導(dǎo)語：公共管理與治道變革研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要世界各國的實(shí)踐表明，政府對于經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個國家經(jīng)濟(jì)、社會和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動宏觀變革的結(jié)果。

本文以江蘇和武漢新近實(shí)施的公共管理創(chuàng)新，以及全國人大常委會頒布的行政許可法和國務(wù)院公布的婚姻登記條例為例，說明了公共管理創(chuàng)新對于政府治道變革的重要意義。

關(guān)鍵詞：公共管理，治道變革

2003年，中國各級地方政府在公共管理方面有很多創(chuàng)新的舉措，比如江蘇省廢除了有關(guān)嚴(yán)禁沒有婚姻證的男女混住，武漢市用新的方法成功地解決了多年沒有解決的禁止麻木難的問題。在中央層次，全國人大頒布了《行政許可法》，國務(wù)院頒布了《婚姻登記條例》。

這些新的公共管理舉措，和新的國家法律法規(guī)，具有很大的治道變革意義。認(rèn)真總結(jié)與分析這些新舉措和新法律法規(guī)所包含的治道變革邏輯，有助于我們更好地通過管理與制度創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)中國政府的治道變革。

一、江蘇省公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

過去，江蘇省人口管理暫行條例規(guī)定，嚴(yán)禁沒有婚姻證的男女混住。最近，江蘇省廢除了這一規(guī)定，因?yàn)檫@一規(guī)定沒有國家法律依據(jù)，國家法律并沒有規(guī)定沒有婚姻證的男女不可以混住。

這一舉措受到了傳統(tǒng)媒體和新聞網(wǎng)站的關(guān)注。大家一片叫好。認(rèn)為，這是法治原則的體現(xiàn)。法治原則要求，法律不禁止的就是允許的，國家法律沒有規(guī)定禁止的事情，省級政府沒有權(quán)力制定法律性規(guī)定實(shí)施禁止。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，男女同居，只要不涉及貨幣化的性交易，就不屬于違法。更有法學(xué)家認(rèn)為，這實(shí)際上體現(xiàn)了公權(quán)尊重私權(quán)的精神。其實(shí)，公權(quán)與私權(quán)是有明確界限的，未經(jīng)正當(dāng)司法程序，公權(quán)不得侵犯私權(quán)。男女同居，屬于私權(quán)的范圍，即使國家有法律規(guī)定，這樣的法律也屬于公權(quán)對私權(quán)的侵犯，是需要修改的。

在筆者看來，這一變化的意義不僅僅是體現(xiàn)了法治精神，有利于青年男女的自由而快樂的生活，更重要的是體現(xiàn)了中國政府治道變革的進(jìn)步：

從審批治國走向依法治國。過去，凡是政府沒有明確允許的事情，都屬于禁止之列，所有的事情，包括公民個人的私生活，都需要政府的允許，才是合法的，嚴(yán)重的時候，連思想都要與政府想的一致，不允許想政府不讓想的事情?，F(xiàn)在，變成了凡是政府沒有用法律明確禁止的事情，都屬于允許之列，公民可以自行行事，即使違背一般人的道德準(zhǔn)則，但只要不違反法律，都不受處罰。

從道德治國走向依法治國。過去，政府往往依據(jù)道德原則來治國，認(rèn)為法律是道德的體現(xiàn)。只要違反道德風(fēng)俗，就應(yīng)該嚴(yán)厲禁止，受到嚴(yán)厲處罰。根據(jù)這樣的治國原則，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到處罰?，F(xiàn)在，政府根據(jù)法律原則來治國，法律是公共生活的基本規(guī)則，只要不損害他人的利益，任何私人行為，都是個人的權(quán)利，都不在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。道德原則，是一個人的修養(yǎng)的問題，主要依靠個人自己的道德修養(yǎng)、社會輿論等進(jìn)行約束。

