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【內(nèi)容摘要】不起訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)不符合起訴條件的案件終止訴訟而不交付法院審判的處分決定。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，不起訴是檢察機(jī)關(guān)依其職權(quán)，對(duì)公安機(jī)關(guān)或者自偵部門(mén)移送起訴的刑事案件審查后，確認(rèn)存在法定情形依法應(yīng)當(dāng)不追究刑事責(zé)任，或者犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰，或者經(jīng)過(guò)補(bǔ)充偵查仍然證據(jù)不足，不符合起訴條件的，依法作出的不將行為人交付審判機(jī)關(guān)進(jìn)行審判而終止訴訟程序的處分決定。本文擬就不起訴的性質(zhì)、適用情形、理論價(jià)值及救濟(jì)途徑等作以闡述。

【關(guān)鍵詞】不起訴；適用；不足；完善

一、我國(guó)不起訴性質(zhì)的界定

我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定的不起訴制度，無(wú)論是在性質(zhì)上還是在適用情形上與1979年刑事訴訟法的規(guī)定相比都有較大區(qū)別。

關(guān)于不起訴的性質(zhì)很多學(xué)術(shù)著作有論述，但觀(guān)點(diǎn)不一。一觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，不起訴是人民檢察院對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行實(shí)體處理的一種方法，①檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用不起訴時(shí)，實(shí)際起著司法審判的作用。②另有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，不起訴是指檢察機(jī)關(guān)依其職權(quán)，對(duì)不符合起訴條件或者沒(méi)有起訴必要的案件所作出的不予追訴的決定，是一種程序上的處分，并非實(shí)體上的處分，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。③本文支持后一種觀(guān)點(diǎn)并認(rèn)為：

（一）我國(guó)刑事訴訟中的不起訴是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的不予追訴的程序上的處分

刑事訴訟理論一般認(rèn)為，在現(xiàn)代刑事訴訟中，存在控訴、辯護(hù)、審判三種基本的訴訟職能。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家控訴犯罪已是世界的主流。有的國(guó)家的刑事訴訟中沒(méi)有自訴案件，所有的刑事案件都由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，控訴是其基本訴訟職能之一（少數(shù)刑事案件由自訴人起訴）。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于符合起訴條件的案件，依法向法院提起公訴，要求法院通過(guò)審判確定被告人犯有某種罪行并給予相應(yīng)的刑罰；對(duì)于不符合起訴條件（第140條第4款和第142條第1款的情形）或者沒(méi)有起訴必要（第142條第1款）的案件，檢察機(jī)關(guān)依其職權(quán)應(yīng)當(dāng)或可以作出不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)某一案件作出不起訴處分，表明檢察機(jī)關(guān)不向法院請(qǐng)求進(jìn)行審判，放棄對(duì)犯罪嫌疑人的追訴。

我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的不起訴僅是檢察機(jī)關(guān)依其職權(quán)從程序上對(duì)案件所作的不予追訴的處分，并非是對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體處分。這一點(diǎn)，我國(guó)的不起訴制度與德國(guó)的不起訴制度是不同的。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中無(wú)權(quán)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體處分，即檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處分。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要給予被不起訴人行政處罰、行政處分或者需要沒(méi)收其違法所得的，根據(jù)刑事訴訟法第142條第3款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。不起訴對(duì)案件程序上的處理，是基于對(duì)案件實(shí)體上的認(rèn)識(shí)，但并非實(shí)體上的處分，更不是有罪處理。

