導(dǎo)語：社會管理創(chuàng)新法治化路徑抉擇一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、社會管理創(chuàng)新的規(guī)范性文件體系化

法治是人類社會的理想，也是人類在發(fā)展過程中所選擇的一種先進(jìn)的治理模式。社會管理創(chuàng)新與法治化具有天然的聯(lián)系，體現(xiàn)在：一是法的制度為創(chuàng)新社會管理的成果提供了規(guī)范化、強(qiáng)制力的支持和保障。何為“法治”，先哲亞里士多德得到經(jīng)典定義是“：法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。可見，守法是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。社會管理創(chuàng)新同樣要符合法律的規(guī)定和要求，因?yàn)樨?fù)載著正當(dāng)性價(jià)值準(zhǔn)則的法律為管理主體提供了價(jià)值引導(dǎo)，確保社會管理創(chuàng)新不會偏離基本的價(jià)值軌道。同時(shí)，只有符合法律的創(chuàng)新，政府管理才會具有馬克斯•韋伯所謂的“統(tǒng)治的合法性”，才不會背離創(chuàng)新社會管理的初衷。二是社會管理創(chuàng)新能夠建構(gòu)新的法律制度。經(jīng)過社會管理創(chuàng)新實(shí)踐所探索出來的行之有效的機(jī)制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下來，進(jìn)而保障和鞏固創(chuàng)新成果。在我國實(shí)行“依法治國”方略的今天，將社會管理創(chuàng)新工程納入“法治國家建設(shè)”這一大的系統(tǒng)工程，這是對社會管理創(chuàng)新的必然要求。改革開放以來，在社會管理實(shí)踐的不斷推進(jìn)的同時(shí)，國家層面的社會管理法律制度體系建設(shè)取得了顯著進(jìn)步，基本形成了社會管理的法規(guī)范體系。但各地由于省情、市情不同，社會管理面臨的問題與矛盾以及所要達(dá)成的目標(biāo)并不完全相同，這需要通過地方立法探索，對已有的國家立法進(jìn)行細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性。根據(jù)揚(yáng)州社會管理的實(shí)際，結(jié)合“兩個(gè)率先”“、三個(gè)揚(yáng)州”①和“平安揚(yáng)州”目標(biāo)，揚(yáng)州基本上構(gòu)建了一個(gè)具有揚(yáng)州特色的、完備的社會管理規(guī)范制度體系，并通過法規(guī)范體系的建設(shè)，引領(lǐng)揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新。2005年，揚(yáng)州市頒發(fā)了《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》，該綱要提出了實(shí)現(xiàn)“法治揚(yáng)州”的“轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府”“、堅(jiān)持以人為本宗旨，全力構(gòu)架完備的社會保障體系”等九9大任務(wù)。這為揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新確立了目標(biāo)方向和原則，成為社會管理創(chuàng)新的基本規(guī)范制度。2011年，揚(yáng)州市政府《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》，法治政府建設(shè)有了具體的操作規(guī)范。2013年，揚(yáng)州了《全市深化改革創(chuàng)新體制工作總體方案》，明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域布局調(diào)整和行政管理體制改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展改革、國有資產(chǎn)管理體制改革、社會管理體制改革、教育衛(wèi)生體制改革、要素市場改革、旅游業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展改革等7大類22項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。這為進(jìn)一步深化社會管理創(chuàng)新提供了規(guī)范依據(jù)。此外，揚(yáng)州還先后出臺《關(guān)于深化平安揚(yáng)州建設(shè)的意見》《關(guān)于深化法治揚(yáng)州建設(shè)的意見》《揚(yáng)州市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理行動計(jì)劃》，并召開相關(guān)會議，對深入推進(jìn)社會管理法治化建設(shè)工作進(jìn)行全面部署。

二、政府權(quán)能規(guī)范化

（一）法治政府的“服務(wù)”職能

伴隨著新公共管理運(yùn)動的浪潮，以公共服務(wù)為價(jià)值取向的“服務(wù)行政”逐步演進(jìn)，我國政府的職能也從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告明確提出了要構(gòu)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。服務(wù)型政府是一種以公民為中心，以法治為手段，以服務(wù)公眾多元的公共需求為導(dǎo)向的法治政府治理模式。建設(shè)服務(wù)型政府，客觀上要求政府依法行政，倡導(dǎo)公民本位、社會本位和權(quán)利本位的法治理念。早在2004年，國務(wù)院就了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其核心是提出了轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，開啟了服務(wù)型政府法治化建設(shè)的先河。揚(yáng)州在社會管理創(chuàng)新過程中著力于政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，努力推進(jìn)法治政府建設(shè)。2011年，揚(yáng)州市政府《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》，提出了“深化行政管體制改”、“創(chuàng)新行政管理方式”、“加大政府信息公開力度”三項(xiàng)轉(zhuǎn)變政府職能的要求，其中還包括對政府的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)的方式等方面的規(guī)定[1]。目的是通過政府法治化建設(shè)，促進(jìn)由過去“以管理為中心”的管制模式向“以服務(wù)為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。

