導語：淺議區(qū)域行政協(xié)議的普遍法律效力一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：區(qū)域行政協(xié)議是我國目前較為廣泛采用的一種府際關(guān)系調(diào)整手段。作為一種公法上的契約，其效力范圍不僅包含著私法合同相對性所指向的締約主體之間，更能體現(xiàn)公法特性的是，區(qū)域行政協(xié)議對締約主體之外的行政機關(guān)和相對人亦發(fā)生一定的效力。通過對有關(guān)區(qū)域行政協(xié)議的效力的理論辨析，本文認為其對外效力有雙重屬性：其一，對于相對人，在協(xié)議成立時僅僅具有公信力，在協(xié)議履行階段締約主體通過行政行為與相對人建立行政法律關(guān)系。其二，對于公權(quán)力內(nèi)部其他行政機關(guān)，區(qū)域行政協(xié)議具有一定的約束力。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系；公法契約；區(qū)域行政協(xié)議；效力

一、區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)涵界定

隨著我國當前區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢和環(huán)境、交通、城市管理等跨區(qū)域綜合治理的迫切需要，區(qū)域行政協(xié)議近年來成為一種應用愈加普遍的地方政府治理手段。從形式上看，區(qū)域行政協(xié)議是指那些有關(guān)政府及行政主管部門為了順應區(qū)域發(fā)展的趨勢，在不同行政區(qū)域間協(xié)調(diào)行政目標、裁撤制度藩籬、緩解權(quán)利沖突等方面協(xié)商一致而簽訂的一系列合意性書面文件的總稱。所謂協(xié)議，盡管與合同、契約表述不同，其基本內(nèi)涵卻是一致的。使用行政協(xié)議這一表述，主要是為了區(qū)別行政合同的概念。行政合同的締約雙方是行政主體和相對人，兩者居于不平等的法律地位，而行政協(xié)議的締約主體是行政機關(guān)，具有一定的平等性。但是，需要說明的是這種平等性不同于民法上的平等主體。行政權(quán)由于上命下從的特性以及服務于公共利益的本質(zhì)目的，締約主體不能做類似于民事合同中追求自身利益最大化的考慮，行政主體必須顧及相應的行政目標、社會公益、宏觀的國家治理決策以及上級機關(guān)的意志。這種情況下，很難認為締約主體的意思表示是自由平等的，只能說締約主體間具有“對等”的法律地位。所謂“區(qū)域”即是指作為締約主體的地方政府或政府主管部門所管轄的區(qū)域交叉錯落、不相重合。締結(jié)協(xié)議往往是由于締約主體的管轄區(qū)域存在某種地緣聯(lián)系。這些“區(qū)域”可能跨越省、自治區(qū)、直轄市一級的行政區(qū)劃，也可能指在一省范圍內(nèi)彼此相鄰的城市群。在我國，亦有上下級之間、中央部門與地方之間締約的現(xiàn)象。