（二）不起訴意味著刑事訴訟程序的終止，

“不告不理”是現(xiàn)代刑事訴訟中公認(rèn)和普遍遵循的一項(xiàng)基本原則。其基本含義是對(duì)未經(jīng)起訴（起訴分刑事公訴和刑事自訴。無(wú)論哪一種情形，都是法院有權(quán)對(duì)案件進(jìn)行審判的前提）的刑事案件，法院不得審判。也就是說(shuō)，法院對(duì)刑事案件進(jìn)行審判必須以起訴為前提，否則就不能對(duì)刑事案件進(jìn)行審判。起訴意味著啟動(dòng)刑事審判程序，使刑事訴訟進(jìn)入審判階段，標(biāo)志著對(duì)犯罪行為追訴機(jī)制的正式啟動(dòng)。法院對(duì)符合法定條件的起訴必須審理，直至作出實(shí)體上的判決；而不起訴則表明刑事訴訟不進(jìn)入審判階段，阻斷了刑事訴訟的繼續(xù)進(jìn)行，意味著刑事訴訟程序的終止。這也是不起訴決定的直接法律后果。在我國(guó)，只有檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)代表國(guó)家對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴或作出不起訴。其它任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)行使公訴權(quán)。

刑事訴訟法規(guī)定的三種不起訴終止訴訟程序的情況是不一樣的。刑事訴訟法第140條第4款規(guī)定的不起訴屬于客觀(guān)上不能追究。第142條第1款規(guī)定的不起訴屬于不應(yīng)當(dāng)追究。第142條第2款規(guī)定的不起訴屬于裁量性不追究，具有從寬處理的性質(zhì)。無(wú)論那種情形的不起訴都有終止刑事訴訟程序的效力。

（三）刑事訴訟程序的終止訴訟的法律效力是相對(duì)的

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)雖然對(duì)案件作出了不起訴的決定，但該案的起訴權(quán)依然是存在的。如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了新事實(shí)或新證據(jù)，或原不起訴決定所依據(jù)的證據(jù)已證明是偽造或變?cè)斓?，或所依?jù)的法院的裁判已經(jīng)變更，或參與偵查或?qū)彶槠鹪V的檢察官因該案件而職務(wù)犯罪已經(jīng)證明的，可以再行起訴。

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家作出的不起訴決定，雖然在法律效力上不具有既判力，但不起訴決定也不是可以隨意改變的，必須在一定的程度上保證其穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。特別是，檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定，是檢察機(jī)關(guān)自由裁量后作出的，既是一種法律上的處理決定，也是一種承諾，不可隨意翻悔。由于裁量的依據(jù)是當(dāng)時(shí)的情況，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，如果發(fā)現(xiàn)了新的事實(shí)，仍可以在追訴時(shí)效內(nèi)重新對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行追訴。對(duì)于有被害人的案件，被害人對(duì)不起訴決定不服的，也可以直接向法院提起訴訟。

（四）不起訴體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)

我國(guó)刑事訴訟法關(guān)于不起訴制度的規(guī)定符合國(guó)際通行做法的，基本是以起訴法定主義為主，兼采起訴便宜主義。除了刑事訴訟法第142條第1款“犯罪嫌疑人有本法第十五條規(guī)定的情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定”的以外，第140條第4款“對(duì)于補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的”，和第142條第2款“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”，人民檢察院可以作出不起訴決定?！翱梢浴弊鞒霾黄鹪V決定，意味著人民檢察院對(duì)于這兩種情形的不起訴決定不是必須作出，而是根據(jù)一定情況酌定。

