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自然資源管理是一個系統(tǒng)整體工程，在這個系統(tǒng)工程中如何利用產權制度來促進生態(tài)文明建設尚須進一步的探索。在自然資源產權制度中引入地役權，是一種保護創(chuàng)新。

海外：地役權功能不斷擴展，并開始用于保護自然資源

地役權源于羅馬法。起初，地役權僅用于調整私人之間土地利用的關系[1]。隨著經濟社會的發(fā)展，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，地役權的主體、客體和功能不斷擴展，越來越多地服務于公共利益。如德國的限制競爭地役權、法國的行政地役權、意大利的強制地役權、俄羅斯的公共地役權、美國的自然保護地役權等。從生態(tài)文明建設的角度看，美國的自然保護地役權制度是值得借鑒的，其應用領域更廣泛，包括了農地、森林、濕地、流域和水資源、野生動植物棲息地、生物多樣性、景觀等方面。美國還專門出臺了《統(tǒng)一保護地役權法》。自然資源保護地役權，是指基于自然資源保護目的，國家、地方政府、公益性組織或私人主體（保護地役權人）與自然資源權利人（供役地人）簽訂合同，支付一定費用或采用其他稅收減免等措施，取得自然資源保護地役權，永久性或一定時期內限制自然資源權利人的一些權利，從而保護自然資源、生態(tài)環(huán)境以及開放空間。如農地保護地役權，是將土地開發(fā)權利從中分離出來，農地保護地役權被轉讓后，土地所有者仍保留耕種、出售、遺贈以及轉讓等全部權利，但土地所有者不能在土地上建造任何建筑物和進行非農性土地開發(fā)。

我國保護地役權的實踐探索

我國《物權法》規(guī)定的地役權適用范圍較為狹窄。主要是地役權被限制在土地權利范圍內，并且只能為了私人利益約定地役權，沒有為了公共利益的法定地役權。這種立法狀況明顯存在如下問題：一是不適合我們將土地與建筑物區(qū)分為兩個獨立交易物的立法現實；二是不適應我國土地公有制現實，更難以適應深化改革背景下自然資源保護制度出現的新需求。一些經濟社會發(fā)展所需要的公益事業(yè)，例如：“川氣東送”“南水北調”及高鐵建設、國家公園建設等重大工程，若采取以與私人協(xié)商而取得地役權的立法模式，將面臨極高的談判成本。此外，自然景觀、文化景觀、開放空間、農地、林地、生物多樣性、濕地等的保護，也為不特定利益或公共利益的保護提出了新問題、新挑戰(zhàn)，若采取法定地役權取得方式，允許國家、公益組織或者愿意做公益事業(yè)的企業(yè)購買這些自然資源的保護地役權，能夠更好地實現自然資源生態(tài)環(huán)境保護的目標[2]。因立法限制，地方實踐中保護地役權更多的是通過協(xié)議來實現，法定性和約束力不足。一是四川平武老河溝公益保護地。2012年1月，四川桃花源生態(tài)保護基金會與平武縣政府簽署合作協(xié)議，開展社會公益自然保護地試點項目。在合作協(xié)議框架下，基金會先后與平武縣林業(yè)局簽訂國有森林資源委托管理合同，無償獲得了國有林場和周邊零星國有林的50年排他性管理權，與平武縣高村鄉(xiāng)人民政府簽訂流轉合同，通過有償流轉獲得高村鄉(xiāng)集體林46年的管護權。二是錢江源國家公園地役權改革。2016年6月，錢江源國家公園體制試點實行集體林地地役權改革，在不改變森林、林木、林地權屬的基礎上，通過一定的經濟補償，限制土地所有者、承包者、經營者和使用者的權利，將其管理權通過決議和合同形式授權錢江源國家公園管理委員會，實現自然資源統(tǒng)一管理[3]。

加快自然資源保護地役權制度建設

自然資源保護地役權制度下，一方面雖然權利人利用資源的權利受到限制，但通過報酬獲得了補償；另一方使大眾享受了生態(tài)價值，特別是豐富了自然資源生態(tài)補償、生態(tài)損害賠償的途徑。因此，在生態(tài)文明建設過程中，通過地役權來處理公共利益和私人利益之間關系意義重大。所以筆者建議:擴大地役權的內容范圍。首先把地役權改造為既可以適用于相鄰不動產之間，也可以在需役地不存在的情況下為了特定人的利益或公共利益而設定。將《物權法》第156條所作“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益”的規(guī)定，修改為“不動產役權人有權按照合同約定或法律的規(guī)定，利用他人的不動產，以提高不動產的效益和社會公益”。同時建議增設一條專門概括規(guī)定法定不動產役權或公共不動產役權，以統(tǒng)攝其他法律、行政法規(guī)關于法定不動產役權或公共不動產役權的規(guī)定。通過自然資源單行法將民法典中關于法定不動產役權或公共不動產役權的概括規(guī)定具體化。如在《土地管理法》《礦產資源法》《森林法》《國家公園法》等自然資源法修改或制定過程中將法定不動產役權的內容具體化，明確地役權主體的權利義務、資金來源、地役權購買價格以及地役權登記等。國家出臺相應的配套政策，鼓勵捐贈保護地役權。如美國《聯邦所得稅法典》為捐贈“重要的自然棲息地”以及“開放空間、風景區(qū)、林地”的土地所有者提供了一種從事慈善事業(yè)的應稅所得減免，所有者可以在繳納的所得稅中扣除所捐獻財產的市場價值。遺產稅也減免，允許受保護地役權制約的土地繼承者獲得額外的稅收減免[4]。另外美國還創(chuàng)新了捐贈獎勵模式，如果私人申請向政府捐贈保護地役權，政府在批準后將對地役權價值進行評估，并將評估價作為減稅的基礎值，對捐贈土地的所有權人或使用權人給予稅收優(yōu)惠，將捐贈土地者的應繳財產稅（主要是所得稅和遺產稅）按比例逐年抵扣，從而以稅收補償的方式鼓勵土地所有權人或使用人踴躍捐贈其財產上的保存地役權。

參考文獻：

[1]朱廣新.地役權概念的體系性解讀[J].法學研究,2007(04):24-41.

[2]唐孝輝.建設美麗中國的法律制度回應——自然資源保護地役權制度的構建[J].理論與現代化,2013(04):12-16.

[3]韋貴紅.中國自然保護地役權實踐[J]，小康，2018(25).

[4]吳衛(wèi)星,于樂平.美國環(huán)境保護地役權制度探析[J].河海大學學報(哲學社會科學版),2015,17(03):84-88+92.

作者:陳靜 陳麗萍 趙曉宇 單位:自然資源部信息中心