（二）法治政府的“有限”權(quán)力

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國實(shí)行的是一種“全能主義行政”的管理模式，政府觸角幾乎伸到了社會的所有領(lǐng)域，政府集中了所有人事權(quán)、財(cái)物支配權(quán)。這種高度集權(quán)和包攬一切的管理模式，導(dǎo)致了市場功能低下，社會自主性較差，社會資源難以合理配置。法治政府建設(shè)要求政府的權(quán)力、職能、規(guī)模、行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約。揚(yáng)州市政府通過設(shè)定權(quán)限、適度分權(quán)的方式，推進(jìn)了從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

1.公布“權(quán)力清單”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量權(quán)幅度大等特點(diǎn)，因而成為最容易被濫用的一項(xiàng)公權(quán)力。法治的核心要義是規(guī)范權(quán)力。那么，如何規(guī)范行政權(quán)力，又保持行政的創(chuàng)新性、靈活性以及“個(gè)體化正義”的實(shí)現(xiàn)，是構(gòu)建法治政府面臨的挑戰(zhàn)“。法無授權(quán)不可為”。打造有限政府，必須從依法確權(quán)開始。依照《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》提出的“加大行政審批改革力度，及時(shí)清理政府規(guī)范性文件和不合理行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，依法界定行政審批權(quán)的設(shè)立范圍、權(quán)限”等要求，揚(yáng)州率先對行政審批權(quán)力進(jìn)行了清理。截止2007年，經(jīng)過對行政許可項(xiàng)目進(jìn)行多輪清理之后，揚(yáng)州市政府公布了349項(xiàng)行政許可事項(xiàng)和76項(xiàng)非行政許可事項(xiàng)的“權(quán)力清單”[2]。在嚴(yán)格規(guī)則主義模式下，主要通過詳細(xì)的規(guī)則實(shí)現(xiàn)法律對行政的控制，其強(qiáng)調(diào)的是行政行為的結(jié)果。行政程序則是通過行政主體與行政相對人之間的“交涉”與“反思”，賦予相對方以知情權(quán)、參與權(quán)和辯論權(quán)，從而把法律規(guī)則控制轉(zhuǎn)化為相對人直接監(jiān)督的控制，成為行政法治的核心內(nèi)容[3]。揚(yáng)州在公布權(quán)力清單的同時(shí)，對權(quán)力運(yùn)行與操作的程序也進(jìn)行了規(guī)范。首先，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以政府流程再造理論為指導(dǎo)，重新審視、設(shè)計(jì)執(zhí)法流程，用健全的程序來制約權(quán)力運(yùn)行。建立健全有關(guān)行政執(zhí)法的公開、告知、聽證、職能分離、調(diào)查取證、法律救濟(jì)、回避等制度，對行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟進(jìn)行具體規(guī)范，尤其是要注意抓好各項(xiàng)有關(guān)執(zhí)法程序制度的落實(shí)，形成有效的制約機(jī)制。其次，為進(jìn)一步從微觀層面踐行服務(wù)型政府的要求，更加方便行政審批事項(xiàng)的辦理，揚(yáng)州根據(jù)《全市深化改革創(chuàng)新體制工作總體方案》的要求，對城區(qū)行政審批服務(wù)模式進(jìn)行探索調(diào)研，努力打造市、區(qū)共用的行政審批服務(wù)在線網(wǎng)絡(luò)操作平臺。同時(shí)，充分借助科技及輿論監(jiān)督的力量，從外部規(guī)范行政權(quán)力。2008年，按照江蘇省行政權(quán)力網(wǎng)上公開的要求，揚(yáng)州市政府對全市各行政部門的許可、處罰、征收、強(qiáng)制等行政權(quán)力進(jìn)行清理，并逐步實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的網(wǎng)上公開運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、權(quán)力運(yùn)行透明化。