二、不起訴制度的意義

不起訴制度雖然僅是刑事訴訟中起訴階段的一個(gè)制度，卻深刻體現(xiàn)了刑事訴訟基本的價(jià)值和意義。

（一）不起訴制度節(jié)約司法資源、符合訴訟效率原則

現(xiàn)代刑事訴訟的目的除了要實(shí)現(xiàn)懲治犯罪、保障人權(quán)的公平、正義的價(jià)值目標(biāo)外，還有一個(gè)重要的原則就是追求訴訟效率。如果訴訟效率不能在一定程度上保障，那么刑事訴訟目的—懲治犯罪和保障人權(quán)也難以很好地實(shí)現(xiàn)。刑事訴訟中的國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)為了揭露和懲治犯罪，其主要活動(dòng)是圍繞偵查、起訴和審判而進(jìn)行的。它們?cè)谶\(yùn)作過(guò)程中會(huì)耗費(fèi)大量的經(jīng)濟(jì)資源。由于犯罪具有過(guò)去性、隱蔽性和難以回復(fù)性的特點(diǎn)，加之犯罪人的狡猾及反偵查的手段越來(lái)越高明，使得國(guó)家追究、懲治犯罪的過(guò)程日益困難化，為此所耗用的各種資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于多數(shù)其它形式的國(guó)家活動(dòng)。各國(guó)在懲治犯罪的過(guò)程中面臨著共同的問(wèn)題：一是犯罪數(shù)量居高不下，使檢察官負(fù)責(zé)偵查和指控面臨很大壓力；二是傳統(tǒng)的訴訟程序煩瑣，效率低下，積壓大量案件，羈押場(chǎng)所人滿(mǎn)為患。為解決這些問(wèn)題，現(xiàn)在各國(guó)在制定法律時(shí)除了要求盡量維護(hù)訴訟公平、正義的價(jià)值以外，還要考慮一個(gè)重要的原則即訴訟的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。司法活動(dòng)最大限度地減少司法資源的耗費(fèi)是對(duì)法律程序進(jìn)行評(píng)價(jià)的一項(xiàng)基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。不起訴制度正是訴訟效益原則在審查起訴階段的體現(xiàn)。不起訴制度，使不應(yīng)該進(jìn)入或可以不進(jìn)入審判程序的刑事案件適時(shí)終止，減少了訴訟環(huán)節(jié)，縮短了訴訟時(shí)間，節(jié)省了人力、物力等司法資源，使檢察機(jī)關(guān)和法院得以集中精力去處理更為重要的案件，從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的，提高司法操作中處理刑事案件的效率。

（二）不起訴制度符合刑罰的個(gè)別化和輕刑化的刑事政策，符合現(xiàn)代刑法民主思想

國(guó)家對(duì)犯罪分子適用刑罰所要達(dá)到的目的通常有三：懲罰和改造犯罪分子，預(yù)防其重新犯罪；教育和警戒社會(huì)上不穩(wěn)定的和可能走向犯罪的人，使他們不犯罪；教育廣大群眾增強(qiáng)法制觀(guān)念積極同犯罪行為作斗爭(zhēng)。這一目的實(shí)現(xiàn)要受到國(guó)家刑事政策的影響。傳統(tǒng)刑法注重刑罰的報(bào)應(yīng)功能，刑罰強(qiáng)調(diào)報(bào)復(fù)和懲罰，突出刑罰的特殊預(yù)防作用，而單一地追求罪刑相適應(yīng)，有罪必罰，罪刑相當(dāng)。隨著政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和人們司法觀(guān)念的更新，現(xiàn)代刑法更加注重刑罰的教育和一般預(yù)防的功能。司法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持罪刑相適應(yīng)原則同時(shí)，注重刑罰個(gè)別化原則的適用，探尋有無(wú)懲罰的必要。西方各國(guó)戰(zhàn)后大都實(shí)行過(guò)“非刑事化政策”，即對(duì)犯罪行為不一定均需訴諸法院適用刑罰，可以采用保安處分、社會(huì)監(jiān)督等其它手段代替。刑事訴訟制度應(yīng)反映和體現(xiàn)進(jìn)步的、民主的刑法思想?，F(xiàn)代刑法思想反映在刑事訴訟制度上，就是重其目的性，求其合理性。不起訴制度體現(xiàn)了刑事實(shí)體法中的刑罰個(gè)別化和輕刑化的刑事政策。不起訴是審查起訴階段檢察官對(duì)刑事案件進(jìn)行審查后作出的一種處理決定。其法律后果是刑事案件的終結(jié)，使被追訴的人脫離刑事訴訟，有利于輕微犯罪人悔過(guò)自新，體現(xiàn)懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策和刑法的民主思想。

