導(dǎo)語：現(xiàn)行鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障體制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過程中出現(xiàn)的特殊群體，是中國經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。

他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于“進(jìn)退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活都存在著風(fēng)險。計劃生育的推行，城市化的推進(jìn)，人口向城市的流動，空巢家庭在農(nóng)村的大量涌現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”農(nóng)村養(yǎng)老體制的崩潰，如何在推進(jìn)城市化的過程中，保障農(nóng)民的權(quán)利，構(gòu)建起中國特色社會主義制度下農(nóng)村養(yǎng)老體制，是一個值得深思的問題。本文希望通過對學(xué)界已有文獻(xiàn)的梳理，對現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老體制的發(fā)展過程及其中存在的問題的探討，達(dá)到初步清晰農(nóng)村養(yǎng)老體制的目的。

一、失地農(nóng)民的由來

1.失地農(nóng)民的界定。關(guān)于失地農(nóng)民的定義，國內(nèi)學(xué)界多有表述，溫晶峰說“失地農(nóng)民是中國在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一個新的社會群體，這個群體有別于城市居民，又不同于農(nóng)民，成為我們社會中的一個被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認(rèn)為，失地農(nóng)民是指因土地被征用失去土地以后的農(nóng)民,主要的原因是農(nóng)民的土地被無條件征用。而根據(jù)政府文件的表述，失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后,農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民，并且是因國家征用農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時仍享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。

2.失地農(nóng)民的歷史。農(nóng)民大規(guī)模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀(jì)末至19世紀(jì)初的圈地運(yùn)動。其時，西歐的新興資產(chǎn)階級和新封建貴族通過大規(guī)模圈占土地，建造私有大牧場，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農(nóng)民，為之后的產(chǎn)業(yè)革命提供大量廉價勞動力。

中國在計劃經(jīng)濟(jì)時代，失地農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)。為了完成工業(yè)化的原始積累，國家通過政策性措施，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過剪刀差，將利益從農(nóng)村輸送到城市，將大量人口滯留在農(nóng)村從事種養(yǎng)業(yè)和簡單手工勞動。到了改革開放時代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，土地成為農(nóng)民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計劃經(jīng)濟(jì)時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

進(jìn)入到新世紀(jì)，隨著城市化的不斷加速，城市用地的不斷擴(kuò)張，吞并附近的農(nóng)村用地，使失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，而這一部農(nóng)民因?yàn)闊o法有效的轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其社會保障問題日益明顯，加上老齡化問題，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題成為迫切需要解決的問題。

3.涉及到失地農(nóng)民的現(xiàn)行法規(guī)。中國《憲法》第10條規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，第10條第2款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，如果這種從農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換并不具有公共利益性質(zhì)，如征地目的是修建高爾夫球場、開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途,這種征用權(quán)的行使應(yīng)屬于濫用。1998年修訂的《土地管理法》第2條第4款也規(guī)定，“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。可見，被征地農(nóng)民是為了公共利益，被犧牲了個人利益。

同時《土地管理法》第43條同時規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”即在城市化過程中對農(nóng)村土地的征用首先就是將土地國有化。

1982年國務(wù)院公布施行《國家建設(shè)征用土地條例》，首次提出了安置補(bǔ)助費(fèi)，并指出了安置的主要途徑，在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取代土地保障的特點(diǎn)。1986年全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》。該法在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采納了條例中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大部分規(guī)定，將其上升為法律。

1995年1月1日開始施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”。第22條則規(guī)定，“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者的行為?！眲潛芡恋厥褂脵?quán)即指劃撥國有土地使用權(quán)。

2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五章第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6~10倍”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。

2005年8月發(fā)出《關(guān)于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其國土資源廳，力爭在當(dāng)年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的制定及公布工作，為接下來“同地同價”的推行奠定基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式比較