2.向社會適度分權(quán)，增強(qiáng)社會能動空間

社區(qū)是我國重要的社會組織，實(shí)踐證明，社區(qū)能夠有效地承接眾多的政府職能①。揚(yáng)州在堅(jiān)持建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”總目標(biāo)的前提之下，在《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》明確提出“堅(jiān)持以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為重點(diǎn)，強(qiáng)化基層依法治理，切實(shí)加強(qiáng)基層自治組織的規(guī)范化建設(shè)，實(shí)行村（居）民民主議事決策制度，完善議事規(guī)則，全面實(shí)行村（居）務(wù)公開，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，發(fā)展人民民主，不斷擴(kuò)大人民群眾對政務(wù)、社會事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)”。這一具體目標(biāo)。據(jù)此，揚(yáng)州不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)社會管理模式，大膽放權(quán)，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制從政府推動向居民自治轉(zhuǎn)變。揚(yáng)州在全市社區(qū)建立了具有獨(dú)立法人資格的民辦非營利性單位———“社區(qū)工作站”，在規(guī)模較大的小區(qū)還設(shè)立了“小區(qū)工作站”，通過費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、購買服務(wù)的方式，承接政府部門下延到社區(qū)的行政管理事務(wù)和公共服務(wù)等職能。以社區(qū)司法站建設(shè)為載體，建立社區(qū)及大型居住區(qū)調(diào)解室，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的多種類型、不同層次、全面覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系，讓社區(qū)承接了政府大量的調(diào)解職能。

三、糾紛調(diào)解機(jī)制的綜合化、制度化

我國現(xiàn)行的調(diào)解制度作為化解社會矛盾的重要手段，在定紛止?fàn)?、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但由于調(diào)解主體的不同、受理糾紛的范圍各異、調(diào)解達(dá)成協(xié)議的法律效力有別，以及在調(diào)解工作實(shí)踐中，因各調(diào)解組織各自為政，信息溝通渠道閉塞等原因，導(dǎo)致一些矛盾和糾紛調(diào)處效果欠佳，重復(fù)調(diào)解問題十分突出。因此，整合調(diào)解資源、暢通調(diào)處信息溝通途徑，健全由消費(fèi)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的綜合調(diào)解體系，成為揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新中的一大亮點(diǎn)。

（一）擴(kuò)展調(diào)解部門的橫向聯(lián)系

揚(yáng)州工商局?jǐn)U大與相關(guān)部門的橫向聯(lián)系，聯(lián)合黨委、政府、司法、社會多種力量，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，消費(fèi)調(diào)解力量得到有效整合。具體而言，一是聯(lián)合綜治委等部門，銜接綜合調(diào)解，建立消費(fèi)大調(diào)解的工作機(jī)制和組織網(wǎng)絡(luò)，搭建社會大調(diào)解的平臺，實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)百分百覆蓋。二是聯(lián)合人民法院，對接司法調(diào)解，化解消費(fèi)糾紛矛盾。揚(yáng)州工商局聯(lián)合揚(yáng)州市中級人民法院印發(fā)了《訴調(diào)對接工作流程規(guī)定》，規(guī)范法院立案前的移送調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)、法官參與工商局行政調(diào)解、工商局派員支持司法調(diào)解等四方面工作流程。三是聯(lián)合仲裁委，連接仲裁調(diào)解。聯(lián)合仲裁委分別在縣市局和工商所建立仲裁委工商聯(lián)絡(luò)處（站），對調(diào)解不成的經(jīng)濟(jì)糾紛，積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入仲裁程序，幫助經(jīng)營主體、消費(fèi)者快速有效解決各類經(jīng)濟(jì)糾紛[4]。

（二）強(qiáng)化調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

揚(yáng)州市司法局大力加強(qiáng)以社區(qū)矯正中心、矛盾調(diào)解中心、法律援助中心、專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)為主要內(nèi)容的“三個(gè)中心，一個(gè)隊(duì)伍”建設(shè)活動，大力加強(qiáng)特殊人群管理服務(wù)，進(jìn)一步提高法律援助質(zhì)量，深入推進(jìn)社會矛盾化解，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。為規(guī)范大調(diào)解制度的實(shí)施，揚(yáng)州市司法局聯(lián)合市綜治辦、指導(dǎo)辦、編辦、人社局、財(cái)政局等部門聯(lián)合出臺《揚(yáng)州市專職人民調(diào)解員管理辦法》，對人民調(diào)解員性質(zhì)、職責(zé)等項(xiàng)制度作了完整清晰的規(guī)定[5]。

