導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國(guó)區(qū)域性公共問(wèn)題急劇滋生起來(lái),由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問(wèn)題的滋生及其成因,剖析了我國(guó)區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問(wèn)題;區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新

從歷史的層面說(shuō),自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來(lái),公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會(huì)科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭(zhēng)奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實(shí)踐作為一種“國(guó)家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐,也總會(huì)有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期以來(lái),為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會(huì)性和應(yīng)用性特色,本文作者在國(guó)內(nèi)公共行政學(xué)界率先對(duì)“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究①?，F(xiàn)在看來(lái),伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會(huì)公共問(wèn)題“區(qū)域化”和無(wú)界化的態(tài)勢(shì)更加明顯,一種有別于全球治理(國(guó)際公共管理)、國(guó)家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對(duì)和要解決的是區(qū)域性公共問(wèn)題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對(duì)政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

一、區(qū)域公共問(wèn)題及其成因

(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問(wèn)題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),公共管理所面對(duì)的世界景象和社會(huì)生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過(guò)渡到一個(gè)全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時(shí)代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題”和“中觀區(qū)域性公共問(wèn)題”。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起,民族國(guó)家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開(kāi)放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國(guó)間的宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國(guó)家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國(guó)際恐怖主義治理等跨國(guó)性公共問(wèn)題,依靠民族國(guó)家的內(nèi)部力量已經(jīng)無(wú)法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國(guó)家甚至所有國(guó)家的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問(wèn)題,如“新柔廖”次區(qū)域(新加坡、馬來(lái)西亞和印尼三國(guó)毗鄰區(qū)域)的合作供水問(wèn)題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國(guó)、朝鮮、俄羅斯三國(guó)毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問(wèn)題,“瀾滄江湄公河地區(qū)”(大湄公河流經(jīng)的中、越、緬、老、柬、泰等國(guó))的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域合作,“一國(guó)兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機(jī)管理、政府協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

(二)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問(wèn)題。1949～1978年的近30年間,中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會(huì)公共問(wèn)題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。因此,社會(huì)公共問(wèn)題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過(guò)內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開(kāi)放以來(lái),特別是1992年我國(guó)正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),國(guó)內(nèi)的分權(quán)化改革和市場(chǎng)化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個(gè)“全國(guó)一盤棋”的統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境;而2001年中國(guó)正式加入WTO,更宣告中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須與國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制接軌,需要主動(dòng)或被動(dòng)地接受國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動(dòng)地方行動(dòng)主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性、積極性。然而,由于國(guó)家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國(guó)市場(chǎng)化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會(huì)公共問(wèn)題,比如地方政府的GDP崇拜和政績(jī)主義、地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中催生的這些問(wèn)題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個(gè)地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計(jì)劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問(wèn)題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。

