導(dǎo)語：如何才能寫好一篇現(xiàn)行土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】濕陷性黃土；不均勻沉降；灰土墊層法

0 前言

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，管道處理對高等級公路的施工質(zhì)量要求也越來越高，作為道路的主要排水設(shè)施，管道的重要性也愈發(fā)突出。目前道路管道的施工主要采取直埋法，而直埋管道的基礎(chǔ)對不同地基、土質(zhì)也有著不同的要求。濕陷性黃土地區(qū)在我國土地面積中占相當(dāng)大的比例，在這種土質(zhì)中敷設(shè)管道對地基的處理有著特殊的要求，對濕陷性黃土地基上道路管道施工處理的研究，意義深遠(yuǎn)。本文就以三七灰土墊層法在山西某濕陷性黃土地區(qū)道路管道地基處理中應(yīng)用為例，介紹灰土墊層法的技術(shù)原理、施工要求、注意事項(xiàng)以及解決的主要問題。

1 我國濕陷性黃土的分布

我國濕陷性黃土分布約占黃土分布面積的60%， 部分在黃河中游地區(qū)。由于各地黃土堆積環(huán)境、地理和氣候條件不同，致使其在堆積黃土的物理、力學(xué)性質(zhì)等方面都具有明顯的差別，濕陷性有自西向東、自北向南連漸減弱的規(guī)律。

2 影響管道地基的幾個因素

2.1 強(qiáng)度及穩(wěn)定性

當(dāng)?shù)鼗目辜魪?qiáng)度不足以支撐上部結(jié)構(gòu)的自重及附加荷載時，地基就全產(chǎn)生局部或整體剪切破壞。

2.2 壓縮及不均勻沉降

當(dāng)?shù)鼗捎谏喜拷Y(jié)構(gòu)的自重及附加荷載作用而產(chǎn)生過大的壓縮變形時，引起管道過量下沉，接口開裂，影響管道的正常使用。

2.3 地震造成的地基土震陷以及車輛的振動和爆破等動力荷載可能引起地基土失穩(wěn)

2.4 地基滲漏量或水力比降超過容許值時，會發(fā)生水量損失或因潛蝕和管涌而可能導(dǎo)致管道破壞

3 常用的濕陷性黃土地基的處理方法

為了保證濕陷性黃土地基上管道的安全和正常使用，在絕大多數(shù)情況下都必須考慮地基處理，濕陷性黃土地基處理的目的是消除黃土的濕陷性，同時提高地基的承載能力。

道路管道的地基處理不同于其它建筑物地基的處理，道路管道地基處理主要是全部或部分消除其濕陷性。對非自重濕陷性黃土地基，如基礎(chǔ)下地基處理厚度達(dá)到壓縮層下限，或達(dá)到飽和的自重壓力與附加壓力之和等于或小于該土層的濕陷起始壓力，就可以認(rèn)為地基的濕陷性全部消除。對自重濕陷性黃土地基，由于地基的濕陷量和濕陷變形與自重濕陷性土層的厚度、浸水面積有關(guān)，而與壓縮層厚度無關(guān)，所以必須處理基礎(chǔ)地面以下的全部自重濕陷性黃土層。

濕陷性黃土層的管道基礎(chǔ)處理方法很多，常用的方法有土或灰土墊層、砂或砂墊層、強(qiáng)夯法、重錘夯實(shí)法、樁基礎(chǔ)、預(yù)浸法等。各種處理方法都有它的適用范圍，局限性和優(yōu)缺點(diǎn)。

4 灰土墊層法在本道路工程中的實(shí)際應(yīng)用

本工程道路位于太原市東南，工程地質(zhì)分區(qū)屬太原盆地次穩(wěn)定工程地質(zhì)亞區(qū)，在勘探深度范圍內(nèi)的巖土層主要是由第四紀(jì)全新統(tǒng)早起至晚期沉積的失陷性低液限粉土，濕陷性低液限粉質(zhì)粘土等構(gòu)成，具有中等濕陷性。地基承載力特征值為150kPa。由此采用三七灰土墊層的方法來增強(qiáng)地基承載力，防止不均勻沉降。