從行政集權(quán)走向政治集權(quán)。中國政府的特征是，在行政上是高度集權(quán)的。具體事務(wù)，都需要中央來決定，即使是一個小區(qū)應(yīng)該收多少物業(yè)管理費(fèi)來進(jìn)行物業(yè)管理，一個村莊應(yīng)該有多少提留來提供公共服務(wù)，都由中央來決定。其結(jié)果是，中央管了很多不該管的行政性的具體事務(wù)，但是像個人的基本權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、生命權(quán)利和各種各樣的基本自由權(quán)利，卻沒有得到中央法律和政策的明確保護(hù)，地方政府和單位，都可以通過自己的規(guī)定加以限制和侵害。也就是說，我們是一個行政高度集權(quán)但政治高度分權(quán)的國家。這樣的國家，最容易出現(xiàn)行政事務(wù)雖然高度集權(quán)，但由于高層監(jiān)督負(fù)擔(dān)過重，往往是各地各單位各自為政；由于中央忙于各種各樣的行政雜務(wù)，反而沒有精力去保護(hù)公民的基本權(quán)利，致使各級地方政府、基層政權(quán)，以及事業(yè)單位出臺了各種各樣的侵犯公民權(quán)利的法規(guī)和規(guī)定。江蘇省主動根據(jù)政治集權(quán)的原則，放棄對基本權(quán)利的限制性規(guī)定，有利于中國政府從行政集權(quán)走向政治集權(quán)，讓各種各樣的私人事務(wù)，交給個人決定和處理；讓各種各樣的地方性事務(wù)，交給地方政府處理。但是，當(dāng)涉及公民基本權(quán)利等政治性事務(wù)的時候，則應(yīng)該由中央政府親自處理，各級地方政府和單位，都不得出臺限制和侵犯公民基本權(quán)利的法規(guī)和政策。

這一舉措還有公共管理的價值意義，這就是從尊重政府權(quán)力走向尊重公民權(quán)利。限制公民權(quán)利，實(shí)際上都是為了政府權(quán)力的運(yùn)作方便而設(shè)定的。就拿這個案例來說，政府規(guī)定，禁止，也就是禁止任何貨幣化的性交易。為了有效實(shí)施這一政策，必須鑒別一對男女在從事性活動時是否存在貨幣交接行為。要證明這一點(diǎn)，有些情況是比較容易鑒別的。比如，有結(jié)婚證明的男女，其同居和性行為，就可以被看作是不存在貨幣性交易，雖然事實(shí)上可能存在，但因?yàn)橛谢橐?，其?cái)產(chǎn)屬于婚內(nèi)共同財(cái)產(chǎn)，只是從一個兜掏到另外一個兜。這時，結(jié)婚證成了性活動不可能存在貨幣化行為的替代指標(biāo)，有了結(jié)婚證，不需要進(jìn)一步取證的信息。但是，對于沒有結(jié)婚證的男女來說，要識別是否存在貨幣化的性交易，是兩情相悅同居還是非法貨幣化性交易，則需要更多的信息。由于這些信息具有隱秘性，除非當(dāng)場抓住貨幣交接，否則在絕大多數(shù)情況下很難認(rèn)定，這對于執(zhí)法的人員來說，是一個難題。一般來說，對于難以鑒別的事情，政府的天然傾向是全部禁止，因?yàn)檫@樣有利于政府權(quán)力的有效運(yùn)作，可以減少更多的麻煩。但這樣一來，就會導(dǎo)致尊重權(quán)力甚于尊重權(quán)利的惡果，很容易導(dǎo)致很多冤假錯案：有些屬于情人約會，有些屬于婚前同居，但由于在短時間里很難識別，再加上抓住可以依法處罰5000元，執(zhí)法部門有很高的收入驅(qū)動，就往往屈打成招，本來是兩情相悅的事情，因執(zhí)法權(quán)力的介入，變成行為，本來是件十分快樂的事情，最后變成了悲劇。

為了避免這樣的悲劇，關(guān)鍵不是公民是否約束自己，要小心謹(jǐn)慎，而在于政府應(yīng)該實(shí)施治道變革，約束自己，不要為了權(quán)力的方便而任意侵害公民的權(quán)利。對此，江蘇省可以說開了一個好頭。

二、武漢市公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

從權(quán)力行政走向權(quán)利行政，是政府治道變革的基本變革路徑。這一路徑也可以表述為從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政。最近武漢市禁止“麻木”的實(shí)踐，可以說是從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政之治道變革的典型。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，各大城市交通面貌都有了非常大的變化。在改革開放之前，人們?yōu)閾碛幸惠v自行車而感到自豪，在改革開放之后，人們很快擁有了自己的摩托車，進(jìn)入90年代之后，越來越多的人擁有了自己的私家車。

