導(dǎo)語：行政復(fù)議制度與觀念沖突研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一．行政管理的規(guī)范化催生行政復(fù)議制度

黨的十一屆三中全會后，我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變革，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，與之相適應(yīng)的政治體制改革也逐步展開。1979年至1989年的十年間，全國人大及其常委會頒布了60余部法律，國務(wù)院制定了600余項行政法規(guī)，國務(wù)院各部委和省級人民政府還制訂了大量的規(guī)章。1987年10月黨的十三大報告在提出改革的目標(biāo)和任務(wù)的同時，強調(diào)“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程”。實踐證明，法制的建立既可使改革的成果得到鞏固，又在為改革試點提供規(guī)范化的前提下促進新政策的出臺，逐步形成經(jīng)濟、政治和社會生活的新規(guī)范。

從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換和發(fā)展，以及新的經(jīng)濟體制的確立，必然要求政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，于是政府運用經(jīng)濟、法律和行政手段管理社會事務(wù)，便成為政府實現(xiàn)行政管理的主要措施。在政府運用法律手段管理社會事務(wù)方面，政府通過立法，制訂了大量的行政管理規(guī)范，行政執(zhí)法部門，遵循行政管理規(guī)范，實施行政管理，必然涉及管理相對人的權(quán)利和義務(wù)（主要是經(jīng)濟利益），一旦管理相對人認(rèn)為其利益受到行政機關(guān)侵害，自1990年10月1日起可提起行政訴訟；1991年1月1日起便可申請行政復(fù)議。

從立法上講，這似乎在管理者與被管理者之間建立了一個第三方公正調(diào)處的平臺。然而，十幾年來的實踐證明，這個平臺的作用與設(shè)計時的初衷相去甚遠(yuǎn)。

二．行政復(fù)議因與行政訴訟過多的雷同性，其作用正逐漸被信訪制度所取代

《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的立法宗旨都是以監(jiān)督、保障和救濟為目的，換言之也叫做“保護弱者”。公民、法人和社會組織相對于行政機關(guān)（管理者與被管理者）處于弱勢地位。行政機關(guān)作為行政法律關(guān)系中的行政主體，依照國家法律、法規(guī)（規(guī)章）的授權(quán)，獨立行使行政管理權(quán)，無需征得管理相對人的同意。如果，這種行政職權(quán)行使不當(dāng)，又沒有給行政管理相對人“評理”的渠道，勢必疊加逆反情緒，造成社會的不穩(wěn)定因素，危及政權(quán)的鞏固。行政訴訟和行政復(fù)議平臺的設(shè)計者，試圖通過這個法定的、程序性的、公正的平臺解決那些管理相對人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)利的“不當(dāng)行政行為”。然而，行政復(fù)議仍屬雷同于行政訴訟式的準(zhǔn)司法程序。一般老百姓不熟悉，行政機關(guān)也不喜歡。現(xiàn)在老百姓對管理者有意見，要嗎走信訪渠道；要嗎走極端，引起新聞媒體重視，從而達(dá)到解決問題的目的。也就是說，信訪和媒體已成為解決管理者和被管理者矛盾糾紛的主渠道，而行政復(fù)議的救濟渠道正在逐步被邊沿化。程序性、對抗式、復(fù)雜化的行政復(fù)議糾紛處理平臺幾乎是門可羅雀。

三．行政復(fù)議制度的設(shè)計基本沿襲西方國家“三權(quán)鼎立”的司法制度，缺乏在我國實施的社會基礎(chǔ)。這種社會基礎(chǔ)既包括社會意識，也包括社會體制

從社會體制入手來考察行政復(fù)議制度，不難發(fā)現(xiàn)其權(quán)力制衡原則、司法最終監(jiān)督原則、法制統(tǒng)一原則等等，在我國實施起來與西方國家有著大相徑庭的情況。比如，司法最終監(jiān)督原則，在我國的行政復(fù)議制度中叫做“訴訟終局”原則。由于行政復(fù)議絕大多數(shù)決定不能終局，必須受到法院的司法監(jiān)督，而法院的行政判決雖然形式上二審終局，但并不能真正的終了，行政機關(guān)未執(zhí)行二審判決，老百姓不按終審判決辦事的案件不勝枚舉。表面上是法院執(zhí)行難的問題，實際上還是社會體制的問題。這種不能終局的原因還是與社會體制有關(guān)，因為在法院之外，還有信訪程序，而信訪包羅萬象，即使法院判決生效，通過信訪仍然可在較短的時間內(nèi)解決問題，并且既不繳訴訟費，也不用請律師，還避免了繁雜的舉證和調(diào)查，可謂簡便有效。