(三)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問(wèn)題。近20多年來(lái),中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會(huì)公共問(wèn)題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題。主要表現(xiàn)在:1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)有著2000多年農(nóng)耕歷史的國(guó)家,目前占社會(huì)六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠(yuǎn)。在我們看來(lái),中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題,從某種意義上說(shuō),是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問(wèn)題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題,非常值得區(qū)域公共管理開(kāi)展長(zhǎng)期的理論與實(shí)證相結(jié)合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問(wèn)題、農(nóng)民失地問(wèn)題、村改居問(wèn)題、社區(qū)公共物品的供給問(wèn)題,等等。2.行政區(qū)劃變革問(wèn)題。從歷史發(fā)展的角度看,中國(guó)幾千年來(lái),行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個(gè)永恒的話題。特別是改革開(kāi)放以來(lái),在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化等多股動(dòng)力的促動(dòng)下,我國(guó)行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從一定意義上說(shuō),行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過(guò)程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。3.流域治理問(wèn)題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場(chǎng)化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨(dú)立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動(dòng)機(jī)(主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅指標(biāo)、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突。總之,流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問(wèn)題甚為棘手但又亟待解決。(四)現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問(wèn)題日益加劇。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來(lái)看,從清末的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”、“西學(xué)東漸”到建國(guó)后的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開(kāi)放以來(lái)的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來(lái)的百多年間,我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國(guó)是一個(gè)后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國(guó)家,因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國(guó)的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段;與發(fā)達(dá)國(guó)家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國(guó)家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問(wèn)題。這些問(wèn)題主要有:1.國(guó)內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。2.東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問(wèn)題區(qū)域”的態(tài)勢(shì)。3.老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂(lè)觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”趨勢(shì)。4.沿海一些發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問(wèn)題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認(rèn)為,從中國(guó)內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動(dòng)邏輯來(lái)看,在某種意義上可以說(shuō),21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過(guò)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問(wèn)題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。二、我國(guó)區(qū)域公共問(wèn)題管理中政府制度的缺失就目前來(lái)看,對(duì)于區(qū)域公共問(wèn)題的治理,無(wú)論是我國(guó)公共管理的理論界還是實(shí)務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略;而最為關(guān)鍵的是,我國(guó)政府公共管理的制度設(shè)計(jì)和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問(wèn)題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國(guó)有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識(shí),對(duì)于社會(huì)公共問(wèn)題的管理,歷代統(tǒng)治者習(xí)慣將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化,而新中國(guó)成立后實(shí)行了幾十年的高度集權(quán)的計(jì)劃體制,更是強(qiáng)化了“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的治理理念。如果從治理的技術(shù)層面來(lái)說(shuō),我國(guó)政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會(huì)背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會(huì)下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會(huì)以來(lái),基于韋伯的“現(xiàn)性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。2.從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國(guó)家或國(guó)內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來(lái)治理國(guó)家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫(huà)地為牢”和“各自為政”的,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問(wèn)題”。3.從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國(guó)家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體,政府成為萬(wàn)靈和萬(wàn)能的“全能”政府,可以預(yù)見(jiàn)和處理所有社會(huì)公共問(wèn)題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。4.從公共權(quán)力運(yùn)行的向度上看,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。也就是說(shuō),根據(jù)“科層制”所內(nèi)蘊(yùn)的層級(jí)分設(shè)和層級(jí)節(jié)制的基本法則,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運(yùn)作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國(guó)家,由于一貫堅(jiān)持“下級(jí)服從上級(jí),地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺(jué)生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。5.從公共問(wèn)題治理的層次設(shè)計(jì)看,自上而下的等級(jí)制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來(lái)說(shuō),就是將國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)公共問(wèn)題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級(jí)治理架構(gòu)。很明顯,那些跨越這些等級(jí)層次的外溢性區(qū)域公共問(wèn)題,不在等級(jí)制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。

(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問(wèn)題的治理,特別是國(guó)內(nèi)區(qū)域問(wèn)題的治理,需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過(guò)多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實(shí)行過(guò)區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財(cái)政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下,達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)迄今為止尚無(wú)真正意義上的區(qū)域政策,是我國(guó)區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國(guó)沒(méi)有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ),比如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒(méi)有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門。2.不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國(guó)的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實(shí)施區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性。3.區(qū)域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對(duì)問(wèn)題區(qū)域的政策。4.缺乏有效的政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)較為實(shí)際地揭示了我國(guó)區(qū)域政策的誤區(qū)和問(wèn)題。中國(guó)確實(shí)缺乏西方發(fā)達(dá)國(guó)家意義上的區(qū)域政策。這是因?yàn)?歐美國(guó)家的區(qū)域政策有一個(gè)良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等),而中國(guó)的區(qū)域政策過(guò)程,由于長(zhǎng)期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制等。因此,“上有政策、下有對(duì)策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國(guó)區(qū)域政策過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國(guó)區(qū)域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問(wèn)題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏觀與中觀區(qū)域公共問(wèn)題管理的制度安排有待完善。國(guó)際上“深度一體化”進(jìn)程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬“歐盟”。與之相比,我國(guó)與亞太國(guó)家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國(guó)家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國(guó)政府的積極參與并加以完善。2.解決我國(guó)普遍存在的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的制度安排非常脆弱,成為影響國(guó)家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的病灶。3.我國(guó)黃河、長(zhǎng)江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問(wèn)題尤為突出。4.區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制并不健全,比如市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度、“一國(guó)兩制”下粵-港-澳聯(lián)席會(huì)議制度、“泛珠三角”區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度,等等。5.行政區(qū)劃調(diào)整與空間規(guī)劃中的問(wèn)題突出,政策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。6.城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑

(一)治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問(wèn)題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。1.在政府治理的社會(huì)背景上,區(qū)域公共管理是開(kāi)放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)下,社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢(shì),區(qū)域乃至全球社會(huì)間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀,把大量跨越國(guó)界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問(wèn)題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍,由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理。3.在社會(huì)公共事務(wù)治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營(yíng)部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國(guó)家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟(jì)組織,形成了區(qū)域政府與公民社會(huì)、私營(yíng)部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。4.在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。它主要通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作?？傊?根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國(guó)家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型(見(jiàn)表1)。

(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。在公共事務(wù)的治理機(jī)制上,區(qū)域公共管理觀認(rèn)為,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒(méi)有絕對(duì)的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域公共問(wèn)題,必須借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問(wèn)題治理新機(jī)制。誠(chéng)如著名學(xué)者約瑟夫?S.奈、約翰?D.唐納胡所指出的:“全球性的最大特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)性,因此,這些治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的,而不是等級(jí)制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑?guó)家為中心的基礎(chǔ)之上。國(guó)家權(quán)力、國(guó)家間的權(quán)力分布仍然十分重要……但是,‘國(guó)家’的舊有形象或許將變得越來(lái)越與實(shí)際不符,因?yàn)閲?guó)家機(jī)構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來(lái)越網(wǎng)絡(luò)化而難分彼此。跨政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來(lái)越重要?！盵2](P13)組織間網(wǎng)絡(luò)治理最成功的典范莫過(guò)于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認(rèn)為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會(huì)政治體系的兩個(gè)構(gòu)成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機(jī)制(見(jiàn)表2);在這4種治理類型中,法國(guó)一般被貼上“國(guó)家主義”的標(biāo)簽,美國(guó)以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡(luò)治理)的實(shí)例。在此基礎(chǔ)上,國(guó)內(nèi)有學(xué)者對(duì)貝婭特?科勒—科赫的4種治理機(jī)制做了進(jìn)一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見(jiàn)表3)。由此可以看出,國(guó)家主義、多元主義、法團(tuán)主義治理機(jī)制主要適用于某個(gè)民族國(guó)家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)主義治理機(jī)制則適合于特定的跨國(guó)或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無(wú)二致。

(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國(guó)家簡(jiǎn)單化”管理到“國(guó)家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來(lái)看,我國(guó)區(qū)域公共問(wèn)題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問(wèn)題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的管理仍沿襲“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的思維觀念和方式手段。所謂國(guó)家簡(jiǎn)單化管理,是指高度集權(quán)的計(jì)劃體制下,由于國(guó)家官僚的極度理性而設(shè)計(jì)的一種“假、大、空”式的公共問(wèn)題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重脫離實(shí)際而不具有可操作性和問(wèn)題的針對(duì)性。簡(jiǎn)而言之,國(guó)家簡(jiǎn)單化管理,就是官僚在過(guò)分自信的情況下濫用國(guó)家權(quán)力,對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題做簡(jiǎn)單化處理的一種治理安排[5](P3)。國(guó)家簡(jiǎn)單化的管理制度,難以應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家那種“國(guó)家精密化”的管理制度。所謂國(guó)家精密化管理,是指成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計(jì)的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問(wèn)題管理制度。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)為例,為了確定結(jié)構(gòu)基金(StructuralFunds)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當(dāng)局制定了通用的區(qū)域體系(NUTS區(qū)域)。整個(gè)歐盟的區(qū)域劃分為3個(gè)NUTS層次,每個(gè)成員國(guó)分為1個(gè)或多個(gè)NUTS-1區(qū),每個(gè)NUTS-1區(qū)又分為1個(gè)或多個(gè)NUTS-2區(qū),NUTS-2區(qū)又進(jìn)一步分為幾個(gè)NUTS-3區(qū)。同時(shí),對(duì)應(yīng)落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問(wèn)題,至少有3類問(wèn)題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。又如,具體到英國(guó)區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來(lái)看,英國(guó)把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次級(jí)甚至更多層級(jí)的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問(wèn)題的治理變得更有針對(duì)性,工具和策略更有可操作性。反觀中國(guó)或國(guó)內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強(qiáng),沒(méi)有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架;區(qū)域的劃分非常簡(jiǎn)單和籠統(tǒng),而且變動(dòng)很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍;尚未有相對(duì)獨(dú)立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu),等等。