（三）不起訴制度有利于犯罪嫌疑人等當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)

現(xiàn)代刑事訴訟制度越來(lái)越注重保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，盡力避免他們的合法權(quán)益在刑事訴訟中受到侵害。對(duì)于不應(yīng)當(dāng)或可以不追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人來(lái)講，盡早使之脫離被追究刑事責(zé)任的狀態(tài)，是其最重要的利益所在。不起訴正是適時(shí)地終止了刑事訴訟，從而保障了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

不起訴終止了對(duì)犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正確的不起訴并不損害被害人的合法權(quán)益。因?yàn)楸缓θ撕戏?quán)益的保護(hù)，是以追究名符其實(shí)的犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任為前提的。同時(shí)，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)予追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人作出了不起訴決定，我國(guó)刑事訴訟法允許被害人向人民檢察院申訴或直接向法院起訴，以保障自己的合法權(quán)益。

三、我國(guó)不起訴的情形

不起訴的情形又稱(chēng)不起訴的適用范圍或不起訴的法定原因或不起訴的條件或不起訴的種類(lèi)，是指檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的法定情形。正確認(rèn)識(shí)和劃分不起訴的種類(lèi)，是準(zhǔn)確適用不起訴的基礎(chǔ)。符合立法本意的分類(lèi)對(duì)不起訴的適用具有指導(dǎo)意義。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定具有以下三種情形：

（一）絕對(duì)不起訴

絕對(duì)不起訴又稱(chēng)法定不起訴。刑事訴訟法第142條第1款規(guī)定：“犯罪嫌疑人有本法第十五條規(guī)定的情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定?！备鶕?jù)本法第15條規(guī)定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民檢察院就應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定：（1）情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；（2）犯罪已過(guò)追訴時(shí)效期限的；（3）經(jīng)特赦令免除刑罰的；（4）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒(méi)有告訴或撤回告訴的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的。六種不追究刑事責(zé)任的情形，從訴權(quán)的角度可以分兩種類(lèi)型：第一種是指檢察機(jī)關(guān)不具有追訴權(quán)，包括第15條的第一、四項(xiàng)；第二種屬于檢察機(jī)關(guān)的追訴權(quán)消失，包括第15條的第二、三、五、六項(xiàng)。對(duì)具有以上六種情形之一的案件，檢察機(jī)關(guān)只能作出不起訴決定，沒(méi)有酌定的余地。

（二）相對(duì)不起訴

又稱(chēng)酌量不起訴。刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定：“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！边@種情形的不起訴類(lèi)似于1979年刑事訴訟法規(guī)定的免予起訴，但二者的性質(zhì)是根本不同的。不起訴是無(wú)罪的認(rèn)定，免予起訴則屬于有罪認(rèn)定；再者二者法條的語(yǔ)言表達(dá)和含義是不一樣的。1996年刑事訴訟法在法條中加上“犯罪情節(jié)輕微”，從而進(jìn)一步明確這種情形的性質(zhì)。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的相對(duì)不起訴類(lèi)似于國(guó)外學(xué)者提出的“微罪不起訴”。

相對(duì)不起訴涉及刑法九個(gè)條款：（1）第37條規(guī)定的情形。此條規(guī)定：“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門(mén)予以行政處罰或者行政處分。”；（2）第10條規(guī)定的在我國(guó)領(lǐng)域外犯罪，依照我國(guó)刑法應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但在外國(guó)已經(jīng)受過(guò)刑罰處罰而又可以免除處罰的；（3）第19條規(guī)定的又聾又啞的人或者盲人犯罪又可以免除處罰的；（4）第20條第2款中，正當(dāng)防衛(wèi)明顯超過(guò)必要限度造成重大損害，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)免除處罰的；（5）第21條第2款中，緊急避險(xiǎn)超過(guò)必要限度造成不應(yīng)有的危害，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)免除處罰的；（6）第22條第2款中，對(duì)于預(yù)備犯比照既遂犯處罰又可以免除處罰的；（7）第24條第2款中，對(duì)于中止犯而又具有應(yīng)當(dāng)免除處罰條件的；（8）第27條第2款中，對(duì)于從犯又具有免除處罰條件的；（9）第28條中，對(duì)于被脅迫參加犯罪，可以免除處罰的。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，只有具備犯罪情節(jié)輕微的前提條件，又具備上述（2）至（9）所涉及刑法條款中可以免除處罰的具體條件之一時(shí)，才可以作出不起訴的決定。