本工程主要運(yùn)用灰土墊層處理方法，灰土墊層常被用于非自重濕陷性黃土地區(qū)管道基礎(chǔ)的處理。一般適用于處理1-4m厚的軟弱土層。管道的基礎(chǔ)是條形基礎(chǔ)，作用于地基上的力也比其它建筑物小，而且是基槽開挖后埋入地下，表面的軟弱土―部分已被去掉，所以在管道施工中常用灰土（或素土）墊層來處理濕陷性地區(qū)的管道基礎(chǔ)，以提高承載力，減少沉降力?；彝翂|層是將基礎(chǔ)下面一定范圍內(nèi)的弱土層挖去，用一定體積比3：7配合的灰土在最優(yōu)含水量情況下分層回填夯實(shí)或壓實(shí)。

4.1 三七灰土墊層材料配比

生石灰、消石灰，水化后和土壤中的SiO2或Al2O3以及Fe2O3等物質(zhì)結(jié)合，即可生成膠結(jié)體的CaSiO3、CaO?Al2O3以及鐵酸鈣，將土壤膠結(jié)起來，使灰土有較高的強(qiáng)度和抗水性。灰土逐漸硬化，增加了土壤顆粒間的附著強(qiáng)度。做成三七灰土?xí)r，28d齡期的灰土抗壓強(qiáng)度約可達(dá)到0.5～0.7MPa，200～300年齡期的灰土抗壓強(qiáng)度可高達(dá)8～10MPa。

不論是用亞粘土或粘土制作的三七灰土，在室內(nèi)養(yǎng)護(hù)7d后浸水48h的形變模量為10～15MPa，養(yǎng)護(hù)28d浸水48h的形變模量為32～40MPa。

經(jīng)過人工壓實(shí)（或夯實(shí)）的3：7灰土墊層，當(dāng)壓實(shí)系數(shù)控制在0.97及干土重度不小于14.5-15.0kN/m3時，其容許承載力可達(dá)300kPa以上。

4.2 灰土的質(zhì)量要求

灰土施工用的石灰和土必須過篩。石灰最好選用磨細(xì)生石灰粉，或塊灰澆以適量的水，經(jīng)放置24h成粉狀的消石灰，粒徑不得大于5mm，質(zhì)量須符合國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等級應(yīng)高于Ⅲ級。土料采用粘質(zhì)細(xì)粒土，粒徑不得大于15mm，不得用表面耕植土，土料中硫酸鹽含量小于0.8%，有機(jī)質(zhì)含量小于10%，土塊粒徑不大于15mm。選好質(zhì)量合格的三七灰土后，做擊實(shí)試驗(yàn)，每5000m3檢驗(yàn)一次（重型擊實(shí)），以此來控制質(zhì)量。含水率是最重要的一個環(huán)節(jié)，一般要求在20%-23%為宜，最大不超過24%。施工前應(yīng)根據(jù)工程特點(diǎn)，設(shè)計(jì)壓實(shí)系數(shù)、土料種類、施工條件等合理控制含水率范圍，鋪灰土的厚度，夯實(shí)碾壓的遍數(shù)等參數(shù)。

4.3 施工前準(zhǔn)備

施工前做好儲料準(zhǔn)備工作根據(jù)各段三七灰土的寬度、厚度及預(yù)定的干密度，計(jì)算各段所需要的干燥土的數(shù)量，保證儲料滿足要求。檢驗(yàn)、檢測所需施工機(jī)械設(shè)備、機(jī)具、測量試驗(yàn)儀器的性能，確保施工時運(yùn)行正常。根據(jù)料場土的含水率和運(yùn)輸車輛的噸位，計(jì)算每車料的堆放距離，在預(yù)定地點(diǎn)可先灑水。

5 管道地基處理施工

由于濕陷性黃土的垂直特性，開挖時注意按1：0.67進(jìn)行放坡處理，以保證基坑的安全。挖出原地面軟質(zhì)土，按照現(xiàn)場放出的邊樁以及下挖標(biāo)高控制分段開挖，同事配合人工攤平，在開挖至基底標(biāo)高時須預(yù)留5cm左右土層，然后經(jīng)夯實(shí)達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)高。按照檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)合格后，報監(jiān)理工程師檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后開始進(jìn)行三七灰土填筑施工。