在這一轉(zhuǎn)變過程中，也出現(xiàn)了各種各樣的問題。武漢市面臨的問題是，1989年以來，武漢城市道路上擠滿了正三輪摩托車和人力三輪車。這些交通工具在武漢俗稱“麻木”，其特點(diǎn)是價格便宜，適應(yīng)普通百姓交通的需要，但也影響武漢的交通，污染武漢的環(huán)境，尤其是嚴(yán)重影響了武漢的城市形象。

由于這一原因，1993年開始，武漢兩會出現(xiàn)了多達(dá)上百件的解決“麻木”問題的建議、提案和意見。政府也采取了種種措施，禁止“麻木”，但14年的整治始終是“治了亂，亂了治”。其中1997年，武漢市政府痛下決心，全城“禁馬”。但是，“麻木”司機(jī)竭力反對。武漢的交警在政治行動中也經(jīng)常遭到麻木司機(jī)的圍攻，有的甚至留下了終身殘疾。自然，“禁麻行動”也就屢戰(zhàn)屢敗。一直到2003年3月之前，這一問題一直沒有得到妥善解決。

2003年3月底開始，武漢市政府采取了種種措施，經(jīng)過85天的努力，困擾武漢多年的“麻木”問題終于得到了解決。

為什么過去花了14年時間依然難以得到解決的“麻木”問題，到了現(xiàn)在花了85天就解決了呢？

從公共管理的角度來看，過去“禁麻”行政的失敗，主要在于采取的手段過分依賴強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒有充分考慮“麻木”司機(jī)的利益，沒有考慮到普通百姓的交通需求。政府為了公共利益“禁麻”是正確的，但是在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中，如果損害了一部分人的利益，那么行政就不得不依賴強(qiáng)制權(quán)，通過懲罰的辦法“禁麻”。此次“禁麻”成功，關(guān)鍵原因在于武漢市政府充分考慮到了“禁麻”過程中有關(guān)利益相關(guān)方的意見和利益：

充分考慮禁麻對麻木司機(jī)可能造成的損失，由市政府出資，收購麻木。從4月1日開始，首先收購無證“麻木”，在4月份一個月內(nèi)，一共有16511輛無證“麻木”司機(jī)主動交車。然后5月20日武漢市政府“禁麻”通告，收購有證“麻木”，有證“麻木”回收在6天時間全部完成，2232臺車輛回收。

充分考慮“麻木”禁止之后“麻木”司機(jī)的再就業(yè)問題。市政府一方面鼓勵“麻木”司機(jī)自我就業(yè)，與此同時市政府也采取各種措施，幫助“麻木”司機(jī)就業(yè)。

在解決“麻木”司機(jī)后顧之憂的同時，市政府還充分考慮到了普通百姓的交通需求。改革出租車價格政策，出租車起步價格從7元下降到3元。

這些方法應(yīng)該并不復(fù)雜，但過去的市政府為什么沒有想到，而現(xiàn)在的市政府卻想到了呢？這與武漢市新一屆政府科學(xué)決策的努力是分不開的。為了打好“禁麻”戰(zhàn)役，2003年春節(jié)剛過就召集工商、城管、民政、殘聯(lián)、公安等部門成立了取締“麻木”工作班子，他們總結(jié)十余年的整治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，邀請專家科學(xué)論證，修改《武漢市城市道路交通管理若干規(guī)定》，出臺配套措施，補(bǔ)償車主利益。

在政策執(zhí)行過程中，武漢市政府也采取了種種措施，實(shí)施民主行政。市民警、社區(qū)、民政、殘聯(lián)等部門工作人員一起組成一千余個工作組，對全市“麻木”車主逐人逐戶上門調(diào)查，宣傳政策、了解今后的工作愿望等，基本掌握了34870名“麻木”車主的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)收入、詳細(xì)住址和車輛類型等情況。

