公共政策解讀論文
時(shí)間:2022-09-08 11:35:00
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公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo),在對(duì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中制定的行為準(zhǔn)則。它是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?!盵③]當(dāng)某一社會(huì)問(wèn)題成為公共政策干預(yù)的對(duì)象時(shí),人們完全有理由認(rèn)為這一社會(huì)問(wèn)題是一個(gè)重要的且將對(duì)今后社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的問(wèn)題。關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)的開(kāi)展,就是在國(guó)家有關(guān)部門倡導(dǎo)之下、運(yùn)用公共政策手段針對(duì)我國(guó)近年來(lái)出生性別比偏高問(wèn)題進(jìn)行引導(dǎo)、糾偏的活動(dòng)。這一活動(dòng),是黨和政府在計(jì)劃生育基本國(guó)策推行20年多后,對(duì)我國(guó)人口問(wèn)題認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化的表現(xiàn),也是我國(guó)政府為了控制人口數(shù)量、提高人與自然環(huán)境相互協(xié)調(diào)、確保我國(guó)人口安全的重要措施之一。從社會(huì)性別分析的視角,以現(xiàn)實(shí)政策實(shí)施效果為依據(jù),對(duì)“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”做一解讀,以促進(jìn)政府運(yùn)用公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)問(wèn)題的能力、提升政府公共管理水平,對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)性別公正、構(gòu)建和諧社會(huì)是非常有益的。
一、“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的政策類型及相關(guān)性討論
性別結(jié)構(gòu)的平衡是社會(huì)總平衡的基礎(chǔ),出生人口性別結(jié)構(gòu)的失調(diào),必將殃及子孫后代,危及國(guó)家人口安全,破壞社會(huì)穩(wěn)定,影響人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。正是基于這樣的認(rèn)識(shí),中央11個(gè)部委于是2002年11月聯(lián)合了《關(guān)于綜合治理出生性別比升高問(wèn)題的意見(jiàn)》,之后,2003年8月,在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》精神指導(dǎo)下,全國(guó)11個(gè)省市開(kāi)展“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”專項(xiàng)活動(dòng)。
“關(guān)愛(ài)女孩這項(xiàng)任務(wù),同總?cè)丝诤透鱾€(gè)亞人口及其變量即人口的規(guī)模、增長(zhǎng)速度、出生和死亡、結(jié)構(gòu)、分布、遷移、質(zhì)量等,同屬公共管理的對(duì)象,各自的關(guān)系是密不可分的。”[④]“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”涉及國(guó)家人口安全及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的大問(wèn)題,具有了公共利益的特點(diǎn)。政府運(yùn)用權(quán)威、公共政策進(jìn)行管理、制約、導(dǎo)向,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要特征之一,這也是人們認(rèn)識(shí)“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”政府行為的一個(gè)大背景。
近年來(lái),我國(guó)各級(jí)政府針對(duì)出生性別比偏高的現(xiàn)象,先后出臺(tái)了一系列措施,抓住“專項(xiàng)治理出生性別比”這個(gè)關(guān)鍵,綜合運(yùn)用宣傳、法律、教育、行政等手段,關(guān)注、尊重、維護(hù)和發(fā)展女孩的合法權(quán)益,嚴(yán)厲打擊非醫(yī)學(xué)需要胎兒性別鑒定和選擇性別的終止妊娠行為,出生性別比失衡現(xiàn)象得到了初步遏制。根據(jù)政策功能可以把這些政策劃分為三種類型,即:鼓勵(lì)保護(hù)性政策、打擊控制性政策、宏觀調(diào)控型政策。