由于此類(lèi)情形中犯罪嫌疑人的行為實(shí)質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成犯罪（這樣表述與刑事訴訟法第12條規(guī)定的精神并不矛盾），具備起訴條件，根據(jù)訴權(quán)理論，人民檢察院對(duì)此類(lèi)案件擁有訴權(quán)，但此類(lèi)案件的處理具有一定的可選擇性。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行權(quán)衡后認(rèn)為放棄訴權(quán)更符合國(guó)家利益時(shí)，可以作出不起訴決定。相對(duì)不起訴表明檢察機(jī)關(guān)在起訴程序上對(duì)此類(lèi)案件擁有一定的自由裁量權(quán)。何種情況下起訴、何種情況下無(wú)起訴的必要，法律對(duì)此沒(méi)有作出明確的規(guī)定，而是由檢察機(jī)關(guān)在全面、綜合考慮案件的具體情況之后作出選擇。

相對(duì)不起訴使有輕微犯罪的犯罪嫌疑人不被交付法院審判，不僅節(jié)約了司法資源、減少了訴訟環(huán)節(jié)，而且對(duì)檢察機(jī)關(guān)指控和證實(shí)某些犯罪嫌疑人的犯罪具有重要意義。

（三）存疑不起訴

刑事訴訟法第140條第4款規(guī)定：“對(duì)于補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴決定?！贝嬉刹黄鹪V的規(guī)定，說(shuō)明人民檢察院提起公訴的案件必須符合法定條件，即犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分。移送起訴的案件經(jīng)過(guò)偵查機(jī)關(guān)、部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)充偵查后，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定。檢察機(jī)關(guān)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查以二次為限，并非指檢察機(jī)關(guān)作出存疑不起訴的案件必須進(jìn)行二次補(bǔ)充偵查。只要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了補(bǔ)充偵查，檢察機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，就可以作出不起訴的決定。補(bǔ)充偵查以二次為限與必須補(bǔ)充偵查二次的含義是不一樣的。那種認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作出存疑不起訴必須以補(bǔ)充偵查二次為前提的觀(guān)點(diǎn)是不正確的。

在這類(lèi)案件中，由于案件事實(shí)不清楚，證據(jù)不足，使犯罪嫌疑人是否犯罪處于既不能證實(shí)也不能證偽的懸疑狀態(tài)。案件由于證據(jù)不足，人民檢察院提起公訴后沒(méi)有勝訴的可能。也就是說(shuō)，人民檢察院行使起訴權(quán)只能達(dá)到啟動(dòng)和推進(jìn)審判程序進(jìn)行的目的，卻難以實(shí)現(xiàn)起訴的實(shí)體目的。因此，法律規(guī)定對(duì)此情形的案件，人民檢察院可以作出不起訴的決定。

這種“存疑不起訴”所體現(xiàn)的精神與刑事審判中“疑罪從無(wú)”的原則是一致的。刑事訴訟法第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪?！钡?62條第3項(xiàng)規(guī)定：“證據(jù)不足，不能認(rèn)定被告人有罪的，應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足，指控犯罪不能成立的無(wú)罪判決?！薄按嬉刹黄鹪V”與“疑罪從無(wú)”協(xié)調(diào)一致，共同體現(xiàn)了刑事訴訟法第12條的民主和進(jìn)步的精神，有利于保障人權(quán)，維護(hù)國(guó)家在國(guó)際上的形象。