這些行動，不僅解決了“麻木”司機(jī)的后顧之憂，而且還解決了“麻木”司機(jī)心理上的障礙，對“禁麻”政策順利實(shí)施，營造了一個認(rèn)知共同體，各個方面在認(rèn)識上達(dá)成了一致，在利益上沒有沖突對抗的基礎(chǔ)。自然，“禁麻”行動也就自然而然地取得了勝利。

武漢市政府“禁麻”成功的經(jīng)驗(yàn)表明，政府改變觀念，實(shí)施治道變革，從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政，在政策制定過程中，盡可能讓利益相關(guān)人有更多的參與機(jī)會，讓其有機(jī)會表達(dá)自己的想法和利益，在制定過程中可能有很多麻煩，但一旦政策制定出來，各個利益相關(guān)方面有了共識，就不會導(dǎo)致大的意見和利益沖突，公共問題就能夠得到順利解決。如果我們的政府在公共管理方面都能夠這樣做，那么可以想象，我們所面臨的絕大多數(shù)公共問題，都能夠擺脫過去的“治亂循環(huán)”，在很短的時間里就得到妥善的解決。

三、婚姻登記條例的治道變革意義

最近若干年，中國地方政府公共管理創(chuàng)新層出不窮，已經(jīng)在很大程度上改變了，中國地方政府的治道。在中央層次，這樣的變革往往以新的法律或法規(guī)的形式出現(xiàn)。最近國務(wù)院出臺的《婚姻登記條例》就是其中的典型。這一條例的治道變革意義是顯然的：從方便管理到方便公民；從加強(qiáng)管理到走向提供服務(wù)，體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念。

在過去，一對年輕人經(jīng)過熱烈的戀愛，終于覺得難分難舍，把對方看作是自己的另外一半，想要結(jié)婚。但是，煩惱也即刻來臨了，他們發(fā)現(xiàn)，結(jié)婚原來不是想結(jié)就結(jié)的，還要過五關(guān)斬六將，過好多關(guān)卡，忍受好多難看的臉，還要交很多不該交的錢，還可能被卡不許結(jié)婚：

他們必須到單位去開介紹信，要單位出具婚姻狀況證明。雖然很多人拿著一包要結(jié)婚的喜糖給負(fù)責(zé)開證明蓋章的人，就可以如愿以償，但也有一些人發(fā)現(xiàn)，原來單位有各種各樣的規(guī)定：有的規(guī)定，男方必須到25歲女方必須到23歲才能結(jié)婚，有的更規(guī)定男女雙方的年齡加在一起必須夠50歲才可以結(jié)婚，否則不給開證明。有的單位則更因一些莫須有的原因拒絕開介紹信。這使得要結(jié)婚的人一波三折。

即使好不容易拿到了單位介紹信，在結(jié)婚之前還必須去指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)接受體檢，并向婚姻登記機(jī)構(gòu)出具其開設(shè)的醫(yī)學(xué)證明。在這一過程中，要結(jié)婚的人不僅要出一點(diǎn)血，也就是要交體檢費(fèi)，而且其隱私也往往得不到保障，有的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)往往干涉隱私，檢查與結(jié)婚無關(guān)的項(xiàng)目，比如對女性的處女膜是否完整也做檢查，并對檢查結(jié)果公開。有些女性先天處女膜不完整，往往因此而蒙受不白之冤，失去了男友的信任，有的結(jié)不成婚，有的即使結(jié)婚了也給婚姻帶來了陰影，發(fā)生了不應(yīng)該發(fā)生的愛情悲劇。

從憲法和法律的規(guī)定來看，這些麻煩其實(shí)都是工作單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法管理、侵害個人婚姻自由權(quán)利的結(jié)果。因?yàn)椤痘橐龇ā芬?guī)定，男22歲、女20歲就有權(quán)利結(jié)婚，這一權(quán)利是得到法律保護(hù)的，男性一旦到了22歲，女性一旦到了20歲，就有了結(jié)婚的權(quán)利，任何不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，都是違法的。那么，為什么這些單位敢于這樣做呢？它們也有法律依據(jù)，這就是1994年制定的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須持單位介紹信，持單位開具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。而醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)之所以能夠借此機(jī)會，不僅收取高額的各種類型的體檢費(fèi)，而且對不必要的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，并公開人的隱私，破壞年輕人的愛情，損人不利己，其原因也在于1994年的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須有醫(yī)學(xué)證明。