(一)、鼓勵(lì)保護(hù)性政策。出臺(tái)鼓勵(lì)保護(hù)性政策的目的在于倡導(dǎo)、張揚(yáng)先進(jìn)、積極的價(jià)值觀而否定、摒棄落后、愚昧的婚育觀,進(jìn)而在社會(huì)上樹(shù)立起具有時(shí)代氣息的新風(fēng)尚。在“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中,各地出臺(tái)的鼓勵(lì)保護(hù)性政策主要是包括兩方面的內(nèi)容:一是物質(zhì)利益的誘導(dǎo);主要是體現(xiàn)在對(duì)生育獨(dú)女或二女孩的家庭或女孩本身的切身利益獲得與維護(hù)方面。這一政策的制定主要是由人口計(jì)生部門牽頭、關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組其他成員單位參加、以黨委和政府的名義公布的、在一定范圍內(nèi)具有物質(zhì)利益導(dǎo)向的扶助措施。以江西省為例,省人口與計(jì)生部門和教育部門聯(lián)合下發(fā)的《江西省農(nóng)村二女不再生育和農(nóng)村獨(dú)生子女家庭子女中考優(yōu)惠加分的實(shí)施辦法》、省人口與計(jì)生委制定的《關(guān)于為農(nóng)村獨(dú)生子女辦理健康平安保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等等,都較好地體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村二女戶及家庭的關(guān)愛(ài)。另外,全省共有70%的縣(區(qū))設(shè)立了人口和計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)基金,各地衛(wèi)生、教育部門實(shí)行了女孩就醫(yī)、就學(xué)方面的多項(xiàng)扶助政策、積極開(kāi)展“一幫一”等結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng),加快女孩戶家庭脫貧致富步伐。在黨委政府統(tǒng)一指導(dǎo)下,教育、衛(wèi)生、工商、共青團(tuán)、婦聯(lián)和涉農(nóng)部門積極發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì),把本部門日常工作與落實(shí)關(guān)愛(ài)女孩利益導(dǎo)向政策結(jié)合起來(lái),使每個(gè)部門都能在其中發(fā)揮作用,做好各項(xiàng)優(yōu)惠政策的落實(shí)工作。人口與計(jì)生部門、財(cái)政部門做好計(jì)生家庭的一次性獎(jiǎng)勵(lì)工作;農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦、農(nóng)業(yè)局等提供資金、信息、技術(shù)方面的優(yōu)惠,優(yōu)生扶助農(nóng)村計(jì)生戶發(fā)展生產(chǎn);勞動(dòng)就業(yè)部門、勞務(wù)輸出單位和用工企業(yè)在同等條件下,優(yōu)先推薦、錄用農(nóng)村落實(shí)避孕節(jié)育措施的獨(dú)女戶、二女戶孩子就業(yè);衛(wèi)生部門對(duì)落實(shí)避孕節(jié)育措施的獨(dú)女戶、二女戶小孩在本轄區(qū)內(nèi)公辦醫(yī)院就醫(yī)的醫(yī)療費(fèi)用減免,免收掛號(hào)費(fèi),酌情減免手術(shù)費(fèi)、治療費(fèi)、住院費(fèi)等。二是精神情感方面的鼓勵(lì)與支持。如江西一些縣進(jìn)行“十佳女孩”的評(píng)選,對(duì)優(yōu)秀的女孩及家長(zhǎng)披大紅花,頒發(fā)獎(jiǎng)狀,以示榮耀,對(duì)評(píng)上的女孩支助其上高中、上大學(xué)。等等
從社會(huì)影響的角度上說(shuō),鼓勵(lì)保護(hù)性政策的實(shí)施,使農(nóng)村部分計(jì)劃生育扶助對(duì)象直接地感受到了黨和政府對(duì)他們的關(guān)心,為人們更好地理解執(zhí)行“計(jì)劃生育”基本國(guó)策起到了宣傳、示范的作用。
在看到“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”鼓勵(lì)保護(hù)性政策起到積極作用的同時(shí),我們還要清晰意識(shí)到以下兩點(diǎn):其一是,鼓勵(lì)保護(hù)性政策實(shí)施效果的好壞,關(guān)健在于財(cái)力的支持,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)做后盾,這一政策在執(zhí)行中就可能打折扣,政策受益者的人權(quán)益就可能打折,剛剛樹(shù)立起“好政府”的形象就會(huì)受損。因此,對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女戶和二女戶家庭的經(jīng)濟(jì)利益的扶助資金必須足夠到位,財(cái)政預(yù)算一定要有足夠的預(yù)留。換言之,要實(shí)現(xiàn)我國(guó)在2010年出生性別比基本平衡的目標(biāo),鼓勵(lì)保護(hù)性政策的力度只能加強(qiáng),決不能削弱。在實(shí)際調(diào)研中,我們還了解到,由于現(xiàn)有的物質(zhì)利益誘導(dǎo)的政策其力度還非常小,如一個(gè)小學(xué)生,本應(yīng)該交學(xué)雜費(fèi)是210元,能免的只是雜費(fèi)部分,如果一個(gè)家庭有兩女孩同時(shí)讀書,真正減免的金額還是小的。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府財(cái)力薄弱,,根本無(wú)力墊付這些的公共服務(wù)支出。希望即將開(kāi)始國(guó)家“十一·五”規(guī)劃將加大公共財(cái)政支出,對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)條件的改善帶來(lái)福音,肯定也能為“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”營(yíng)造更良好的環(huán)境。