存疑不起訴是“可以”不起訴，此與相對(duì)不起訴相同。檢察機(jī)關(guān)在適用存疑不起訴時(shí)，擁有一定自由裁量權(quán)。

四、不起訴的制約和救濟(jì)途徑

我國(guó)刑事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的審查起訴權(quán)力的限制主要表現(xiàn)為對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)力的限制。我國(guó)刑事訴訟法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公訴的條件，但對(duì)于禁止起訴的情形并未規(guī)定。刑事訴訟法第3條規(guī)定：“檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)?！睆拇艘?guī)定可以看出，公訴權(quán)由人民檢察院獨(dú)立啟動(dòng)、專(zhuān)門(mén)行使，不受司法審查。對(duì)于人民檢察院依法提起的公訴案件，人民法院必須予以受理，依法審判。

96刑事訴訟法規(guī)定的不起訴救濟(jì)途徑按主體的不同可分為二類(lèi)：

（一）當(dāng)事人的自我救濟(jì)途徑

被害人、被不起訴人作為案件的當(dāng)事人，如果對(duì)不起訴決定不服，有權(quán)依照刑事訴訟法規(guī)定的救濟(jì)途徑尋求救濟(jì)。

1、被害人的自我救濟(jì)途徑

刑事訴訟法第145條規(guī)定：“對(duì)于有被害人的案件，決定不起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書(shū)送達(dá)被害人。被害人如果不服，可以自收到?jīng)Q定書(shū)后七日以?xún)?nèi)向上一級(jí)人民檢察院申訴，請(qǐng)求提起公訴。人民檢察院應(yīng)當(dāng)將復(fù)查決定告知被害人。對(duì)人民檢察院維持不起訴決定的，被害人可以向人民法院起訴。被害人也可以不經(jīng)申訴，直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件材料移送人民法院?！北缓θ俗鳛樾淌掳讣性馐芮趾Φ囊环疆?dāng)事人，如果檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定有錯(cuò)誤，其利益就可能得不到應(yīng)有的保護(hù)，犯罪嫌疑人也得不到應(yīng)有的懲罰。根據(jù)刑事訴訟法第145條規(guī)定，被害人自我救濟(jì)途徑有兩條：一是被害人向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴，如果檢察機(jī)關(guān)維持不起訴決定，可以向人民法院起訴；二是被害人直接向人民法院起訴。

2、被不起訴人的救濟(jì)途徑

刑事訴訟法第146條規(guī)定：“對(duì)于人民檢察院依照本法第一百四十二條第二款規(guī)定作出的不起訴決定，被不起訴人如果不服，可以自收到?jīng)Q定書(shū)后七日以?xún)?nèi)向人民檢察院申訴。人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出復(fù)查決定，通知被不起訴的人，同時(shí)抄送公安機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定，是基于確認(rèn)被不起訴人有犯罪事實(shí)的基礎(chǔ)上作出的。在此情況下，被不起訴人如果認(rèn)為自己沒(méi)有犯罪事實(shí)，不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，根據(jù)刑事訴訟法第146條的規(guī)定可以向檢察機(jī)關(guān)申訴。不起訴決定是無(wú)罪的處理，因而法律只允許被不起訴人進(jìn)行申訴，沒(méi)有規(guī)定允許被不起訴人向法院起訴的救濟(jì)途徑。

（二）司法機(jī)關(guān)的制約救濟(jì)途徑

1、公安機(jī)關(guān)的制約

對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)如果作出不起訴決定，表明公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件應(yīng)否起訴在認(rèn)識(shí)上存在矛盾。刑事訴訟法第144條規(guī)定：“對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書(shū)送達(dá)公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，如果意見(jiàn)不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核?！惫矙C(jī)關(guān)對(duì)不起訴的制約與被害人的救濟(jì)途徑是不同的。公安機(jī)關(guān)只能向人民檢察院要求復(fù)議和提請(qǐng)復(fù)核，不能向法院起訴。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)只是偵查機(jī)關(guān)，它不是被害人，也不是公訴機(jī)關(guān)，不具備起訴的主體資格。