從理論上來說，婚姻登記本來是應(yīng)該由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)管理的公共事務(wù)，不能隨意授予非公共權(quán)力機(jī)關(guān)。一般來說，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政行為，不僅會得到內(nèi)部行政監(jiān)督，如果違法不作為，公民還可以對人民法院對其提起行政訴訟，這樣的權(quán)力濫用的可能性較少。但如果把公共權(quán)力交給工作單位和居民委員會、村民委員會那樣的群眾自治組織管轄，就婚姻登記來說，一方面不必要，在婚姻登記過程中起不到實(shí)質(zhì)性的作用，因?yàn)閭€人的婚姻狀況憑戶口本完全可以得到證明，即使有假，在跳槽換單位越來越頻繁的今天其單位提供的證明也未必完全真實(shí)可靠。另一方面，給非公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以公共權(quán)力，反而給其提供了很多違法的機(jī)會，事實(shí)上，的確有很多單位就利用這一權(quán)力，制定很多土辦法，根據(jù)本單位控制員工的工作需要，甚至是發(fā)泄人際私憤，任意提高結(jié)婚的門檻，違法干涉公民的婚姻自由。而對一這樣的違法行為，不僅擁有行政監(jiān)督權(quán)力的行政機(jī)關(guān)很難對其進(jìn)行監(jiān)督，而且由于其不是行政機(jī)關(guān)，公民也很難利用行政訴訟途徑對其進(jìn)行監(jiān)督。即使公民要提出異議，來維護(hù)自己的合法結(jié)婚權(quán)利，也往往因不得不擔(dān)心自己的飯碗問題而作罷。很多有情人難成眷屬，有種種原因，不體諒民意的《婚姻登記管理?xiàng)l例》也制造了不少。

2003年10月1日開始，這一切都將成為過去。2003年夏天國務(wù)院總理簽署的國務(wù)院令頒布了新的《婚姻登記條例》，該條例沒有要求結(jié)婚雙方所在單位或者村民委員會、居民委員會出具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。該條例也沒有要求申請結(jié)婚登記的當(dāng)事人，必須到指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機(jī)關(guān)提交婚前健康檢查證明。法律沒有要求，就等于是取消了。所以，有專家預(yù)料，2003年的9月，將是一個緩婚期，很多人將等到10月1日之后再去申請婚姻登記。因?yàn)樵谀翘熘?，很多?fù)雜的手續(xù)都將取消，可以節(jié)約很多麻煩，節(jié)約很多時間，更可以省一筆資金。最近記者的調(diào)查也表明，婚檢醫(yī)療機(jī)構(gòu)原來每天婚檢70多對的現(xiàn)在只有兩三對了。對此，媒體都齊聲歡呼，結(jié)婚將因此而真正變成快樂的事情，政府也因此而得到了發(fā)展，從便于管理走向方便公民。這顯然是很大的進(jìn)步。

不過，新的《婚姻登記條例》的變化還不僅僅這兩項(xiàng)。還表現(xiàn)在如下幾個方面：

《婚姻登記管理?xiàng)l例》變成了《婚姻登記條例》，省去了管理兩字。這雖然只是省去了兩個字，實(shí)際上卻是政府職能部門觀念的大變化：把自己從高高在上的管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣竦怯浄?wù)的角色，充分體現(xiàn)服務(wù)性政府的理念。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之一是，政府給個人提供更多的空間對自己的行為負(fù)責(zé)。比如，過去需要單位來證明的事情改為個人簽名聲明對自己的狀況負(fù)責(zé)：結(jié)婚雙方必須簽署一份本人無配偶以及與對方當(dāng)事人沒有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明，也就是單身和非近親聲明書。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之二是，離婚申請當(dāng)場發(fā)證：原來婚姻登記管理機(jī)關(guān)必須對當(dāng)事人的離婚申請進(jìn)行審查，自受理申請之日起1個月內(nèi)，對符合離婚條件的，才予以登記，發(fā)給離婚證；新條例規(guī)定婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對離婚登記當(dāng)事人出具的證件、證明材料進(jìn)行審查并詢問相關(guān)情況。對當(dāng)事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)、債務(wù)等問題達(dá)成一致處理意見的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記，發(fā)給離婚證。