二、區(qū)域行政協(xié)議的對外法律效力——公法契約的特殊性

無論在公法上還是私法上，契約都具有本源性的基礎(chǔ)地位，其效力來自于有約必守的自然法觀念。普芬道夫認為，為了使社會得以存續(xù)，自然法和國家法秩序須建立在某些基本契約的基礎(chǔ)之上。洛克認為，為了終結(jié)自然狀態(tài)的混亂與無序，人們彼此同意組成一個共同體，依契約關(guān)系，建立政治國家?？梢?，有約必守原則是公法乃至公權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。自羅馬法始，合同的效力就具有限于締約主體的相對性?！按朔N僅債權(quán)人得向特定義務人請求給付之法律關(guān)系，學說上稱之為債權(quán)之相對性，與物權(quán)所具有得對抗一切不特定人之絕對性不同?！北M管現(xiàn)代民法在一定程度上對于合同的相對性有所突破，但公法上的契約較之仍具有明顯的特點，其中關(guān)鍵一點就在于其對締約主體之外的拘束力上。本文所稱的“普遍效力”即是基于公法視角，研究區(qū)域行政協(xié)議對于締約主體之外的行政主體與相對人的效力。內(nèi)部效力上，對于締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議的雙方或多方行者主體而言，協(xié)議的約束力主要來自有約必守原則，或者私法上的帝王原則——誠實信用原則?！皡^(qū)域合作協(xié)議拘束力的基礎(chǔ)，是締約主體的誠實守信或誠實信用?！眳f(xié)議本身即是締約主體為自己立法，對締約主體具有約束力當是區(qū)域行政協(xié)議的應有之義。相較于內(nèi)部效力，區(qū)域行政協(xié)議的對外效力則更為復雜。傳統(tǒng)的契約理論囿于相對性的限制，難以厘清區(qū)域行政協(xié)議的對外效力。而法律實踐卻表明區(qū)域行政協(xié)議的實際效果現(xiàn)實存在，諸如京津冀合作框架協(xié)議、長三角區(qū)域行政協(xié)議、環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議等等對于社會有著巨大的影響力，同時也成為締約主體各政府部門協(xié)作的準則。相對人依據(jù)此類協(xié)議安排自己的生活；社會財富以此為導向流動；下級行政機關(guān)細化部署相關(guān)工作，依協(xié)議做出相應的抽象或具體行政行為。顯然，區(qū)域行政協(xié)議具有對外效力。