(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國(guó)中央政府或地方政府,只有面向國(guó)內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國(guó)外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。

1.國(guó)家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國(guó)民待遇范圍的措施,通過(guò)調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)?guó)家政策和執(zhí)行機(jī)制的相互認(rèn)可來(lái)減少管理體制所帶來(lái)的市場(chǎng)分割的負(fù)面效應(yīng)。目前,國(guó)際上的區(qū)域一體化安排(RegionalIntegrationAssociations)如歐盟(EU)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定(CER),在國(guó)家間政策一體化方面堪稱典范。通過(guò)國(guó)內(nèi)政策配合、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對(duì)外國(guó)管理體制和達(dá)標(biāo)評(píng)定程序的認(rèn)可3種模式,國(guó)家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)收益,主要是降低交易成本、擴(kuò)大開(kāi)放和增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、將外部溢出效應(yīng)“內(nèi)部化”、對(duì)實(shí)行自由貿(mào)易的成員方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制等[6](P97)。因此,中國(guó)政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實(shí)現(xiàn)與這些國(guó)家的政策一體化目標(biāo)。2.政治目的下的“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個(gè)成員國(guó)之間實(shí)行“俱樂(lè)部規(guī)則”,可以共同提供國(guó)家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會(huì)的政治制度,以及民主價(jià)值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。這種“次區(qū)域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會(huì)及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價(jià)還價(jià)能力,比如中國(guó)與俄羅斯以及中亞幾個(gè)國(guó)家建成的“上海合作組織”、中國(guó)與東南亞諸國(guó)結(jié)成的“大湄公河”次區(qū)域合作組織等。3.實(shí)施區(qū)域功能政策。(1)競(jìng)爭(zhēng)政策。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,競(jìng)爭(zhēng)政策在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)、消除政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)方面起著極其重要的作用。比如在歐盟,競(jìng)爭(zhēng)政策被奉為單一歐洲市場(chǎng)的第三根支柱,因?yàn)樗哪康氖峭ㄟ^(guò)消除一切阻礙、限制或扭曲歐盟范圍內(nèi)自由競(jìng)爭(zhēng)的行為,保證歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)的和諧有序進(jìn)行[7](P13)。歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策有著雄厚的法律基礎(chǔ)。然而,我國(guó)目前的競(jìng)爭(zhēng)政策的法律基礎(chǔ)很不完善,除《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(1993)第7、30條有相關(guān)限制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的條款外,很少有其他法律涉及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)的規(guī)定。因此,要規(guī)范我國(guó)地方政府間的合理競(jìng)爭(zhēng),消除地方保護(hù)主義現(xiàn)象,就必須建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政策的法制基礎(chǔ)。(2)區(qū)域(地區(qū))發(fā)展政策。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,減小區(qū)域間的發(fā)展差距。正如上文所分析的,區(qū)域政策必須以堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)做保障,比如,歐盟的區(qū)域政策有3個(gè)必不可少的方面:歐洲地區(qū)發(fā)展基金(后又發(fā)展為包括發(fā)展基金、結(jié)構(gòu)基金、凝聚力基金在內(nèi)的豐富的資金體系)、涉及地區(qū)問(wèn)題的政策機(jī)構(gòu)(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會(huì)基金、歐洲煤鋼共同體、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金)、對(duì)各類具有不同程度地區(qū)效應(yīng)的政策予以協(xié)調(diào)[8](P159)?？梢钥闯?獨(dú)立運(yùn)作的基金、專門負(fù)責(zé)的職能機(jī)構(gòu)和區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)是保證區(qū)域發(fā)展政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)。因此,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事業(yè)中,我國(guó)政府必須關(guān)注這方面的問(wèn)題。

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