我國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)研究論文
時(shí)間:2022-08-25 03:36:00
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一、西方政府研究思潮的主義背景
當(dāng)前我國(guó)公共管理的價(jià)值觀念大多是從西方引進(jìn)的。這樣的價(jià)值觀多有某種“主義”的特點(diǎn),“主義”之爭(zhēng)在中國(guó)成為一個(gè)重要的話題。目前在中國(guó)語(yǔ)境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會(huì)民主主義與其在西方語(yǔ)境中大為不同,但在“主義”基礎(chǔ)上提出的問(wèn)題有一定的相似性。
目前西方對(duì)政府的研究有兩種思潮:民主社會(huì)主義從政府的職能出發(fā),傾向于建立福利國(guó)家;自由主義則從政府權(quán)力的授予來(lái)考察,傾向于建立守夜人式的國(guó)家。這兩種思潮形成于20世紀(jì),然其淵源可以追溯到17世紀(jì)的重商主義和重農(nóng)主義。民主社會(huì)主義主張國(guó)家提供更多的福利,擴(kuò)大國(guó)家責(zé)任,但并不認(rèn)為國(guó)家權(quán)力是無(wú)限的,可以不受限。而自由主義由于害怕個(gè)人權(quán)利受到侵犯,主張縮小國(guó)家權(quán)力,但這并不等于說(shuō)不要國(guó)家干預(yù)。所以,民主社會(huì)主義和自由主義的對(duì)立不是絕對(duì)的,二者產(chǎn)生矛盾的前提是:國(guó)家的責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)。
中國(guó)現(xiàn)在不是自由放任太多,也不是國(guó)家福利太多,因此我們不是既不要自由放任又不要國(guó)家福利的問(wèn)題,而是恰恰相反,既要更多的自由放任又要更多的國(guó)家福利。在我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)生存環(huán)境中,不僅自由主義和社會(huì)民主主義有其基本的價(jià)值重合,而且古典自由主義和古典社會(huì)民主主義也有明顯的價(jià)值重合。其價(jià)值重合主要在于公民權(quán)利、自由與程序正義。
二、對(duì)當(dāng)前中國(guó)傳統(tǒng)地方治理研究的思考
就傳統(tǒng)中國(guó)而言,鄉(xiāng)村社會(huì)既不是被租佃制嚴(yán)重分裂的兩極社會(huì),也不是和諧自治的內(nèi)聚性小共同體,而是大共同體本位的“偽個(gè)人主義”社會(huì)。與其他文明傳統(tǒng)相比,傳統(tǒng)中國(guó)的小共同體性更弱,但這并非因?yàn)閭€(gè)性發(fā)達(dá),而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統(tǒng)相連,形成一系列“偽現(xiàn)代化”現(xiàn)象。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會(huì)在現(xiàn)代化起步時(shí)曾經(jīng)過(guò)“公民與王權(quán)的聯(lián)盟”,而中國(guó)的現(xiàn)代化則可能要以“公民與小共同體的聯(lián)盟”為中介。
傳統(tǒng)社會(huì)的反近代化機(jī)制無(wú)疑有儒家色彩的一面,即大共同體與小共同體都抑制個(gè)性,父權(quán)制家族桎梏與專制國(guó)家桎梏都阻礙著自由交換、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展,阻礙著民主、人權(quán)與公民社會(huì)的形成。但這種反近代化機(jī)制更具有非儒家色彩(或曰法家色彩)的一面,即“大共同體”不僅抑制個(gè)性,而且抑制小共同體;不僅壓抑著市場(chǎng)導(dǎo)向的個(gè)人進(jìn)取精神,而且壓抑了市場(chǎng)導(dǎo)向的集體進(jìn)取精神。古代中國(guó)政治中樞所在的北方地區(qū)宗族關(guān)系遠(yuǎn)不如南方尤其東南一帶發(fā)達(dá),因此公民社會(huì)的發(fā)育比南方更為困難,