(二)、打擊控制性政策。針對(duì)社會(huì)上還存在許多嚴(yán)重?fù)p害女孩權(quán)利的行為和歧視女孩的偏向,制定一些強(qiáng)制性措施對(duì)一些行為如“兩非”行為、棄嬰、溺嬰等等加以打擊、控制是行政手段的一種。我國(guó)廣大農(nóng)村有著幾千年封建思想的統(tǒng)治,“男尊女卑”、“養(yǎng)兒防老”、“不孝有三,無(wú)后為大”等封建落后觀念仍深藏在人們的心靈深處,再加上國(guó)家的計(jì)劃生育政策與家庭生育觀發(fā)生巨大沖突之時(shí),沒(méi)有強(qiáng)制性的行政措施控制人們的生育行為,是不行的。盡管《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》、《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》、《中華人民共和國(guó)刑法》等法律條文中相關(guān)條款、國(guó)務(wù)院頒布的《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、國(guó)家計(jì)生委、衛(wèi)生部、藥監(jiān)局《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》都對(duì)保護(hù)女嬰和女孩作出了明確的規(guī)定,但貫徹好這些法律法規(guī),還必須要有符合本地實(shí)際情況的實(shí)施辦法,這個(gè)辦法也就是當(dāng)?shù)氐摹罢摺?。?dāng)然,各地的措施必須是在不違犯上位法的前提下制定的,是有法可依的行為,特別是在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治國(guó)的大背景下。打擊強(qiáng)制性政策與法律、法規(guī)相比,它有反映更及時(shí)、迅速和效果明顯的特點(diǎn),這也是政府履行行政職能的特殊性所決定的。
打擊強(qiáng)制性政策主要是針對(duì)“B超”的使用。這是因?yàn)?,絕大多數(shù)人們認(rèn)為,“私人診所B超機(jī)的使用,或者某些公立醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員對(duì)B超機(jī)的濫用,都使流產(chǎn)中的女嬰數(shù)量多于男嬰。這是出生性別比失調(diào)的最直接原因”。[⑤]許多地方,成立了由行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥的專項(xiàng)整治工作機(jī)構(gòu),有的地方甚至于開(kāi)展跨省際的合作,如九江市與湖北、安徽等周邊省的多個(gè)縣建立治理出生人口性別比區(qū)域協(xié)作制度,經(jīng)?;ネㄐ畔?、聯(lián)合行動(dòng),還建立了超聲和染色體檢查技術(shù)準(zhǔn)入制度鑒定胎兒性別監(jiān)督制度、16周以上終止妊娠申請(qǐng)審批制度,對(duì)B超使用實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入、掛牌上崗、持證檢查、建立了監(jiān)督、詳細(xì)登記等制度,有效地堵住了管理的漏洞,為打擊“兩非”起到了威懾作用。
我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),在執(zhí)行政策時(shí),各政府部門之間的協(xié)調(diào)是非常重要的事情。如果政府各職能部門之間不能形成合力,那專項(xiàng)治理活動(dòng)只能是走過(guò)場(chǎng)而已。從現(xiàn)有的B超使用部門來(lái)看,一方面是人口計(jì)生部門計(jì)生服務(wù)站需用B超為優(yōu)生優(yōu)育做合法的孕產(chǎn)期檢查,另一方面是農(nóng)村醫(yī)療部門需用B超做一般性的醫(yī)療診斷的檢查,但由于管理上的不嚴(yán)密與部門之間的配合出現(xiàn)漏洞,就可能出現(xiàn)即使發(fā)現(xiàn)了有人利用B超進(jìn)行胎兒性別鑒定之后有墮胎行為,但查處起來(lái)非常困難。因?yàn)椋茈y判斷是哪個(gè)部門人員造成了這一事實(shí)。這也就是在一些地方,盡管出生性別比非常高,但卻很難找到查處的對(duì)象的原因之一。