服務(wù)性政府理念的表現(xiàn)之三是，對于分散的婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行了整理，婚姻登記機(jī)關(guān)由行政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不再由街道辦事處負(fù)責(zé)；涉外婚姻登記由省級政府的民政部門管轄。這就解決了婚姻登記管轄過于分散，在基層民主發(fā)展不充分的情況下有些婚姻登記機(jī)關(guān)利用婚姻登記濫收費(fèi)的問題，也便于對婚姻登記機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行有效地行政監(jiān)督。

不過，新的《婚姻登記條例》也不是沒有問題，在筆者看來，至少在如下兩個方面存在缺陷，需要完善：

缺陷之一是，一方面，《婚姻登記條例》規(guī)定，患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病的，婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。但另一方面，在條例里又不要求進(jìn)行婚檢，實(shí)際上很難執(zhí)行。對此，民政部有關(guān)人員的解釋是，因?yàn)榛橐龇ㄒ?guī)定的“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病”一直未能明確，結(jié)果就是在婚姻登記實(shí)踐中，婚姻登記機(jī)關(guān)根據(jù)婚檢機(jī)構(gòu)出具的檢查結(jié)果無法認(rèn)定當(dāng)事人是否患有不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病，是否可以辦理登記。結(jié)婚需要體檢，沒有實(shí)際作用，卻增加了公民的負(fù)擔(dān)。因此，取消了婚姻登記需要體檢證明的要求。不過，在技術(shù)上沒有明確的情況下，在法律上進(jìn)行實(shí)體性的明確規(guī)定，但又在程序上不做要求，顯然不合邏輯，有損法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。筆者認(rèn)為，最好的辦法是修改規(guī)定，建議患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚疾病的，公民可以不申請結(jié)婚，而不是婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。另外，“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚”，實(shí)際上只是說明了醫(yī)學(xué)上不應(yīng)當(dāng)生孩子，因?yàn)椴贿m合生孩子而剝奪公民結(jié)婚的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是想從控制婚姻來實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育的政策目標(biāo)，雖然政府多了一項(xiàng)管理的工具，卻犧牲了公民的權(quán)利。這還是管理型的政府，沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性的政府。

缺陷之二是，《婚姻登記條例》第九條規(guī)定，婚姻登記機(jī)關(guān)可以撤銷受脅迫結(jié)婚的婚姻，宣告結(jié)婚證作廢，但條件是不涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題。其實(shí)，受脅迫結(jié)婚，就是婚姻不自由，應(yīng)該無條件宣布其無效，至于可能涉及的子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題，則應(yīng)該另案處理。如果以涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題為由，承認(rèn)受脅迫婚姻，只能迫使受脅迫者在子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題上作出無限制的讓步。這實(shí)際上是保護(hù)了脅迫者，犧牲了受脅迫者的婚姻自由權(quán)利。這一規(guī)定，也只是方便了管理，而沒有考慮到受脅迫者的權(quán)利。需要進(jìn)一步改革。

四、行政許可法的治道變革意義

《婚姻登記條例》體現(xiàn)了中國政府在婚姻登記領(lǐng)域的治道變革，具有局部的意義。2003年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》由十屆人大常委會第四次會議通過并公布、2004年7月1日實(shí)施。這一法律對于中國政府治道變革來說，則具有全局性的意義。

這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設(shè)置行政許可的事項(xiàng)；規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費(fèi)用；行政許可必須有時間限制，不得無限期拖延；只有法律和法規(guī)才能設(shè)置行政許可，部門規(guī)章和一般性文件不得設(shè)置行政許可；行政許可一旦批準(zhǔn)不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益的利益，并且給公民和組織帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償；禁止行政許可轉(zhuǎn)讓；嚴(yán)禁資格考試強(qiáng)制培訓(xùn)和購買指定教材等等。