5.1 攤鋪土

按照事先畫好的白灰線及規(guī)定的虛鋪厚度攤鋪，攤鋪采用路拌法進(jìn)行施工。初定填筑的三七灰土攤鋪厚度為25cm，按虛鋪系數(shù)1.2考慮，灰土的生產(chǎn)含水率為20%-23%（占干重），但施工時應(yīng)根據(jù)灰土的擊實(shí)報告適當(dāng)調(diào)整。施工時考慮人工夯實(shí)灰土的因素，第一層可虛鋪土25cm，第二層為22cm，以后各層為21cm，夯實(shí)后為13-15cm。通常采用蛙式夯虛鋪厚度為20-25cm。按土方自卸汽車每車6方的虛方量打好方格，方格尺寸為3.5×10m，每格一車土。上好土后，人工配合粗平，按上述方法每20m為一個斷面，嚴(yán)格控制松鋪厚度。

5.2 灑水悶料與攤鋪石灰

注意灑水均勻，防止局部水分過多；注意灑水車施工安全；細(xì)粒土應(yīng)經(jīng)過12小時悶料，中粒土和粗粒土視比例情況可減少悶料時間。土料悶好后，予以整平，采取人工攤鋪石灰，攤鋪的厚度按與攤鋪土料的體積比為3：7為標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 土料和石灰的拌合

石灰攤鋪完成后，便可進(jìn)行土料和石灰的拌和，拌和采用路拌法，拌和機(jī)必須保持勻速前進(jìn)，禁止忽快忽慢，同時安排兩個工人跟在后面跟蹤挖檢，看是否粉碎到底。拌和機(jī)前進(jìn)時，鏵犁要完全插入土層底部，保證土料能夠完全翻起，整個過程保持2遍以保證灰土的均勻拌和。

5.4 碾壓整平與灑水養(yǎng)生

碾壓時，灰土表面要潮濕，先靜壓后振動再靜壓的操作程序壓實(shí)，分為初壓、復(fù)壓和終壓。碾壓時，區(qū)段交界處應(yīng)重疊壓實(shí)，縱向搭接長度不得小于0.5m，縱向行與行之間的輪跡重疊壓實(shí)不小于0.3m。碾壓遵循由兩邊向中間、先輕后重、先下部密實(shí)后上部密實(shí)、低速行駛碾壓的原則，避免出現(xiàn)推移、起皮和漏壓現(xiàn)象。

三七灰土拌和均勻后，立即采取人工整形，在直線段由兩側(cè)向中心作業(yè)；曲線段由內(nèi)向外作業(yè)。注意接縫順勢平順。

為防止三灰土表面因水分蒸發(fā)而開裂，進(jìn)行灑水養(yǎng)生并在養(yǎng)生期間在相關(guān)路口樹立警示牌并派專人進(jìn)行看護(hù)，禁止車輛通行，養(yǎng)生期為7天。

5.5 工程注意事項(xiàng)

由于地基處理效果大都是隱蔽工程，很難直接檢驗(yàn)其處理效果。這就要求在地基處理施工過程中和施工完成之后注意下面幾點(diǎn)：

（1）整個過程中進(jìn)行施工質(zhì)量和處理效果的檢驗(yàn)，確保工程質(zhì)量。

（2）在地基處理施工中，必須了解所采用處理方法的原理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。

（3）作好監(jiān)測工作，以保證施工的正常進(jìn)行，通過觀察收集數(shù)據(jù)為下一階段的工作提供可靠的依據(jù)。

（4）冬季施工灰土?xí)r，應(yīng)搭棚，生火爐施工，嚴(yán)禁有凍土塊填入。

（5）施工段落宜控制在不超過200m為宜。

（6）施工中，要時刻注意防洪，以防三七灰土受浸泡。

（7）灰土的松方不能偏大，否則在粗平的時候調(diào)平的工程量較大，延長了施工周期。

6 結(jié)論

本文以確定合理的施工工藝、現(xiàn)場施工的質(zhì)量控制、選用機(jī)具設(shè)備的最佳組織方式為目的進(jìn)行闡述，以其對同類型基層施工具有參考價值。鑒于濕陷性黃土作為在山西省廣泛存在的一種特殊巖土，對山西省公路工程的影響較大，所以采用三七灰土進(jìn)行施工處理，具有簡便、經(jīng)濟(jì)、功效高等特點(diǎn)，對山西濕陷性黃土地區(qū)的公路建設(shè)意義重大。

【參考文獻(xiàn)】

[1]錢覺時.粉煤灰特性與粉煤灰混凝土[M].科學(xué)出版社，2002：12-52.