(三)宏觀協(xié)調(diào)政策。這一政策的主要功能在于從根源上消除人們的生育偏好,真正實(shí)現(xiàn)性別公正?!拔覈?guó)出生性別比失調(diào)的主要原因,就在于家庭生育的有計(jì)劃與國(guó)家生育控制的有計(jì)劃之間的矛盾。在這個(gè)矛盾中,國(guó)家控制住了人口數(shù)量,取得了前所未有的成效,但家庭生育影響了嬰兒的性別比結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了女嬰的短缺”。[⑥]說(shuō)到底,出生性別比失衡是長(zhǎng)期以來(lái)封建思想“男尊女卑”、“養(yǎng)兒防老”沒(méi)有清理的反映,也是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)“男女不平等”思想觀念的積累。因此,從源頭上遏制出生性別比失衡,光靠短期專項(xiàng)治理只能是治標(biāo)而不能治本。加大國(guó)家在宏觀政策層面上的力度,提高全社會(huì)的男女平等意識(shí)才是找到了遏制出生性別比失衡的真正原因?!拔覀儼涯信降茸鳛榇龠M(jìn)我國(guó)發(fā)展的一項(xiàng)基本國(guó)策”[⑦]是1995年在北京第四屆世界婦女大會(huì)上中國(guó)政府向世界作出的莊嚴(yán)的宣言。使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正有“男女平等”的意識(shí)、有性別分析的眼光,使各種法律、法規(guī)在制定中能著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)公共利益、著眼于社會(huì)公平與性別公正,從根源上消除出生性別比失衡,對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),還是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。所以,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”不能僅僅是為滿足女孩或女孩家庭爭(zhēng)得一些物質(zhì)利益,而是要立足于解決婦女發(fā)展的阻礙,立足于婦女的戰(zhàn)略利益的實(shí)現(xiàn)。若只是解決了女孩或女孩家庭眼前的經(jīng)濟(jì)困難,社會(huì)上卻大量存在女大學(xué)生(研究生)就業(yè)受到歧視、女性勞動(dòng)報(bào)酬低與男性、女性角色主要定位于家庭、屬于社會(huì)的“第二性”等諸多男女不平等的現(xiàn)象,那“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的鼓勵(lì)保護(hù)性政策、打擊控制性政策是不可收到預(yù)期效果,也就不可能從根本上改變?nèi)藗兊纳煤蛯?duì)兩性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。出生性別比失衡問(wèn)題也就不能從根本上得到有效解決。
宏觀協(xié)調(diào)政策是應(yīng)該鎖定在消除男女不平等根源上,它不僅僅是營(yíng)造一種氛圍,宣傳一種價(jià)值觀念,更重要的是為具體政策措施提供法律保證。穆光宗先生所言:“關(guān)愛(ài)女孩”重在“公正賦權(quán)”[⑧]?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”宏觀協(xié)調(diào)政策的目標(biāo)應(yīng)該是重上提高婦女的能力建設(shè)上。當(dāng)然,沒(méi)有具體配套措施與之跟進(jìn),宏觀調(diào)控政策將變?yōu)榉?hào)政策或是象征政策,寫在紙上,擱置在法律文本之中。同理,政府在落實(shí)“男女平等”基本國(guó)策上沒(méi)有具體措施,改變“重男輕女”觀念沒(méi)有物質(zhì)利益作為保障,那就會(huì)掉入唱高調(diào)、玩空轉(zhuǎn)的怪圈。“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”最終目的是要為婦女們長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ),而不僅僅是為了解決眼前的困難。如果宏觀政策上諸如婦女的教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、生育權(quán)、參與權(quán)等方面不能在全社會(huì)形成保障網(wǎng)絡(luò)體系,如果不能著眼于提高婦女發(fā)展的能力出發(fā),即朗維分析框架中所言“婦女維權(quán),使女人獲得與男人同等的地位,平等參與發(fā)展過(guò)程,從而與男人在平等基礎(chǔ)上控制各種生產(chǎn)資料”[⑨]的話,那么,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”只能停留在取得“階段性成果”的層面上。
綜上所述,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的一系列公共政策,應(yīng)有其三個(gè)不同層次的目標(biāo)價(jià)值:長(zhǎng)期目標(biāo):推動(dòng)社會(huì)公正,實(shí)現(xiàn)性別平等,構(gòu)建和諧社會(huì);中期目標(biāo):出生性別比達(dá)到自然比值,人口質(zhì)量得到優(yōu)化,人們基本樹(shù)立了新的生育觀;近期目標(biāo):對(duì)“兩非”行為進(jìn)行遏制與打擊,保障女孩的生存權(quán)。這三個(gè)層次的價(jià)值目標(biāo)是一個(gè)完整體系,損缺任何一個(gè)層次都可能導(dǎo)致整個(gè)價(jià)值目標(biāo)體系的瓦解。