四、弱勢群體權(quán)利保護(hù)的機(jī)制化

在社會轉(zhuǎn)型過程中，我國的弱勢群體無論在規(guī)模上還是在數(shù)量上，都在快速地?cái)U(kuò)大。由于弱勢群體的利益極易受到損害，且其利益訴求又無法得到及時(shí)滿足，由弱勢群體引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生，導(dǎo)致社會矛盾激化，上訪數(shù)量居高不下，對社會穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，在社會管理創(chuàng)新法治化過程中，建立特殊人群的利益表達(dá)和權(quán)利保障機(jī)制，對農(nóng)民、下崗職工、農(nóng)民工、婦女兒童、精神病人等弱勢群體的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的權(quán)利給予特殊保護(hù)就顯得尤為必要。利益表達(dá)是弱勢權(quán)益保護(hù)的重要機(jī)制。沒有順暢的利益表達(dá)，權(quán)益保障就難以實(shí)現(xiàn)。弱勢群體由于在社會資源的占有和權(quán)力分配上都處于相對弱勢的一方，當(dāng)其權(quán)益受到損害，無法通過正常渠道表達(dá)意見和得到公正處理后，往往采取集會、上訪等群體行為方式，向國家機(jī)關(guān)表達(dá)強(qiáng)烈訴求，以實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，形成很多惡性事件。因此，在社會管理創(chuàng)新中，建立起暢達(dá)的利益表達(dá)機(jī)制，讓弱勢群體享有平等的話語權(quán)，是服務(wù)型政府不可推卸的責(zé)任。揚(yáng)州在社會管理創(chuàng)新過程中，注重拓寬并暢通利益表達(dá)渠道，形成了行之有效的特殊群體利益表達(dá)機(jī)制與制度。如建立民生訴求采集體系，充分利用市長信箱、局長信箱、12345公開電話等平臺以及人大代表、政協(xié)委員的建議提案等途徑，問需于民、了解民意、把握民情；制定領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪、回訪和“三解三促”、“三下三聯(lián)三交”等聯(lián)系群眾機(jī)制，提高解決群眾合理訴求的效率。通過這些機(jī)制引導(dǎo)社會主體理性表達(dá)利益訴求，并將這些機(jī)制納入制度化的軌道，從而實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的規(guī)范化、法治化。弱勢群體的“弱勢”首先體現(xiàn)在生存壓力較大。

由于目前我國社會保障制度的缺失與不完善，弱勢群體的基本民生問題沒有得到很好的解決，逐漸演化成了社會問題。因此，如何創(chuàng)新與民生有關(guān)的保障機(jī)制建設(shè)，如大病救助機(jī)制、農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制、特殊人群的保險(xiǎn)機(jī)制等，是社會管理創(chuàng)新法治化過程中必須面對與解決的難題。隨著揚(yáng)州社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在揚(yáng)州工作的農(nóng)民工數(shù)量劇增①。為了對農(nóng)民工規(guī)范管理，保護(hù)其合法的權(quán)益，揚(yáng)州推行了集宿化管理、居住房出租管理等創(chuàng)新措施。2011年4月，揚(yáng)州在江蘇省率先頒布了《揚(yáng)州市居住證管理暫行辦法》，正式實(shí)施流動人口“居住證制度”。居住證制度作為一個(gè)管理引擎，將通過提升政府部門的服務(wù)質(zhì)量來保障相關(guān)人員的各項(xiàng)福利待遇能夠得到真正的落實(shí)[6]。此外，揚(yáng)州還針對農(nóng)民工這一特殊群體，推出了一項(xiàng)新型社會保險(xiǎn)制度。2008年，揚(yáng)州出臺了《揚(yáng)州市市區(qū)農(nóng)民工參加社會保險(xiǎn)有關(guān)問題的若干意見》，規(guī)定自2008年起，揚(yáng)州按照“優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)、著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)、逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)”的原則，推進(jìn)適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保險(xiǎn)。這樣，農(nóng)民工權(quán)益保障有了規(guī)范的機(jī)制。針對農(nóng)民工群體在養(yǎng)老方面的困境，2011年，揚(yáng)州又頒布了《揚(yáng)州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，率行將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，使得農(nóng)民權(quán)益有了平等保護(hù)機(jī)制。

作者：高松元王劍蘇海悅工作單位：揚(yáng)州職業(yè)大學(xué)