[2]胡珊，欒海.季節(jié)性重冰地區(qū)高等級公路粉煤灰路基凍穩(wěn)定性的研究[J].公路，2002，5：53-57.

[3]錢進(jìn).土質(zhì)與筑路材料[M].人民交通出版社，2006，1（1）：117-126.

[4]公路施工與養(yǎng)護(hù)[M].人民交通出版社.2000：41-44.

[5]葉書麟，葉觀寶.地基處理與托換技術(shù)[M].中國建筑工業(yè)出版社，2005（3）：36-61.

[6]黃興安.道路橋梁工程質(zhì)量通病防治手冊[M].中國建筑工業(yè)出版社，2002，6：129-131.

篇2

【關(guān)鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我國土地征收的法律概況

我國土地實(shí)行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。

二、當(dāng)前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”實(shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。

（二）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機(jī)構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6―10倍來計(jì)算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時的市場價格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍赢a(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。

（三）土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

我國土地管理法及其實(shí)施條例雖然對建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實(shí)質(zhì)上不管是土地管理法及其實(shí)施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因?yàn)樗麄兊拿裰鞣梢庾R很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴(yán)重違反村民委員會組織法19條規(guī)定的民主議定原則。一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計(jì)，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

三、對完善土地征收法律制度的思考

（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念

我國2004年《憲法》第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?，F(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規(guī)定，但土地管理法實(shí)施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門規(guī)章還未作出相應(yīng)修改，立法上有點(diǎn)滯后，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過程中出現(xiàn)了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實(shí)際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。

（二）盡快制定《土地征收法》

篇3

本案的爭議焦點(diǎn)為土地執(zhí)法部門行為的合法性。針對這一焦點(diǎn)問題有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門在未作出處罰決定前無權(quán)執(zhí)行，其行為不符合《土地管理法》第83條規(guī)定的要求；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門的行為非強(qiáng)制執(zhí)行，而屬制止違法占地行為的強(qiáng)制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第（4）項(xiàng)的規(guī)定。筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由為：

1、土地執(zhí)法部門的行為并未侵犯原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國家實(shí)行土地管理制度，《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建房應(yīng)辦理審批手續(xù)。土地執(zhí)法部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是其法定職責(zé)?！锻恋毓芾矸ā返?3條的內(nèi)容為：責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設(shè)單位或個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)向人民法院，欺滿不又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對違法占地建房的違法行為人土地執(zhí)法部門應(yīng)責(zé)令限期拆除，繼續(xù)施工的土地執(zhí)法部門有權(quán)制止；對施工結(jié)束，處罰決定期滿當(dāng)事人不又不自行拆除的，土地執(zhí)法部門依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。盡管土地執(zhí)法部門和人民法院實(shí)施的法律形式都表現(xiàn)為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執(zhí)法部門實(shí)施拆除的法律后果是制止違法者繼續(xù)施工，實(shí)施制止違法行為，防止違法行為繼續(xù)發(fā)展；人民法院實(shí)施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目的是對違法行為進(jìn)行懲罰，使其違法利益不能實(shí)現(xiàn)。這里涉及到一個關(guān)鍵問題即財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題，根據(jù)法律規(guī)定，剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能由人民法院實(shí)施，其他機(jī)關(guān)都無權(quán)行使該項(xiàng)權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”。又規(guī)定“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定”。當(dāng)建筑物形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就只能由人民法院來依法對其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行認(rèn)定并決定是否要剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。并不是所有建筑物都可以形成財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有當(dāng)建筑物滿足了房屋的構(gòu)成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實(shí)現(xiàn)其使用價值，即形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。本案原告未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，該行為本來就不受法律保護(hù)，況且其房屋并未形成，其所謂的“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”無從談起，土地執(zhí)法部門采取措施對李某的違法行為進(jìn)行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當(dāng)事人損失的擴(kuò)大，這符合《土地管理法》第83條規(guī)定的第一種處置方式，土地執(zhí)法部門實(shí)施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2、土地執(zhí)法部門的行為屬行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《土地管理法》第67條第（4）項(xiàng)規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時有權(quán)采取下列措施：責(zé)令非法占用土地的單位或個人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。本案李某未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，土地執(zhí)法部門向其送達(dá)《責(zé)令停止土地違法行為通知書》并數(shù)次責(zé)令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設(shè)尚未完工的情況下，土地執(zhí)法部門采取措施制止該違法行為的發(fā)展，土地執(zhí)法部門的措施屬行政強(qiáng)制措施。所謂行政強(qiáng)制措施是指國家行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織為預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，或?yàn)榱吮ＨC據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對相對人的人身自由、財(cái)產(chǎn)等以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為，它具有預(yù)防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當(dāng)事人的損失，土地執(zhí)法部門的行為與法律并不相悖，實(shí)屬必須。反之，如土地執(zhí)法部門在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監(jiān)督檢查職責(zé)”就成為空談，就不能預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進(jìn)行，待違法建設(shè)形成房屋以后再進(jìn)行處罰，然后申請法院執(zhí)行，勢必使得當(dāng)事人的損失擴(kuò)大，從而使行政相對人與行政機(jī)關(guān)的對立情緒加劇，不利于社會的安定。