2、法院的制約

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的案件，按照“不告不理”原則，法院不能直接受理。根據(jù)刑事訴訟法第145條的規(guī)定，被害人不服不起訴決定的，可以向人民法院起訴。法院對(duì)于被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件，可以作為自訴案件受理。犯罪事實(shí)清楚，有足夠證據(jù)的案件，應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審判?？梢?jiàn)，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定的制約，是通過(guò)被害人的起訴實(shí)現(xiàn)的。

3、檢察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約

對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，公安機(jī)關(guān)可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核，被害人也可以向上一級(jí)人民檢察院申訴。這表明上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定有權(quán)監(jiān)督和復(fù)查。上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。實(shí)踐證明，上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定進(jìn)行監(jiān)督，是比較有效的。這樣有利于督促下級(jí)檢察機(jī)關(guān)正確作出不起訴決定。

五、不起訴制度的不足與完善

刑事訴訟法關(guān)于不起訴制度的規(guī)定雖然比較全面，但操作起來(lái)尚欠具體，有些規(guī)定過(guò)于粗疏和原則。不起訴制度在實(shí)踐中需進(jìn)一步完善。

（一）絕對(duì)不起訴適用情形存在的問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)對(duì)具有刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。立法者在這里忽略了合法行為或者未實(shí)施危害社會(huì)行為的情形。對(duì)這兩種情形，檢察機(jī)關(guān)同樣沒(méi)有追訴權(quán)。例如，公安機(jī)關(guān)如果把合法行為（如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)）的實(shí)施者，或者把沒(méi)有犯罪行為的人錯(cuò)誤立案?jìng)刹?、移送起訴的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)無(wú)辜者就應(yīng)作出不起訴決定。但是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此情形作出不起訴卻沒(méi)有法律依據(jù)，因?yàn)榈?5條規(guī)定的六種情形中并不包括這兩種情形。本文認(rèn)為，第15條應(yīng)增加“行為合法的或未實(shí)施危害社會(huì)行為的”為絕對(duì)不起訴的情形。

（二）關(guān)于存疑不起訴的規(guī)定

存疑不起訴是“可以”不起訴，此與相對(duì)不起訴相同。檢察機(jī)關(guān)在適用存疑不起訴時(shí)擁有一定的自由裁量權(quán)。但是，存疑不起訴與相對(duì)不起訴的立法精神是有區(qū)別的。存疑不起訴是與疑罪從無(wú)的原則協(xié)調(diào)一致的，體現(xiàn)了無(wú)罪推定的基本精神。再者，證據(jù)不足、達(dá)不到刑事訴訟法第141條規(guī)定的起訴條件的案件，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然不能起訴。如果檢察院將此類(lèi)案件起訴到法院，法院亦應(yīng)按疑罪從無(wú)的原則作出無(wú)罪判決。本文認(rèn)為，對(duì)此類(lèi)情形，刑事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”作出不起訴決定更為合理。

（三）關(guān)于相對(duì)不起訴的規(guī)定

刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定：“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！贝艘?guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，實(shí)踐中難免出現(xiàn)問(wèn)題。比如，犯罪事實(shí)和情節(jié)相當(dāng)、犯罪嫌疑人的表現(xiàn)及其它情況也相近的兩個(gè)案件，檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)就很可能出現(xiàn)兩個(gè)結(jié)果，即一個(gè)案件作出起訴決定，另一個(gè)案件作出不起訴決定。前者可能是有罪免刑，后者則是無(wú)罪無(wú)刑。相近的情形出現(xiàn)了罪和非罪截然不同的結(jié)果。其原因在于相對(duì)不起訴是可以起訴，也可以不起訴。本文認(rèn)為，既然刑事訴訟法規(guī)定相對(duì)不起訴是“可以”不起訴，就應(yīng)該相應(yīng)的規(guī)定斟酌的具體情形，即在什么情況下可以不起訴，比如考慮犯罪嫌疑人的態(tài)度、動(dòng)機(jī)、后果、對(duì)損失的賠償情況等一些因素，以便檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中操作，防止同樣的案情作出不同的決定。