不能否認(rèn)“訴訟終局”原則，一當(dāng)遇到“信訪”則決不能終局。自然申訴、抗訴等司法程序更是形同虛設(shè)。所以，司法最終監(jiān)督原則既不能使行政機關(guān)有效地處理問題，也不能實現(xiàn)其最終的權(quán)威性和確定性。

從社會意識來看，由于千百年封建意識形成的君臣思想、官本位思想以及近代世俗觀念等在社會意識中的普遍性和頑固性。特別是糾紛最容易發(fā)生的群體—農(nóng)村村民和下崗待業(yè)人員，其法制思想的缺失甚至到了令人吃驚的地步。在這些群體中，現(xiàn)代法制理念與封建殘余思想存在著激烈的觀念沖突。全國人大常委會在草擬《中華人民共和國行政復(fù)議法》立法調(diào)研中將1990年12月24頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議條例》實施后存在的問題歸納為，老百姓由于怕官，在對行政機關(guān)提起行政復(fù)議的問題上往往是“不敢告、不會告、不愿告”，就是這種觀念沖突的真是寫照。有人說《中華人民共和國行政復(fù)議條例》從其出生時起，就決定了它先天的缺陷，之后的《中華人民共和國行政復(fù)議法》仍然擺脫不了相同的命運。筆者認(rèn)為制定這部法律本身并沒有什么問題，但是其運行的環(huán)境確實存在諸多問題。老百姓不敢告是一方面，行政機關(guān)在與老百姓對簿公堂的問題上也存在較大的思想障礙。無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，行政機關(guān)很自然地把與管理相對人的關(guān)系視作“老子與兒子”的關(guān)系，在處理與管理相對人的糾紛時，往往是居高臨下，不容置疑。一旦得知在復(fù)議或訴訟中與管理相對人平起平坐，行政機關(guān)多數(shù)都采取應(yīng)付態(tài)度。尤其是行政復(fù)議決定作出后，申請人不服，可向人民法院提起行政訴訟，更讓行政機關(guān)難以接受。實踐中行政機關(guān)往往認(rèn)為，行政復(fù)議中行政機關(guān)本來是裁判員。可是，一旦復(fù)議申請人不服，向法院提起行政訴訟，復(fù)議機關(guān)還要當(dāng)被告，挨板子不說，“裁判”的權(quán)威掃地。所以，多數(shù)行政機關(guān)對待行政復(fù)議不是消極怠工，就是維持了事。理論界曾有人總結(jié)出行政復(fù)議的種種弊端，比如：管轄體制條塊分割，復(fù)議功能弱化；機構(gòu)缺少獨立性，復(fù)議公正難以實現(xiàn)；黑箱式操作，復(fù)議公信力不高；受理缺少積極性，復(fù)議渠道不暢通；媒體宣傳太少，公眾認(rèn)知度不夠；組織和物質(zhì)保障條件較差；綜合處理案件的能力不強等等。這些原因歸結(jié)起來，說到底，還是行政機關(guān)首長的法律意識問題，在深究下去仍然還是社會意識的潛在作用。所以，無能從社會意識，還是社會體制來講，都缺乏行政復(fù)議或行政訴訟模式的生存環(huán)境，也就無怪其實施過程會出現(xiàn)種種問題了。