當(dāng)然,這三個(gè)層次價(jià)值取向需要三個(gè)與之對(duì)應(yīng)的政策保障:鼓勵(lì)保護(hù)性政策是從微觀的角度解決生育獨(dú)女家庭或二女孩家庭與女孩的利益,公共政策在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有一個(gè)個(gè)行政相對(duì)人的充分理解與支持,好的政策難以維繼。如果宏觀協(xié)調(diào)政策不能為提供足夠的長(zhǎng)遠(yuǎn)支持與供給,就意味著“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”僅僅是一種臨時(shí)性的對(duì)策。宏觀協(xié)調(diào)政則是立足于從長(zhǎng)遠(yuǎn)、深層次解決出生性別比失調(diào)的問(wèn)題;而打擊強(qiáng)制性政策只是一種策略選擇罷了。如果宏觀協(xié)調(diào)政策不能得到真正的認(rèn)同與貫徹,出生性別比也許依靠強(qiáng)打擊強(qiáng)制性政策暫時(shí)的回落了,但反彈的可能性是非常大的。因?yàn)閺?qiáng)制性政策執(zhí)行的基礎(chǔ)是政策相對(duì)人極不情愿被迫服從,只要一放松,他們就可能反彈。因此,打擊強(qiáng)制政策執(zhí)行其成本是三個(gè)政策執(zhí)行中最高的,它得作用是有限的。因此,這三個(gè)政策之間的關(guān)系是一個(gè)整體的三個(gè)方面、相互補(bǔ)充不可偏廢某一方。
二、”關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”政策執(zhí)行中多重因素分析
影響公共政策效果的因素是多重的,有政策內(nèi)容本身的、有政策執(zhí)行者的、有政策相關(guān)利益人的、有政策執(zhí)行環(huán)境等等。即是說(shuō),同一公共政策,均會(huì)因以上多重因素中的某一個(gè)因素的差異產(chǎn)生不同的政策效果。在人口問(wèn)題上,我國(guó)政府在20世紀(jì)80年代制訂了計(jì)劃生育的基本國(guó)策,已形成了一系列的公共政策。回顧我國(guó)20多年計(jì)劃生育實(shí)踐,從公民對(duì)計(jì)劃生育政策的排斥到逐漸認(rèn)同再到自覺(jué)執(zhí)行的發(fā)展過(guò)程,實(shí)質(zhì)上都是在政府主導(dǎo)、推動(dòng)、公眾參與的公共政策貫徹與執(zhí)行的過(guò)程。在這一過(guò)程中,人們已形成了基本共識(shí):人口與計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量絕不僅是某一政府部門所能夠做到的。進(jìn)而言之,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”是新的歷史條件下黨和政府繼續(xù)執(zhí)行計(jì)劃生育基本國(guó)策的新舉措,仍然需要全社會(huì)來(lái)共同推進(jìn)才可取得最佳效果。
各地人口與計(jì)生部門的確把關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)納入了本部門的工作之中。“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中確定的這些政策從當(dāng)下開(kāi)展的效果來(lái)看,產(chǎn)生了積極影響,對(duì)一些侵害女孩權(quán)益的不良行為起了震懾作用,引起了一些國(guó)際媒體的關(guān)注[⑩],產(chǎn)生了良好的影響,等等。我們?cè)诳催@些正面的影響與作用的同時(shí),還應(yīng)清醒地意識(shí)到,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”因開(kāi)展的時(shí)間短,人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)有限、其影響力有限、相關(guān)配套措施的跟進(jìn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到?jīng)Q策者設(shè)想的效果,不少的人仍然只是從局部利益出發(fā),認(rèn)為“出生性別比失衡只能是將在今后引發(fā)幾千萬(wàn)中國(guó)男性公民配偶緊張”,并沒(méi)有從社會(huì)公正、保障人權(quán)、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等多重角度來(lái)認(rèn)識(shí)出生性別比失衡將帶來(lái)的嚴(yán)重惡果。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),當(dāng)談起“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”時(shí),或是一些人說(shuō)“那是計(jì)生部門的工作”,或是有人說(shuō)“這個(gè)活動(dòng)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō),只知道有‘春蕾計(jì)劃’、‘希望工程’”;也有的人認(rèn)為,現(xiàn)在各地出臺(tái)的一系列“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”政策措施,依然是具有輸血性質(zhì)的扶貧辦法,不能從根本上解決國(guó)人性別生育偏好上的“重男輕女”傾向;還有的人認(rèn)為,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”只是在農(nóng)村開(kāi)展的,城里不存在“重男輕女”的現(xiàn)象。諸如此類的看法,直接影響到“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的政策效果,甚至影響整個(gè)計(jì)劃生育基本國(guó)策的執(zhí)行效果,不得不引起人們進(jìn)行更深的思考與分析。