三、區(qū)域行政協(xié)議對外法律效力的爭論

筆者梳理了目前國內(nèi)有關(guān)行政協(xié)議對外效力性質(zhì)的論述，大致有“抽象行政行為說”和“規(guī)制力”說兩種說法?！俺橄笮姓袨檎f”認為行政協(xié)議在締約主體之外屬于抽象行政行為，具有行政規(guī)范性文件的效力。其理由多集中于協(xié)議的反復適用性和普遍約束力上，這種觀點主要是通過區(qū)域行政協(xié)議文本的形式來判斷其性質(zhì)。另一種說法認為，區(qū)域行政協(xié)議對于締約主體之外的社會公眾具有規(guī)制力。這種說法基于政府具有代表公眾締約的“有效代表權(quán)”，協(xié)議中規(guī)定的相對人權(quán)利義務事項對于相對人具有法的屬性，或可以通過利害關(guān)系人同意補正這種約束力。上述說法都有難以解釋的問題存在。從根本上說，兩種說法都沒有區(qū)分開行政協(xié)議與行政立法的本質(zhì)區(qū)別。實際是將區(qū)域行政協(xié)議理解成了多機關(guān)聯(lián)合立法。兩者本質(zhì)上的不同在于行政協(xié)議存在協(xié)商與利益交換的空間，而行政立法只能就某一事項進行討論尋找最為公平的解決方案。簡單的講，行政立法要就事論事，而行政協(xié)議可以權(quán)利交換。這種特性源自契約的本質(zhì)，正如霍布斯所言：“權(quán)利的互相轉(zhuǎn)讓就是人們所謂的契約。”具體說來，行政協(xié)議形成過程中的許多環(huán)節(jié)都難以解釋為抽象行政行為：其一，抽象行政行為的普遍約束力需要公示公信原則，而區(qū)域行政協(xié)議往往不公示。觀之我國區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)現(xiàn)狀，能夠做到內(nèi)容充分公示的行政協(xié)議少之又少。“對于有些行政協(xié)議來說，政府主體在締結(jié)之后并沒有及時向社會公布，只是作為一種政府內(nèi)部文件限于政府內(nèi)部知曉?！笨梢?，就締約主體的本來目的而言，并未將行政協(xié)議作為一種抽象行政行為來看。其二，抽象行政行為具有效力位階，而區(qū)域行政協(xié)議難以界定。一方面，區(qū)域行政協(xié)議往往規(guī)定跨區(qū)域的重要事項，需要下位法完善。區(qū)域行政協(xié)議往往不以法規(guī)或規(guī)章的形式制定，如果僅僅界定為規(guī)章以下規(guī)范性文件，實際是變相削弱了其約束力。另一方面，我國實踐亦有中央部門與地方、上級與下級締結(jié)的行政協(xié)議，此種協(xié)議難以界定其法律位階。其三，行政協(xié)議往往不遵守抽象行政行為制定程序。行政立法講求程序的合法性，來為最終的文本提供正當性基礎(chǔ)。而行政協(xié)議程序上更注重雙方的有效協(xié)商，形成合意。綜合以上幾點，筆者認為區(qū)域行政協(xié)議本質(zhì)上與抽象行政行為有較大差別。較之“抽象行政行為說”，“規(guī)制力說”要更為合理，但依然有需要完善之處：其一，政府代表公眾締約的“有效代表權(quán)”，這種理解是基于民事上的制度。民事上的或代表都應當為被人利益行動。雖然行政協(xié)議都是為了更大范圍的公益，但對于部分相對人而言也總會有貶損其利益的情況出現(xiàn)，這明顯違背制度的根本。與其說政府機關(guān)是轄區(qū)內(nèi)公眾的代表，所締結(jié)的協(xié)議對公眾有效，莫不如說政府基于對法律授權(quán)事項而對一定區(qū)域的公共事務具有管轄權(quán)，說到底“有效代表權(quán)”的說法依然沒有擺脫行政立法的思維。換個角度來說，如果認為區(qū)域行政協(xié)議是政府代表公眾而簽訂的，那么代議制機關(guān)是否更加理所應當?shù)木哂羞@種或代表權(quán)力？洛克在政府論中將執(zhí)行權(quán)與對外權(quán)進行了區(qū)分，對外權(quán)“包括戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同外國的一切人士和社會進行一切事務的權(quán)力……”雖然府際關(guān)系不同于國際關(guān)系，但是比照這種權(quán)力劃分的邏輯，地方人大應當優(yōu)先于政府享有區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)權(quán)。顯然這與現(xiàn)實的做法相悖。其二，具備法的性質(zhì)的行政協(xié)議能夠約束相對人行為。持“規(guī)制力”說觀點的論者認為“區(qū)域合作協(xié)議是否具有規(guī)制力，取決于它是否對公眾的權(quán)利義務作出規(guī)定，取決于它是否具有法的性質(zhì)或經(jīng)厲害關(guān)系人同意?！绷⒎ㄕ咝枰忻鞔_的立法的意圖，而區(qū)域行政協(xié)議形成之時行政主體并沒有這樣的想法，往往是通過行政機關(guān)隨后的抽象行政行為或具體行政行為使得相對人配合行動。其三，“利害關(guān)系人同意”在行政協(xié)議形成過程中也不可能存在。與行政協(xié)議具有利害關(guān)系的相對人在協(xié)議締結(jié)時沒有話語權(quán)，也沒有相應程序保障其意見表達。協(xié)議達成后的厲害關(guān)系人同意或反對都不會對協(xié)議履行造成影響，行政協(xié)議只是約定了雙方政府的權(quán)利與義務，無關(guān)相對人是否同意。綜合以上三點，規(guī)制力說雖然能夠更為充分地解釋區(qū)域行政協(xié)議的法律效力現(xiàn)象，給予其一種正當性，但依然有很多難以解釋的問題出現(xiàn)。