按照現(xiàn)行的社會保障制度，失地農(nóng)民因?yàn)樵趹艏弦廊粚儆谵r(nóng)村戶口，所以并未納入到城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保障系統(tǒng)中，直到2006年國務(wù)院才頒布了全國性文件《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見的通知》，要求各級政府從失地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計出發(fā)必須盡快建立失地農(nóng)民社會保障制度。“對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水準(zhǔn)不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法”。而先行較早的沿海地區(qū)則已摸索出較為成熟的方法，成為全國效仿的例子。目前各地的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度分為兩種類型，一種以浙江嘉興為代表，另一種以浙江義烏為代表。

1.嘉興模式。在1998年嘉興市就出臺了嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》，核心是“以土地?fù)Q保障”。失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，進(jìn)入社會養(yǎng)老保險體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。以各縣、市區(qū)人事勞動社會保障局為實(shí)施部門，進(jìn)行統(tǒng)一政策統(tǒng)一辦理，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償政策，資金由個人、集體和政府三方負(fù)擔(dān)，設(shè)立“安置費(fèi)”轉(zhuǎn)戶。并按年齡階段對投保標(biāo)準(zhǔn)和享受待遇做出了劃分。

首先，土地征用由政府按統(tǒng)一政策統(tǒng)一辦理，社會保障和國土兩個部門具體承辦。國土資源局按征用土地數(shù)量和土地上的人口確定失地農(nóng)民數(shù)量，就業(yè)局辦理失地農(nóng)民的相關(guān)手續(xù)并按規(guī)定計算每個人需繳納的養(yǎng)老金，然后國土資源局據(jù)此計算土地成本，并向征地部門提出合理的土地價格，最后將征地部門支付的土地價格的一部分作為社?；鸺{入社?；鸬呢斦?，由財政局統(tǒng)一監(jiān)管。其次，個人承擔(dān)部分由征地安置補(bǔ)助費(fèi)抵繳，征地安置補(bǔ)助費(fèi)劃入勞動保障部門設(shè)立的“安置費(fèi)”專戶；集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)中抵支；政府承擔(dān)部分從土地出讓金中支出，起“兜底”作用。并在投保標(biāo)準(zhǔn)和待遇享受方面按不同的年齡階段進(jìn)行安置。征地時男滿60歲、女滿50歲的，為其一次性繳納十五年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)（2003年為每人3.5萬元），次月開始按月領(lǐng)取養(yǎng)老金398元（按當(dāng)年最低社會養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)）。征地時男45～59歲、女35～49歲的，為其一次性繳納十五年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)，到退休年齡后按退休時的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老金。征地時男16～44歲、女16～34歲的，安置方式有兩種：自謀職業(yè)的，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費(fèi)，并按其農(nóng)村勞動年限，一次性繳納最高15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)；自主擇業(yè)的，按其農(nóng)村勞動年限，每兩年為其繳納一年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)，最高十五年。未滿16歲的農(nóng)民或在校學(xué)生，當(dāng)其進(jìn)入勞動年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，發(fā)給《失業(yè)證》，進(jìn)入勞動力市場。不難看出是一種典型的政府性模式，運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險式，有較強(qiáng)的官辦性、強(qiáng)制性。

2.義烏模式。義烏市失地農(nóng)民的安置采用的是發(fā)放土地補(bǔ)償款并利用商業(yè)保險為失地農(nóng)民的養(yǎng)老進(jìn)行保障的模式。以商業(yè)壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費(fèi)后，簽訂保險合同，按合同規(guī)定，商業(yè)壽險公司履行給付養(yǎng)老金義務(wù)。

具體實(shí)施過程中，政府規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)按2∶4∶4的比例分配，村集體留20%，40%用于村民分配，40%由村集體統(tǒng)一用于養(yǎng)老保險。同時，中國人壽保險公司義烏支公司推出“團(tuán)體年金分紅保險”等新險種，規(guī)定統(tǒng)一由村集體投保，保險費(fèi)從集體的土地補(bǔ)償費(fèi)中列支，簽訂保險合同，壽險公司履行給付金義務(wù)。本金歸村集體所有，以中國人壽保險公司2.5%的保證收益和不低于投資收益70%的紅利來支付男年滿60歲、女年滿55歲的失地農(nóng)民的養(yǎng)老金。

這種模式有自愿性、商業(yè)性、繼承性等特點(diǎn)，屬于商業(yè)型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。