現(xiàn)在對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)地方治理的研究有一種套路,認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的地方治理有以下五個(gè)特點(diǎn):國(guó)權(quán)不下縣(縣以下是自治);縣下皆宗族;宗族皆自治;自治靠倫理;自治靠鄉(xiāng)紳。這些特點(diǎn)可以歸總為:縣下無(wú)吏皆自治。最早提出傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)權(quán)不下縣的是韋伯。他認(rèn)為,中國(guó)的儒教不可能導(dǎo)致現(xiàn)代化,因?yàn)樗欠抢硇缘?,而現(xiàn)代化在某種意義上就是理性化。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權(quán)威。
三、中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型
1.縣下無(wú)吏并非自古就有。
中國(guó)自古以來(lái)并不是縣下無(wú)吏的。古代鄉(xiāng)吏是政府養(yǎng)的一些官員,用以為國(guó)家治理社會(huì);鄉(xiāng)役是政府強(qiáng)行指定一些人為國(guó)家治理服務(wù)。隋唐之后出現(xiàn)鄉(xiāng)紳。考察歷史可知,隋唐之前鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)吏為主的;隋唐之后則由鄉(xiāng)役和鄉(xiāng)紳共同治理。靠鄉(xiāng)役治理,存在治理者的積極性問(wèn)題;而靠鄉(xiāng)紳治理,其本身存在兩面性的問(wèn)題??傊谒逄浦蟮倪@種制度比較鄉(xiāng)吏治理,自治較專治濃重得多。
2.鄉(xiāng)役、鄉(xiāng)紳治理地方是專制而非自治的表現(xiàn)。
首先,地方由鄉(xiāng)役治理并不等于存在地方自治,相反,恰恰是專制的反映。因?yàn)猷l(xiāng)役是被政府依靠手中掌握的權(quán)力強(qiáng)制為政府辦差的。其次,鄉(xiāng)紳也非地方自治的體現(xiàn)者。鄉(xiāng)紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的,其人員構(gòu)成主要來(lái)自:候補(bǔ)官吏,丁憂、守制、退休致仕的官員等。鄉(xiāng)紳可以享受由國(guó)家給予的待遇:優(yōu)免權(quán)(明代以后這種優(yōu)免權(quán)更加擴(kuò)大)。鄉(xiāng)紳是地方上實(shí)際的權(quán)勢(shì)階層,他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念,但其對(duì)中央政府更確切的說(shuō)是當(dāng)權(quán)的中央政府,有很大的依賴,尤其是在政府更替時(shí)其隨風(fēng)倒的本性更是暴露無(wú)遺,明末清初時(shí)鄉(xiāng)紳表露出來(lái)的明顯的投機(jī)行為可為佐證。雖然隋唐宋以后,在庶民中出現(xiàn)了宗族組織,但其往往不是由血緣而是按政治等級(jí)制度(由本族中功名最大的人來(lái)主持)組織起來(lái)的。所以,從根本上說(shuō),鄉(xiāng)紳不能作為地方自治的體現(xiàn)者,他和鄉(xiāng)役同樣是傳統(tǒng)專制的產(chǎn)物。
3.中國(guó)地方治理的兩難現(xiàn)象。
相比西方國(guó)家,中國(guó)歷史上缺少一種村社傳統(tǒng),這就產(chǎn)生了中國(guó)地方治理的兩難現(xiàn)象:豪強(qiáng)與酷吏。豪強(qiáng)代表了地方勢(shì)力,基于“兔子不吃窩邊草”的考慮,他們竭力維護(hù)地方利益。而中央為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制,派出自己的人馬-“酷吏”(司馬遷語(yǔ))治理地方??婆e制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產(chǎn)生短期行為,唯中央命是從,完全沒(méi)有對(duì)地方負(fù)責(zé)的觀念。
清末廢除了科舉制度,與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國(guó)期間又推行委派制度,這使得地方治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1949年建國(guó)后,新解放區(qū)的干部多來(lái)自外地,于是形成了事實(shí)上的回避制度,這一時(shí)期的地方治理兼有豪強(qiáng)和酷吏的弊端。期間,回避制度受到很大沖擊,很多地區(qū)都實(shí)行了干部本土化,形成了地方上復(fù)雜的人事關(guān)系,導(dǎo)致了地方豪強(qiáng)的產(chǎn)生。為避免這種情況,政府又從歷史上尋求解決方案,重新恢復(fù)了回避制度,但這又強(qiáng)化了地方官員的短期行為,容易使他們滋生酷吏心態(tài)。