四、區(qū)域行政協(xié)議對外效力的實質(zhì)——約束力與公信力的雙重性

（一）對相對人，行政協(xié)議是具有公信力的行政計劃

區(qū)域行政協(xié)議也具有契約的基本性質(zhì)，同民法上的合同一樣也有著合同訂立、合同成立、合同履行、合同終止等運行環(huán)節(jié)。行政協(xié)議對于相對人的效力的討論首先要明確一點，即是協(xié)議履行是不同于協(xié)議訂立的環(huán)節(jié)。行政協(xié)議的訂立，是締約行政主體各方表達意愿，協(xié)商一致達成合意的過程。行政協(xié)議的履行是締約主體對于約定的各方義務作出妥善安排，實現(xiàn)協(xié)議所要達成的行政目標的過程。訂立行政協(xié)議不同于訂立行政機關(guān)與相對人之間的一般的行政合同，其中沒有相對人作為締約主體參與，也沒有為協(xié)議外的第三人直接設(shè)定義務，這是合同相對性所決定的。如果說行政協(xié)議中的規(guī)定對于相對人產(chǎn)生了普遍的約束力，那么行政協(xié)議就變成了一種多機關(guān)的聯(lián)合行政立法，因為在這種行政活動中相對人并沒有表達意思的協(xié)商空間，對于相對人根本構(gòu)不成“協(xié)議”。因此在合同訂立過程中并沒有對相對人的直接的義務安排，真正產(chǎn)生相對人義務的是在于合同履行的環(huán)節(jié)。在合同履行環(huán)節(jié)，締約主體應當運用其相應的行政權(quán)力努力促成協(xié)議目標的實現(xiàn)。這一過程中，締約主體必然要進行一定的行政活動，采取抽象和具體的行政行為，與具有利害關(guān)系的相對人建立一定的行政法律關(guān)系。這樣，相對人實際是作為行政機關(guān)履行協(xié)議的一種方式參與進來?；蛘邠Q言之，協(xié)議本身的契約觀念上的約束力并不及于相對人，這也是與前述的“抽象行政行為說”與“規(guī)制力說”的根本不同之處。那么，如前所述影響如此廣泛的行政協(xié)議必然會對公眾生活產(chǎn)生較大影響，涉及到許多人的合法權(quán)益，如何理解這種影響呢？筆者認為，這種對于相對人權(quán)益的影響也不可忽視，在行政協(xié)議的履行環(huán)節(jié)相對人的權(quán)利是通過相應的行政行為法來保護的。而在協(xié)議訂立和成立階段，區(qū)域行政協(xié)議實際上是作為一種在一定的行政區(qū)域內(nèi)宏觀上對相對人產(chǎn)生影響的行政計劃?！靶姓媱?，雖然也有和行政行為等行政手段相提并論的，但是，和這些手段是不同層次的觀念?！薄捌渌姓袨榈男问剑蛔鳛閷崿F(xiàn)計劃的手段來定位，法律有時也是作為實施計劃的手段來使用的。”這樣也就區(qū)分開了協(xié)議本身的效力和履行協(xié)議或者稱為實現(xiàn)計劃的行政行為的效力。拋開協(xié)議之后的履行行為不談，僅就協(xié)議本身來說，社會公眾有理由相信政府會履行相應的協(xié)議義務，行政協(xié)議預示著行政機關(guān)未來一段時間內(nèi)的行政目標和政策走向，行政機關(guān)應當會采取協(xié)議所涉及的行政行為。從另一角度說，社會公眾對于行政協(xié)議來講具有一定的信賴利益，在合同成立或公式以后，相對人的利益也是基于信賴利益保護原則來進行保護的?？梢哉f，對于相對人而言，行政協(xié)議是一種具有公信力的行政計劃，相對人及于對政府履行協(xié)議的信任而影響到自身的生活，在此之后行政機關(guān)應當做出抽象或具體行政行為以落實在先的行政計劃安排。