3.兩種模式的共同點(diǎn)。兩種方案都是在“土地?fù)Q保障”的基本思路下，根據(jù)兩地的具體情況設(shè)計出來的，也已成為全國各地參考的對象，相同的基本思路使兩種模式存在以下共同點(diǎn)：（1）兩種模式的主體思想都是將失去土地的農(nóng)民納入社會保障范疇，而非把現(xiàn)金一次性發(fā)放給農(nóng)民。這是一種可持續(xù)的安置方式。（2）都離不開政府的支持。模式從辦法制定到資金籌集和管理都由政府負(fù)責(zé)，并且財政承擔(dān)“兜底”責(zé)任；商業(yè)型模式在推廣過程中要得到農(nóng)民的認(rèn)可，就需要政府的大力支持,并且要使這種模式正常運(yùn)行,確保農(nóng)民的利益不受侵害,政府的監(jiān)督也相當(dāng)重要。

4.兩種模式的區(qū)別。（1）資金籌集方式不同。資金籌集方式上,政府型模式的資金由政府強(qiáng)制劃撥,征繳較為方便,但實(shí)際操作中，農(nóng)民長期以來都視土地為最后保障，再加上他們自身缺乏保險意識，必然會對政府的這種做法產(chǎn)生抵觸情緒，甚至?xí)疝r(nóng)民群體上訪事件；商業(yè)型模式由商業(yè)保險公司派員到行政村進(jìn)行宣傳等方式勸說農(nóng)民參保，而農(nóng)民是否參保是自愿的，這樣農(nóng)民不容易產(chǎn)生抵觸情緒，但他們的保險意識不強(qiáng)，認(rèn)為得保險不如得錢實(shí)在，所以收繳難度很大。（2）資金的運(yùn)營方式不同。資金的運(yùn)營上，政府型模式籌集的資金主要用于儲蓄，風(fēng)險雖小，但缺乏增值性；商業(yè)型模式所籌集的資金交由商業(yè)保險公司營運(yùn)，利用其擁有的專業(yè)人才和雄厚的資金實(shí)力，有利于資金保值增值。但增值空間有多大，還取決于諸多因素，因此風(fēng)險較大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式籌集的基金納入財政專戶，?？顚Ｓ茫簧虡I(yè)型模式由保險公司管理，體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的要求。（4）保障水平不同。從保障水平來看，政府型模式的保障水平雖低卻較穩(wěn)定；商業(yè)型模式的保障水平視分紅而定，浮動性較大。

三、現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障模式存在的問題

1.政府責(zé)任缺失?，F(xiàn)有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在政府責(zé)任缺失的問題。周延等指出，政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題上存在著責(zé)任與義務(wù)的缺失，以犧牲失地農(nóng)民的利益為代價，為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益。漠視農(nóng)民利益，存在政府制度性尋租問題現(xiàn)象。劉萬兆等認(rèn)為，中國政府財政支出用于社會保障的比例與其他國家相比是較低的。

2.養(yǎng)老保險政策缺乏一定的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是社會保障政策的一個重要特征，各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險大多數(shù)采取自愿參加的方式，導(dǎo)致一部分失地農(nóng)民沒有納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系。史先峰等的調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的僅占8.3%。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財能力不足，養(yǎng)老觀念相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老問題做出合理的安排。

3.養(yǎng)老保障水平低，機(jī)制尚未完善。保險金給付額固定，未建立起養(yǎng)老金正常的調(diào)查和增加機(jī)制。史先峰等提到，有22.1%的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教?，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險。目前，各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在200元~300元，有的地區(qū)不到100元，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。王莉麗認(rèn)為，政府型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有相關(guān)的基金保值和增值機(jī)制。政府在收取保險費(fèi)后主要以銀行存款的方式保值。而在現(xiàn)行通脹率下，這意味著購買力的不斷下降。