縱觀中國(guó)歷史,地方治理是一種集權(quán)的思路,既沒(méi)有福利國(guó)家的傳統(tǒng),也沒(méi)有地方自治的傳統(tǒng)。所以,我們不能套用西方的理論,必須尋求一種新的治理方式,跳出社會(huì)民主主義和自由主義的套路,擺脫在豪強(qiáng)和酷吏之間搖擺的困境,實(shí)行治道變革,建立與中國(guó)現(xiàn)代化相適應(yīng)的政治文明。
之后,與會(huì)學(xué)者就此進(jìn)行了熱烈的討論。部分學(xué)者的討論如下:
之一:治道應(yīng)該分兩層來(lái)討論。中國(guó)的互制分兩層:中上層和基層。如果把鄉(xiāng)村一級(jí)說(shuō)成專治的話,其假設(shè)在于:鄉(xiāng)紳只忠于官方,而不注重地方百姓的福利?;ブ频臋C(jī)制在以前是存在的,到宋明,中上層官員選擇機(jī)制必然使其忠于皇權(quán),但他們也可用“四書五經(jīng)”來(lái)制約皇權(quán),或利用皇權(quán)之間的機(jī)制來(lái)制約皇權(quán)。如海瑞。中國(guó)的互制是有的,只是與西方不同。因此討論應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題:1.分上下兩層;2.專治和互制。
之二:為什么中國(guó)的治道兩千多年未改變,也難以改變?有幾點(diǎn)需要考慮:1.理論問(wèn)題。中國(guó)到現(xiàn)在幾乎是互利主義的政治。關(guān)于中國(guó)治道的考量,既要接受西方的理論,又要自己的創(chuàng)新。為什么西方的理論不適于解釋中國(guó)的治道?一是人治基礎(chǔ)在于人與人不平等的制度;二是與之相對(duì)應(yīng)的法治基礎(chǔ)是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發(fā)展到自然狀態(tài)下人與人的平等,制度也由神法、自然之法發(fā)展到法律,使之成為高于一切的東西。無(wú)論是福利主義的政治,還是自由主義的政治,其基礎(chǔ)都是法制的。而中國(guó)自始至終都是人治。2.中國(guó)人治傳統(tǒng)可以追溯到夏朝或更早,這樣的傳統(tǒng)仍在繼續(xù)。而當(dāng)今國(guó)人未曾從物理學(xué)、心理學(xué)等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習(xí)慣:記憶習(xí)慣;理解習(xí)慣(包括行為、操作);創(chuàng)新習(xí)慣(包括思考、提問(wèn))。人治的潛在習(xí)慣滲透到每個(gè)人的行為、思考之中。正因?yàn)槿绱?,我們不可能擺脫傳統(tǒng),這樣的習(xí)慣可以是文人或歷史學(xué)家去延續(xù)。而新的治道更無(wú)從照搬西方的理論,必須有待各位同仁的努力。
之三:討論當(dāng)今中國(guó)的治道變革首先應(yīng)立足現(xiàn)實(shí),回歸經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的考量,可思考公共財(cái)政制度的變革。以此為切口,在求得經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí),創(chuàng)制新的制度安排,設(shè)計(jì)新的治理結(jié)構(gòu),并逐步加以推進(jìn),達(dá)到新的治道追求。
最后,論壇主席毛壽龍教授作了總結(jié)發(fā)言。他指出,自主治理是人類的基本事實(shí)和自然傾向,如何使這一基本的事實(shí)和傾向發(fā)揮出積極的作用,遏制其消極的作用,宏觀的治道變革至關(guān)重要。有效的宏觀治道變革進(jìn)程需要充分的學(xué)術(shù)研究,高質(zhì)量的學(xué)術(shù)研究需要有充分的學(xué)術(shù)探討空間,讓更多的人坐而論道,為公立學(xué)。宏觀的變革往往有賴于微觀的行動(dòng),微觀行動(dòng)者需要有合理的專業(yè)化分工。學(xué)者要形成獨(dú)立的研究傳統(tǒng),進(jìn)行學(xué)術(shù)的探討、研究、創(chuàng)新和實(shí)踐。天下無(wú)完美之物,任何事物都是有缺憾的,今天對(duì)治道的研究探討同樣如此。但正是由于缺憾的存在才使得有進(jìn)一步探討的空間。本次論壇會(huì)議只是這種努力的開始,治道的追求還有賴更多同仁的共同努力,讓我們共同前行。