四．行政復(fù)議制度設(shè)計時對復(fù)議機關(guān)的角色定位不準(zhǔn)，是行政復(fù)議功能難以發(fā)揮的主要原因

現(xiàn)行行政復(fù)議制度就如同古代角斗或擂臺摸式的演化，一旦進入復(fù)議程序，當(dāng)事人雙方便通過舉證、申辯、答復(fù)等形式竭盡全力進行爭斗、對抗，最后總要分個“輸贏”，誰敗訴了，面子上都不好看。當(dāng)然，在建國幾百年的西方國家，由于其風(fēng)俗習(xí)慣的不同，抑或是法制觀念的普及，對這種爭斗的評判大家早都習(xí)以為常。但是，在改革開放后行政法才剛剛起步的中國老百姓心目中，民不與官斗，官不與民爭利；“勝者為王，敗者為寇”的觀念還是根深蒂固的?！懊窀婀佟?、“打官司”，無論民還是官都會覺得傷和氣，敗訴一方還要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟行政責(zé)任。老百姓走復(fù)議或訴訟渠道往往是萬不得已，行政機關(guān)復(fù)議或應(yīng)訴大都迫于無賴。復(fù)議或訴訟均不是“民和官”價值取向的主渠道，無論輸贏最后都是耗時耗力，得不償失。雖然，有人把行政復(fù)議當(dāng)作“救濟”渠道，視為解決行政糾紛的一種方式，但實際上由于行政復(fù)議基本上不能終局，缺乏權(quán)威性，其救濟作用微乎其微。另一方面，行政復(fù)議機關(guān)的層級監(jiān)督也因“裁判員”也要被“打板子”當(dāng)被告，而很難發(fā)揮實際作用。救濟沒有權(quán)威，監(jiān)督難以發(fā)揮作用。行政復(fù)議機關(guān)究竟是解決行政爭議的“裁判員”還是原具體行政行為的“后援團”？行政復(fù)議法的設(shè)計者似乎并沒有定位清楚。當(dāng)然，行政復(fù)議功能就不能正常發(fā)揮。

五．修改行政復(fù)議法，確立行政復(fù)議的獨特地位

2009年6月，四川省出臺了《關(guān)于構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的意見》，規(guī)定“大調(diào)解”工作體系由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)，司法行政、政府法制部門和人民法院分別牽頭，有關(guān)部門各司其職，社會廣泛參與，條塊結(jié)合、齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動?！兑庖姟反_立了調(diào)解優(yōu)先原則，在機制保障、突出行政調(diào)解作用，強調(diào)人民、司法、行政三大調(diào)解聯(lián)動等方面有顯著特點，走在了全國的前列。這種強有力的領(lǐng)導(dǎo)體系，自下而上的工作隊伍，靈活務(wù)實的工作方法，不失為當(dāng)前有效化解社會矛盾糾紛的新思路。行政復(fù)議工作完全可以在改革行政復(fù)議制度，修改行政復(fù)議法后，解決行政復(fù)機制軟弱無能的尷尬問題，承擔(dān)起化解行政糾紛的主要責(zé)任。

改革行政復(fù)議制度最關(guān)鍵的一個問題就是要解放思想，突破不符合中國國情的行政法理論禁錮。在眾多陳舊過時的行政法理論中，對行政復(fù)議功能影響最大的，當(dāng)屬“行政復(fù)議是二次行政行為”一說。該理論再與訴訟終局原則相結(jié)合，便形成了行政復(fù)議決定改變或撤銷原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告的問題。按照這一理論的邏輯關(guān)系，復(fù)議機關(guān)在辦理行政復(fù)議案件中，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)或錯誤的具體行政行為，則作出變更或撤銷的復(fù)議決定，從而達(dá)到糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑢崿F(xiàn)對復(fù)議申請人的救濟目的。但是，實踐證明行政復(fù)議法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情況。比如確權(quán)行為（土地使用權(quán)），復(fù)議機關(guān)無論維持、變更還是撤銷原行政行為，總有一方當(dāng)事人不服，形成“蹺蹺板”情況，原有的糾紛通過行政復(fù)議沒有任何進展。再如行政確認(rèn)行為（如工傷認(rèn)定），行政機關(guān)只能選擇“是”與“非”。進入復(fù)議程序后，復(fù)議機關(guān)無論作出“是”與“非”的復(fù)議決定，不是工傷申請人不服，就是用工單位不服。而且，對實體正確，但程序和適用法律錯誤的確認(rèn)行為幾乎無法改變。如果撤銷、變更或是確認(rèn)違法，責(zé)令原行政機關(guān)重新作出的行政行為結(jié)果仍然一樣，對于管理相對人來講，問題沒有解決，反而認(rèn)為行政機關(guān)官官相護。而這類行政復(fù)議案件往往涉及面廣，情況復(fù)雜，個案與個案之間沒有可比性。上述行政復(fù)議案件比因行政處罰引起的復(fù)議案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行為的行政機關(guān)都訴至法院也是于事無補的。