4.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金存在空賬隱患。王莉麗認(rèn)為，“各地土地安置補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低，甚至存在不到位的現(xiàn)象；對于財政專戶建立前的被征地農(nóng)民而言，由于補(bǔ)償款早已發(fā)放，大部分人由于短視和盲目投資，早已將其用于建房或其他投資，而要他們自己交一筆數(shù)額不小的保障費(fèi)，很多人已無力負(fù)擔(dān)”。欒量海等提出，現(xiàn)有的養(yǎng)老保障是以個人繳費(fèi)為主、集體適當(dāng)補(bǔ)助的全額儲蓄積累式保障。這種保障方式經(jīng)過十多年運(yùn)行后遇到新問題，即集體企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)明晰后，集體補(bǔ)助多有名無實(shí)。

5.管理不完善，缺乏長期監(jiān)督機(jī)制。保險費(fèi)籌集、管理和使用的機(jī)構(gòu)均都設(shè)置在具體運(yùn)作部門地方勞動保障局之下，具有基金管理者和基金使用監(jiān)督者雙重身份，這不符合三權(quán)分離的國際通行做法。加之地方勞動保障局又受當(dāng)?shù)卣茌?，政府部門擠占、挪用養(yǎng)老保險基金的事件就難以從制度上徹底杜絕，所造成的虧空最終只能由國家財政承擔(dān)。

四、完善中國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的途徑

針對以上中國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在的主要問題，中國應(yīng)加快建設(shè)完善的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系。在體系的構(gòu)建過程中，我們應(yīng)充分考慮到以下幾點(diǎn)：

1.首先，加大政府投入力度，建立國家失地農(nóng)民保障基金。政府投入力度不夠是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)比例過高和養(yǎng)老金水平較低的根本原因。各級政府應(yīng)竭盡所能，加大投入力度，更多地承擔(dān)起保障失地農(nóng)民基本生活的責(zé)任。中央政府可以考慮設(shè)立專項(xiàng)失地農(nóng)民保障基金，補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。其次，地方各級政府應(yīng)拿出土地征收收益中的一定比例來補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，適當(dāng)提高承擔(dān)比，減輕失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。同時加大宣傳力度，讓失地農(nóng)民切實(shí)地了解針對他們的養(yǎng)老保險制度，并知道他們能夠享受到何種的優(yōu)惠政策，調(diào)動他們參保的積極性。

打破城鄉(xiāng)隔離，設(shè)計有效的途徑，使失地農(nóng)民能夠輕松地參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，可按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，可單獨(dú)為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，允許一次性補(bǔ)繳保險費(fèi)，使他們與城鎮(zhèn)職工享受同等的養(yǎng)老保險待遇。

學(xué)術(shù)界曾提出過，強(qiáng)制從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度。李長遠(yuǎn)等認(rèn)為，應(yīng)明確基本養(yǎng)老保險制度的核心地位，可采取強(qiáng)制的辦法予以實(shí)施，征地勞動力在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)手續(xù)后，由征地單位為征地勞動力一次性繳納十五年基本保險費(fèi)。周蓓蓓等認(rèn)為，地方政府應(yīng)該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社?；穑越鉀Q所有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，至于拿多大的比例這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活指數(shù)相關(guān)。

2.確定合理的繳納及發(fā)放方式。失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放水平的確定應(yīng)堅持保障基本生活和分享社會發(fā)展成果相結(jié)合的原則。養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)要動態(tài)制定，構(gòu)建養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，綜合考慮通貨膨脹和物價的影響，使養(yǎng)老金既能滿足失地農(nóng)民的基本生活需要，又能隨其他社會成員收入和生活水平的提高而提高，確保失地農(nóng)民公平共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的利益。更重要的是降低門檻、降低個人繳費(fèi)比例，保證每個失地農(nóng)民都能參保，擴(kuò)大保障面。

3.加快建立完善的法律法規(guī)體系。盡快制定完善的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的相關(guān)法律法規(guī)體系，從法律的高度保障失地農(nóng)民的合法利益，規(guī)范各地區(qū)千差萬別的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。李長遠(yuǎn)等提出，應(yīng)由勞動和社會保障部和國土資源部牽頭，并需要這兩個部門與財政、民政、稅務(wù)及人民銀行等部門積極配合，成立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)工作組，總領(lǐng)全國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作，并制定全國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)及實(shí)施細(xì)則。