這些內(nèi)容受到了媒體的廣泛關(guān)注和報道，因?yàn)檫@些規(guī)定，非常有針對性地解決了很多公民、企業(yè)和社會組織在與政府打交道跑行政審批時所面臨的很多實(shí)際問題，而且也針對性地控制了行政機(jī)關(guān)設(shè)租、企業(yè)尋租、權(quán)錢交易的腐敗空間，確立了從源頭根除腐敗的制度基礎(chǔ)。可見行政許可法的意義非凡。不過，《行政許可法》的最重要的意義，恐怕還在于其對中國政府的治道變革意義：

使中國政府有限政府的發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，政府的權(quán)力有了法律的邊界。過去，有關(guān)政府權(quán)力的法律，一般只是籠統(tǒng)地列舉若干類別，說政府負(fù)責(zé)國防、外交、治安、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，而沒有具體規(guī)定其什么可以干，什么不可以干，其結(jié)果就是政府的權(quán)力往往是沒有邊界的，可大可小，沒有標(biāo)準(zhǔn)，在邏輯上就是無限政府，可以“上管天，下管地，中間管天氣”。《行政許可法》不僅從肯定的角度規(guī)定了哪些事項(xiàng)規(guī)定可以設(shè)定行政許可，而且還從否定的角度，規(guī)定了四類事項(xiàng)可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這不僅為公民個人、法人和社會自治等組織，市場經(jīng)濟(jì)和中介組織留足了足夠的空間，為公民個人自由、社會自治、市場經(jīng)濟(jì)競爭提供了充分的法律基礎(chǔ)，還為政府的行政許可權(quán)力設(shè)定了法律的邊界，政府的行政權(quán)力終于進(jìn)入了有限政府的境界。

使中國政府的依法行政進(jìn)入了一個新的階段，政府終于開始依法規(guī)范自己。依法行政，是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容。過去主要強(qiáng)調(diào)政府治理整頓市場經(jīng)濟(jì)、管治公民行為、規(guī)范社會組織行為要有法律依據(jù)。行政許可法的出臺，豐富和發(fā)展了依法行政內(nèi)容，依法行政，首先是政府行政權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)作需要有法律依據(jù)。依法行政，首先是政府要依法規(guī)范自己，然后才是依法去管理社會。

使中國政府的民主行政進(jìn)入了一個新的階段，民主行政進(jìn)入了程序民主的時代。過去，民主行政主要關(guān)心的是如何為人民服務(wù)，在實(shí)際操作中，為人民服務(wù)往往變成了高度管制也是在為人民服務(wù)。行政許可法的出臺，使得民主行政的內(nèi)涵增添了新的內(nèi)容，行政許可法規(guī)定，行政許可的設(shè)立，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明該行政許可的必要性、對經(jīng)濟(jì)和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。還規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議。必須聽證的行政許可行為必須公開聽證，而且費(fèi)用由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，等等。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內(nèi)涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務(wù)，更重要的是在過程上要讓人民參與行政權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)作，民主行政進(jìn)入了程序民主的階段。

使中國政府的權(quán)力配置進(jìn)入了一個新的階段，政府間權(quán)力配置得到了法律化、清晰化。在現(xiàn)有的憲法和相關(guān)組織法規(guī)定中，往往只有原則，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、各級政府之間有關(guān)權(quán)力劃分的規(guī)定，往往比較模糊，只有民主集中制、議行合一這樣原則性的規(guī)定。行政許可法規(guī)定，全國人大及其常委會可以立法設(shè)定行政許可，行政法規(guī)只有在法律尚未制定的時候才可設(shè)定行政許可。國務(wù)院決定設(shè)定行政許可只限在必要的時候，除臨時性行政許可事項(xiàng)之外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)提請國家立法機(jī)關(guān)制定法律或者自行制定行政法規(guī)。國務(wù)院各個部門不能以行政規(guī)章的形式設(shè)定行政許可。在沒有法律和國務(wù)院行政法規(guī)時地方性法規(guī)可以設(shè)定行政法規(guī)，急需時省級政府可以設(shè)定臨時性的行政許可，臨時性的行政許可一年后若要繼續(xù)實(shí)行，必須提請當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)。與此同時，還規(guī)定了地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章不得設(shè)定由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、自制的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可，并且禁止為地方保護(hù)主義、分裂統(tǒng)一市場設(shè)定行政許可。這些規(guī)定明確界定了立法機(jī)關(guān)、中央和地方政府機(jī)關(guān)在行政許可設(shè)立方面的權(quán)力劃分，使得立法與行政、中央與地方的關(guān)系進(jìn)入了法律化、清晰化的階段。