首先,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”具體實(shí)施部門所能調(diào)動(dòng)的資源有限,影響了政策效果。公共政策的合法性直接影響公共政策的權(quán)威性,而公共政策的權(quán)威性又直接維系政策執(zhí)行效果的高低。實(shí)踐中,各地區(qū)雖然都有“人口與計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組”,甚至于“出生性別比專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組”,但由于日常工作主要是由人口與計(jì)生部門承擔(dān),許多部門的同志認(rèn)為“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”就是人口與計(jì)生部門的事情了,對(duì)他們單位而言,只是“額外負(fù)擔(dān)”。這就使得“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中,具體實(shí)施部門產(chǎn)生了畏難:各領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位都是政府的一個(gè)部門,除非分管省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào),否則平級(jí)協(xié)調(diào)不好辦。政府部門的分工是現(xiàn)代社會(huì)正常、有序運(yùn)行的基本要求,同樣政府各部門間的合作與配合也是實(shí)現(xiàn)公共利益與保障公民權(quán)利的基本要求,沒(méi)有政府各部門間的合作與協(xié)調(diào),再好的政策也終將因各自為陣的政府辦事程序與職能而分割了。因此,增加“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”具體實(shí)施部門的權(quán)威性與各相關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)是十分重要的,“橫向聯(lián)系是當(dāng)代管理活動(dòng)一個(gè)十分重要的內(nèi)容,平行執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間應(yīng)相互溝通信息、主動(dòng)配合、協(xié)作。”良性互動(dòng)[11]。只有把公共政策內(nèi)容的合法性和執(zhí)行政策機(jī)構(gòu)的權(quán)威性結(jié)合起來(lái),才能使公共政策達(dá)到應(yīng)有的效力。
其次,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”政策執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度影響了政策效果?!叭魏我豁?xiàng)政策最終都靠執(zhí)行者來(lái)實(shí)施,執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對(duì)工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在?!盵12]公共政策執(zhí)行主體的認(rèn)同水平關(guān)系影響政策的效果,很大程度上取決于政策執(zhí)行人對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)程度。如果只是為了完成上級(jí)布置的工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo),那可以說(shuō)這樣的政策只能是短期性的,所制訂的辦法只是為了完成短期內(nèi)工作的需要??陀^地說(shuō),計(jì)生專干在人口日常管理中做了大量艱苦的工作,涌現(xiàn)出許多感人的事跡。但我們還得看到,光憑工作熱情是搞不好工作的,那仍然處于被動(dòng)之中,只有在提高了自身素質(zhì)的基礎(chǔ)上,把樸素的情感轉(zhuǎn)化成對(duì)工作正確認(rèn)識(shí)才可能發(fā)揮出工作的能動(dòng)性與創(chuàng)造性?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”面對(duì)的是老百姓的個(gè)人利益,如何使公共政策為百姓所認(rèn)同、接受,每一個(gè)政府工作人員的工作方法與水平有巨大的活動(dòng)空間。但由于我國(guó)現(xiàn)行的干部考核制度及干部提拔制度等諸多因素的影響,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中“上有政策,下有對(duì)策”,執(zhí)行起來(lái)馬馬虎虎,做表面文章的行為在一定程度上存在;還有的地方以查處“兩非”特別困難為由,對(duì)打擊“兩非”行為不力;還有的工作人員對(duì)中央強(qiáng)調(diào)的“七不準(zhǔn)”很不理解,仍然習(xí)慣用強(qiáng)制性行政命令與手段,等等。
