫(yī)療人員提供研修的機(jī)會。特別是增強(qiáng)化驗(yàn)、檢疫等方面的知識，使地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)在傳染性疾病和食品安全方面能夠進(jìn)一步提高檢測、監(jiān)控能力。但是隨著日本社會的變化，國（公）立醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)也面臨著新的問題。以地方衛(wèi)生研究所為例，由于嚴(yán)峻的少子化和老齡化的整體社會趨勢，從人員構(gòu)成來看，科研隊(duì)伍日趨老化，年輕科研人員的補(bǔ)充明顯不足。其次，由于政治改革后，科研資金被削減，致使地方衛(wèi)生研究所的科研經(jīng)費(fèi)減少、人才吸引力降低，不利于科研活動的開展。由于各地的差異，因此各個(gè)地方衛(wèi)生研究所在實(shí)力上也呈現(xiàn)出參差不齊的狀況。

五、結(jié)語

從總體來看，日本的健康危機(jī)管理體制是較為科學(xué)、合理、高效的行政體制。在健康危機(jī)管理體制的形成過程中，日本重視各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的社會問題，不斷加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的立法；完備的法律基礎(chǔ)使得監(jiān)管部門對于健康危機(jī)的監(jiān)管有法可依，有效避免了危機(jī)的發(fā)生。在預(yù)防機(jī)制和應(yīng)對機(jī)制方面，政府各級部門間能夠做到相互協(xié)作。在危機(jī)管控方面，責(zé)任主體明確，中央和地方分別成立對策本部，同時(shí)又保持著密切的聯(lián)系。國家層面主要是首相通過內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)的輔佐，獲得了自上而下的總指揮權(quán)。另外在內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)的統(tǒng)領(lǐng)下、危機(jī)管理擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣官房）與防災(zāi)擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠?qū)崿F(xiàn)相互協(xié)調(diào)共同應(yīng)對。在地方層面，主要是都道府縣的衛(wèi)生主管部門與地方保健所、地方衛(wèi)生研究所、市町村衛(wèi)生主管部門等各個(gè)機(jī)構(gòu)相互協(xié)作。其中，日本重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方保健所在健康危機(jī)治理中的主體性作用。此外，日本政府還注重加強(qiáng)地方醫(yī)療人才培養(yǎng)，但是近年出現(xiàn)了醫(yī)療人才老化、科研經(jīng)費(fèi)短缺的情況。雖然此次日本國內(nèi)的肺炎疫情防控措施毀譽(yù)參半，但是就其管理體制本身而言仍有許多值得我國反思和學(xué)習(xí)之處。例如地方保健所在危機(jī)發(fā)生時(shí)，擁有指揮權(quán)，聯(lián)合警察、消防等部門，能夠快速對健康危機(jī)做出反應(yīng)，而我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系雖然強(qiáng)調(diào)現(xiàn)地處置原則，但往往再實(shí)際操作需要從衛(wèi)生部門通報(bào)至行政部門然后再做出反應(yīng)。這在處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件方面的確存在不利之處。本次肺炎疫情可以說明我國在暢通公共衛(wèi)生應(yīng)急通報(bào)和快速反應(yīng)方面均需要加強(qiáng)。

作者:卞顯樂 單位:中國社會科學(xué)院大學(xué)