使中國政府的政務(wù)公開進(jìn)入了一個新的階段，政務(wù)信息公開有了具體的法律要求，而且政府需要根據(jù)公民的要求公開信息并作出解釋。由于戰(zhàn)爭年代秘密行政的傳統(tǒng)影響，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代長期運(yùn)動性行政的慣性，中國各級政府的政務(wù)公開狀況一直不如人意。政務(wù)公開只是作為一種要求，而不是政府的法律義務(wù)。所以，往往是上級要求一下，領(lǐng)導(dǎo)重視一下，政務(wù)就公開一些，時過境遷，又回到秘密行政的做法。其關(guān)鍵是政務(wù)信息公開并沒有明確的法律框架，也沒有法律要求。今年SARS危機(jī)時期制定的《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定政府必須公布傳染病疫情信息的法律義務(wù)以及相關(guān)責(zé)任，這是一個很好的開端。《行政許可法》的出臺，在法律上規(guī)定了政府在行政許可領(lǐng)域公開政務(wù)信息的義務(wù)以及具體做法，并且還必須提供公民要求提供的信息和解釋：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。申請人要求行政機(jī)關(guān)對公式內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。這又把中國政務(wù)信息公開推進(jìn)了一大步。

使中國政府的服務(wù)行政進(jìn)入了一個新的階段，為人民服務(wù)進(jìn)入了制度設(shè)計(jì)和保障階段。為人民服務(wù)一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著“為人民服務(wù)”，但在具體行政領(lǐng)域，服務(wù)原則往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服務(wù)往往停留在口頭上，行政機(jī)關(guān)往往為了行政管理的方便讓公民和企業(yè)社會組織疲于奔命?！缎姓S可法》的出臺，使得服務(wù)行政終于進(jìn)入了制度化的階段：比如，在行政許可的申請與受理階段，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即告知申請人為什么不受理，當(dāng)場告知或者在五日內(nèi)一次性告知其申請材料的錯誤。在審查與界定階段，對符合條件的申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場作出書面行政許可決定，不能當(dāng)場作決定則限期作決定；政府一致對待申請者，無論上下級關(guān)系、還是不同部門的關(guān)系，都是政府內(nèi)部的事情，申請人只跟一個政府部門打交道，而不必挨個兒自己跑政府部門。在涉及第三方利益的時候，政府還必須告知第三方利益相關(guān)人，并聽取利害關(guān)系人的意見，以免損害第三方的利益。

當(dāng)然，行政許可法要到2004年7月1日才正式生效，各級立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)在未來還需要根據(jù)行政許可法在未來的10個月里面全面清理有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。在行政許可法真正生效之前，對其意義的探討應(yīng)該說還停留于紙上談兵的階段。但有了一個比較好的法律，畢竟是一個很好的開始，只要從現(xiàn)在開始艱苦努力，中國政府也可以很快實(shí)現(xiàn)治道變革，真正成為廉潔、高效、公正、公開、公平的為人民服務(wù)的政府。

世界各國的實(shí)踐表明，政府對于經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個國家經(jīng)濟(jì)、社會和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動宏觀變革的結(jié)果。

為了在新的世紀(jì)里，繼續(xù)推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治的全面發(fā)展，政府的發(fā)展至關(guān)重要。江蘇和武漢的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展的重要途徑就是通過具體的公共管理的改革和創(chuàng)新，在很多具體的層面，促進(jìn)政府的治道變革?！痘橐龅怯洍l例》和《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展需要在積累日常具體公共管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在條件成熟的時候，修改現(xiàn)有的法律和法規(guī)，出臺新的法律和法規(guī)，在制度層面，促進(jìn)治道變革。只有在操作層面與制度層面一起努力，才有可能把新的政府治道變革落實(shí)在具體的公共管理上，才有可能穩(wěn)步推進(jìn)政府的治道變革，才有可能讓新的法律與法規(guī)，有現(xiàn)實(shí)的可行基礎(chǔ)，而不會變成一個寫在紙上的文字，沒有實(shí)際作用。