（二）對締約主體外的其他行政機關(guān)，行政協(xié)議是具有約束力的法律文件

“抽象行政行為說”和“規(guī)制力說”都將行政協(xié)議對外效力理解為對相對人的效力，忽視了締約主體之外尚有其他公權(quán)力序列內(nèi)的行政主體。而實際上，區(qū)域行政協(xié)議的對外效力包含著兩個部分，即享有公權(quán)力的其他行政主體和行政相對人。實踐中，區(qū)域行政協(xié)議的現(xiàn)實履行，最主要的是通過這些行政機關(guān)的配合實現(xiàn)的?！艾F(xiàn)代西方契約法的核心是承諾和合意。”普通法系一般的契約理論有禁反言原則，大陸法系民法有誠實信用原則作為帝王原則。普通私人締結(jié)契約尚且如此，具有更強公信力的國家行政機關(guān)更應當受此類原則羈束。所不同的在于主觀意思的形成，在私人契約訂立時公民要自己做出意思表示，而對于行政機關(guān)而言則不是如此簡單。一方面行政機關(guān)的締約事項應當有法律授權(quán)，否則協(xié)議必然不能執(zhí)行，所以締約主體的自由意志范圍也受到一定的制約?？梢哉f行政機關(guān)締約時的權(quán)利能力是十分有限的。另一方面，在我國單一制國家的基本架構(gòu)之下，行政機關(guān)是具有統(tǒng)一意志的整體，行政命令不能上下沖突。所以對于行政協(xié)議來講，締約主體不是簡單的個體的意思表示。行政協(xié)議有可能背負著上級命令，同時也可能成為對下級的指示來源，對于同級機關(guān)亦一種告知與公示。因此對于行政機關(guān)，由于行政機關(guān)本身的公信力要求和我國行政權(quán)的一體性定位，地方政府所締結(jié)的行政協(xié)議應當?shù)玫狡毡樽鹬?。這種約束力不僅僅存在于締約主體的下級機關(guān)之中，對于同級其他地方政府乃至上級行政機關(guān)都有一定作用。我國實踐中也是如此，以長株潭合作框架協(xié)議為例，盡管該協(xié)議締約主體是長沙、株洲、湘潭三市，但其后湖南省財政廳、發(fā)改委、環(huán)保廳等諸多省級政府部門都紛紛制定相應規(guī)范，推動長株潭城市群發(fā)展。可見，合法有效的行政協(xié)議對于行政機關(guān)具有一定的約束力。綜上，區(qū)域行政協(xié)議具在締約主體之外的效力有雙重屬性，對于相對人則表現(xiàn)為多個地方政府言行一致的公信力；對于公權(quán)力序列的其他行政主體，表現(xiàn)為具有一定的約束力。

五、區(qū)域行政協(xié)議的發(fā)展探索

在我國相關(guān)立法尚未完善的當下，區(qū)域行政協(xié)議正在如火如荼地發(fā)展，并在全國發(fā)揮著協(xié)調(diào)府際關(guān)系的作用。無論怎樣界定區(qū)域行政協(xié)議的效力，其對外發(fā)生著重大的影響已是不爭的事實?！安灰詮娏Ψ佬l(wèi)強力的信約永遠是無效的?！痹趨^(qū)域行政協(xié)議效力的討論中，不難發(fā)現(xiàn)目前我國的行政協(xié)議最終保障依然是依靠地方政府的主動履行來實現(xiàn)的。對于締約雙方而言，違約行為可以通過向上級申述來尋求合理的解決方案。然而，對于區(qū)域行政協(xié)議在締約主體之外產(chǎn)生的影響所引起的糾紛，目前來看尚未有常態(tài)化、制度化的解決機制。在承認區(qū)域行政協(xié)議具有普遍法律效力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相應的制度應當注意幾個方面。首先，政府與相關(guān)行政機關(guān)應當加強行政協(xié)議的公示。雖然區(qū)域行政協(xié)議對于公眾并不具有直接的普遍約束力，但是其影響范圍廣泛，必然涉及相對人的信賴利益。為保障公民的知情權(quán)，應當對締約過程及最終的協(xié)議文本進行充分的公開。其次，應當通過立法來明確締結(jié)程序。公權(quán)力行使不同于私人行為，應當遵循一定的程序才能防止其恣意膨脹、越權(quán)濫用。尤其是區(qū)域行政協(xié)議的效力范圍遠超出締約主體內(nèi)部，因此應當以更為嚴格的程序進行規(guī)制。最后，區(qū)域行政協(xié)議的法律救濟方式亦值得探討。目前我國立法對行政協(xié)議尚無明確的救濟途徑，論者亦多集中在討論締約主體之間的法律救濟上。在協(xié)議履行過程中，相對人可以通過對于行政機關(guān)的具體行政行為依法行政復議或者訴訟。然而，區(qū)域行政協(xié)議往往伴隨著較為宏觀的公共利益存在，如何在此種背景下給予相對人的合法權(quán)益公正的對待，是法律實踐需要討論的問題。能否依信賴利益保護原則給予公眾以普遍的法律保護，需要立法者制定相關(guān)規(guī)范時加以考慮。

作者:曲衍東 單位:中央民族大學