“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中公眾參與的有限影響了政策效果?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的過(guò)程,對(duì)群眾而言,是新婚育觀念取代舊婚育觀念的過(guò)程,采取群眾能夠接受的方式進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的宣傳、激起公眾參與的熱情是必不可少的內(nèi)容?,F(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)村人口學(xué)校的作用發(fā)揮的并不理想,對(duì)育齡對(duì)象的宣傳、培訓(xùn)難以集中,即使是花大力氣請(qǐng)了來(lái)育齡對(duì)象,也是匆匆而來(lái),匆匆而去,只是為了應(yīng)付上面的檢查而已。所以在“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中也存在一些群眾的不理解或片面理解的行為,這了在一定程度上影響到政策執(zhí)行的效果。
三、幾點(diǎn)建議
“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的目標(biāo)主要是在努力實(shí)現(xiàn)“2010年實(shí)現(xiàn)出生嬰兒性別比趨于正常、初步形成新的婚育觀念和生育文化”,這一目標(biāo)離現(xiàn)在只有短短的四年時(shí)間,要達(dá)到這一基本目標(biāo),最少以下幾點(diǎn)是當(dāng)前十分迫切的任務(wù)。
首先,在全社會(huì)進(jìn)行“男女平等”基本國(guó)策的宣傳與教育。特別是加強(qiáng)各級(jí)決策者們對(duì)“男女平等”基本國(guó)策學(xué)習(xí)與理解,使社會(huì)性別意識(shí)主流化。從思想觀念上解決“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的價(jià)值取向問(wèn)題。同時(shí),還應(yīng)加大尋求在新形勢(shì)下構(gòu)建新的婚育觀念和生育文化的新形式,解決人們觀念更新問(wèn)題。關(guān)愛(ài)“女孩行動(dòng)公共政策”的價(jià)值取向的定位不準(zhǔn)確,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”只能停留在工作層面上,而不能實(shí)現(xiàn)其真正目標(biāo)。當(dāng)然,思想觀念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程,需要持之以恒的努力,但這努力一刻也不能放松。各地在“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的政策類型上有著很大的差異性,究其原因,不僅僅有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問(wèn)題,更重要的是決策者們對(duì)“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”認(rèn)識(shí)問(wèn)題所致。
其次,完善“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的協(xié)調(diào)機(jī)制,發(fā)揮相關(guān)部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)與職能優(yōu)勢(shì),增大其協(xié)調(diào)能力與權(quán)威性。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中指出:“人口與計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng),涉及廣大群眾切身利益的社會(huì)系統(tǒng)工程,各級(jí)黨委和政府要協(xié)調(diào)有關(guān)部門,動(dòng)員全社會(huì)力量實(shí)行綜合治理”。《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》也規(guī)定了相關(guān)部門在人口與計(jì)劃生育工作中的法定職責(zé),規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體協(xié)助做好人口與計(jì)劃生育工作的法律責(zé)任?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”涉及到眾多政府部門和組織系統(tǒng),目前尚沒(méi)有哪一個(gè)部門能夠獨(dú)立承擔(dān)起計(jì)劃生育工作全責(zé),也沒(méi)有一個(gè)部門能夠全部包下“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”所有政策的執(zhí)行。因此,發(fā)揮人口與計(jì)生部門在人口工作中的業(yè)務(wù)與職能優(yōu)勢(shì),黨委、政府協(xié)調(diào)好教育、文化、財(cái)政、勞動(dòng)人事、衛(wèi)生、公安、民政等有關(guān)部門是非常重要的,要有定期協(xié)調(diào)機(jī)制和穩(wěn)定的工作機(jī)制,走出領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位不少、實(shí)際工作卻難以落實(shí)的局面。