（四）對(duì)不起訴決定的復(fù)議、復(fù)核和申訴的程序

刑事訴訟法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯(cuò)誤時(shí)，可以要求復(fù)議，如果意見(jiàn)不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核；被害人不服的，可以向人民檢察院申訴。刑事訴訟法對(duì)此程序的規(guī)定是比較籠統(tǒng)和粗疏的。例如，復(fù)議、復(fù)核沒(méi)有規(guī)定期限。最高人民檢察院的人民檢察院刑事訴訟規(guī)則與刑事訴訟法相比對(duì)此已有較為詳細(xì)的規(guī)定。

（五）不起訴決定作出后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)、新事實(shí)的情形

檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，被害人沒(méi)有向法院起訴。此后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)、新的事實(shí)，案件符合起訴條件。這種情形下，不起訴決定的效力如何？檢察機(jī)關(guān)該如何處理？刑訴法對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)遇到此種情況時(shí)則無(wú)法可依。從理論上講，當(dāng)出現(xiàn)這種情形時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)撤銷(xiāo)原來(lái)作出的不起訴決定，依法向人民法院提起公訴。因?yàn)椴黄鹪V決定的終止訴訟的法律效力只是相對(duì)的。對(duì)此問(wèn)題，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中已有一定的補(bǔ)充。

六、結(jié)論

不起訴制度，合理的配置了司法資源，并且符合刑罰個(gè)別化、輕刑化的刑事政策和訴訟經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向。但是，法律對(duì)此規(guī)定得并不完善。（1）對(duì)于法定不起訴，是法律予以明文規(guī)定的，代表了公訴權(quán)的喪失或自始沒(méi)有，所以在理論上其他人不得對(duì)此類(lèi)決定予以變更。由于徒法不能自行，所以還需人們對(duì)法外行徑予以制約才能真正的實(shí)現(xiàn)訴訟民主與公正。（2）對(duì)于酌定不起訴，體現(xiàn)了公訴機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，是起訴便宜主義的體現(xiàn)，已經(jīng)成為各國(guó)現(xiàn)在關(guān)注的焦點(diǎn)。它不但體現(xiàn)了一國(guó)追求刑罰效益最大化的途徑—刑事政策在刑事訴訟中的體現(xiàn)；而且又是最容易偏離它初始目標(biāo)而歪曲軌跡的權(quán)力，因?yàn)?，法律的?shí)施離不開(kāi)人為因素。為了制衡這種利益沖突，不起訴不但受適用范圍的限制，還要受刑法的罪行法定原則(包括積極和消極兩方而)規(guī)制，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)受到各訴訟參與人的制約。（3）對(duì)于證據(jù)不足不起訴雖然是公訴機(jī)關(guān)的技術(shù)處理決定，但是應(yīng)當(dāng)保護(hù)被害人方的利益，因?yàn)樗亲顬榭赡苁艿讲焕娴囊环?。法律雖然賦予被害人“公訴轉(zhuǎn)自訴”的權(quán)利，但是自訴人應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，所以除非自訴人仍有其他證據(jù)，自訴很難勝訴。建議以后立法完善之。

參考文獻(xiàn)

①陳光中主編《刑事訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第333頁(yè)；

②龍宗智《刑事公訴權(quán)與條件說(shuō)》，載《人民檢察》，1999年第3期；

③陳衛(wèi)華、李洪江《論不起訴制度》，載《中國(guó)法學(xué)》，1997年第1期.