要從根本上解決這類問題，必須改革行政復(fù)議制度，擯棄行政權(quán)力怕什么就定什么條款來限制的思路，而應(yīng)該從怎樣才能更好的發(fā)揮行政復(fù)議區(qū)別于行政訴訟和信訪的特殊優(yōu)勢來考慮問題。筆者集十八年從事行政復(fù)議工作的體會，提出如下幾點意見：

(1)堅持行政復(fù)議條塊結(jié)合以塊為主的原則，以同級政府復(fù)議為主，發(fā)揮政府主導(dǎo)全面的作用，通過行政復(fù)議，發(fā)現(xiàn)行政決策中帶普遍性的問題，以政府通報（通知）的形式，糾正違法個案，防止相同事件發(fā)生，指導(dǎo)面上工作。

(2)確立行政復(fù)議復(fù)查、評議的法律定位。行政復(fù)議機關(guān)復(fù)議中應(yīng)吸納社會各界代表參加，公正透明地對復(fù)議申請人提出的事項作出評判。改《行政復(fù)議決定書》為《行政復(fù)議評查書》，并通過社會媒體予以公布。行政復(fù)議機關(guān)對下級行政機關(guān)不當(dāng)或違法的具體行政行為，用《通報》、《整改意見書》等行政內(nèi)部管理方式下達(dá)。行政復(fù)議申請人對《行政復(fù)議評查書》有不同意見，不能提起行政訴訟，只能就原行政行為提起行政訴訟。

（3）簡化復(fù)議程序，縮短復(fù)議時間。廢除《行復(fù)議法》第十七條、第二十條、第二十三條及《行政復(fù)議法實施條例》第二十九條第三十一條等對受理的規(guī)定，設(shè)立行政復(fù)議受理專門機構(gòu)，統(tǒng)一受理行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機關(guān)收到復(fù)議申請后，只要當(dāng)事人通訊聯(lián)系方式明確，一律以《行政復(fù)議評查書》給予回復(fù)的辦法處理。根據(jù)現(xiàn)代通訊條件，既可書面回復(fù)，也可通過短信、電子郵件或網(wǎng)上公布等方式回復(fù)。凡是回復(fù)的《行政復(fù)議評查書》行政機關(guān)必須存檔備查。所有復(fù)議申請均不受時限、次數(shù)限制。

進一步體現(xiàn)及時便民原則，大刀闊斧地壓縮行政復(fù)議辦理時限規(guī)定，基本時限設(shè)置為一個月，特殊列外情況再延長一個月。即行政復(fù)議機關(guān)以月為期，每月處理一批行政復(fù)議申請，并公布一批《行政復(fù)議評查書》，當(dāng)月未公布的順延至下月。

（4）變革目前行政復(fù)議實際上是一人或二人辦案的模式，采用由行政復(fù)議機關(guān)邀請社會各界組成的專門審查會議，由作出具體行政行為的行政機關(guān)（組織）匯報，專門審查會議討論，行政復(fù)議機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定的形式對復(fù)議事項負(fù)責(zé)。

按照以上觀點，實際上體現(xiàn)了行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合；內(nèi)部監(jiān)督與“社會救濟”相分離的原則。通過為群眾答疑解難和行政機關(guān)自我糾錯，既有利于做好群眾的工作，又有利于行政機關(guān)及時改正工作，還實現(xiàn)了復(fù)議機關(guān)公正、權(quán)威、親民的價值取向，最終實現(xiàn)中辦、國辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》的工作要求。

行政復(fù)議制度實施十八年來的歷史證明，行政復(fù)議如果只是處理個案，是沒有出路的。如何使政策和法制觀念更好的融合，通過行政復(fù)議渠道發(fā)現(xiàn)行政決策和行政執(zhí)法中帶普遍性的問題，在解決這些問題的過程中，進一步完善行政決策，規(guī)范行政執(zhí)法，才是行政復(fù)議工作的主要目的。