第三,確保各級(jí)政府對(duì)“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”利益導(dǎo)向機(jī)制是長(zhǎng)期延續(xù)不斷的?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”是政府倡導(dǎo)的、配之與具體政策利益導(dǎo)向的重大行動(dòng)。因此,政府投入的質(zhì)與量,是直接關(guān)系這一活動(dòng)目的能否達(dá)到的關(guān)鍵。在當(dāng)下我國(guó)社會(huì)保障體系還沒(méi)有履蓋社會(huì)全體成員,尤其是廣大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還非常薄弱,人們的生育偏好依然停留時(shí)間在“男強(qiáng)女弱”、“養(yǎng)兒防老”、“不孝有三無(wú)后為大”等傳統(tǒng)觀念之中,現(xiàn)實(shí)生活中各種信息又從不同的角度反映著社會(huì)上男女不平等的諸多現(xiàn)象,糾正人們?cè)谛詣e上的偏好,“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”方面的政策是否配套、是否能落到實(shí)處是至關(guān)重要的。鑒于過(guò)去我們一些政策調(diào)整中向群眾解釋不夠,引發(fā)群眾對(duì)政府誤解的教訓(xùn),更是要做好解釋宣傳工作,確保政府的權(quán)威性,從而消除群眾對(duì)政策的疑慮。政府在“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”方面的手段、保證條件供給是否充分是與能否達(dá)到目的起著主導(dǎo)作用。從現(xiàn)有的物質(zhì)發(fā)展水平來(lái)看,在我國(guó)沒(méi)有政府資源性的保護(hù)政策,難以達(dá)到在短時(shí)期內(nèi)通過(guò)自然規(guī)律協(xié)調(diào)出生性別比目的。從公共管理的角度說(shuō),人口問(wèn)題直接與公共利益相連,在政府實(shí)施“十一五”規(guī)劃中,強(qiáng)大對(duì)公共事務(wù)投入的基本精神指導(dǎo)下,確?!瓣P(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”的財(cái)政投入也是應(yīng)有之義。因此,在各級(jí)政府加大公共財(cái)政支出的前提下,增加對(duì)人口與計(jì)生事業(yè)相關(guān)事業(yè)的投入,特別是農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保障、義務(wù)教育等方面的投入是切實(shí)體現(xiàn)以人為本、服務(wù)型政府的具體要求。
第四,建立“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”監(jiān)督反饋與目標(biāo)管理考核機(jī)制。在江西一些縣區(qū),不定期地組織人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、人口與計(jì)生等相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女、已扎二女戶女孩子及其父母獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊、欺上瞞下的單位與個(gè)人,嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定,對(duì)責(zé)任人和當(dāng)事人嚴(yán)肅處理。這些做法都非常好的。但現(xiàn)有的計(jì)生考核指標(biāo)體制分為“黨政線”與“計(jì)生線”,還有計(jì)生工作的“一票否決”制度,在實(shí)際工作中還存在走形式、沒(méi)有起到多大的實(shí)際作用。如何使現(xiàn)有的目標(biāo)管理考核機(jī)制與“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”統(tǒng)一起來(lái),還需要加入性別統(tǒng)計(jì)的指標(biāo),還需要嚴(yán)格按現(xiàn)有的制度執(zhí)行,檢查評(píng)估過(guò)程中的“你好、我好、大家好”的現(xiàn)象不應(yīng)該再繼續(xù)下去了。在“關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)”中實(shí)事求是,把人民群眾利益相關(guān)的事情落到實(shí)處,還需要監(jiān)督與考核機(jī)制完善與真正發(fā)揮作用。
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