篇4

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟(jì)組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強(qiáng)制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實(shí)施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)農(nóng)民給予補(bǔ)償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間補(bǔ)償與被補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項(xiàng)具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進(jìn)行，在實(shí)踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補(bǔ)償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補(bǔ)償?shù)怯?、確定補(bǔ)償安置方案、事實(shí)補(bǔ)償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)已被國家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進(jìn)行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?；第三，公告地點(diǎn)是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。

補(bǔ)償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實(shí)施條例》則將登記機(jī)關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實(shí)施條例將辦理補(bǔ)償?shù)怯浀臋C(jī)構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實(shí)際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進(jìn)行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C(jī)關(guān)進(jìn)行登記。征地補(bǔ)償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實(shí)際情形進(jìn)行確定；第二，登記機(jī)關(guān)為公告指定的機(jī)關(guān)。

確定補(bǔ)償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補(bǔ)償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補(bǔ)償安置方案的主體進(jìn)行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補(bǔ)償安置方案系屬行政機(jī)關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補(bǔ)償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準(zhǔn)。補(bǔ)償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。

（三）集體土地征收補(bǔ)償制度

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機(jī)制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機(jī)制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補(bǔ)償費(fèi)的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補(bǔ)償制度是對公權(quán)力的實(shí)質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機(jī)制的一點(diǎn)而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，在公共利益和私人利益相沖突時，補(bǔ)償制度提供了一條救濟(jì)途徑。

除憲法之外，集體土地征收補(bǔ)償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例對集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實(shí)具體，是該制度的主要法律依據(jù)。

從征收土地的補(bǔ)償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補(bǔ)償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補(bǔ)償；從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，被征收主體獲得補(bǔ)償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計(jì)算；從補(bǔ)償爭議處理程序來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實(shí)中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩?cái)產(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進(jìn)行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對其若不進(jìn)行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴(kuò)大化，進(jìn)而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實(shí)踐中我國公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機(jī)關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機(jī)關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項(xiàng)目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項(xiàng)目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。

（二）征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌龌?/p>

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補(bǔ)償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，長期以來過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的真實(shí)價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進(jìn)行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護(hù)的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實(shí)踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實(shí)。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機(jī)制，建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

目前，在我國，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場機(jī)制確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)土地的實(shí)際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補(bǔ)償。

合理的集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實(shí)際價值與原所有人的交易成本給予完全的補(bǔ)償。這在一定程度上也要求擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進(jìn)行概括時，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則，進(jìn)一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強(qiáng)對公共利益審查的力度。

篇5

當(dāng)日的會議強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)試點(diǎn)的基本思路是，在國家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為此提供保證。

梅州農(nóng)村金改的依據(jù)，是《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》。金改方案提出，廣東將在有條件的縣試點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作，盡快使農(nóng)村集體資產(chǎn)“由虛變實(shí)”。農(nóng)民需要融資時，可以將宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

參與了兩次相關(guān)研討會的中山大學(xué)法學(xué)院民法學(xué)教授張民安告訴時代周報記者，早在四年前廣州計(jì)劃試點(diǎn)時，就已開始了對農(nóng)村土地用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的調(diào)查研究。在他看來，這次的梅州金融改革實(shí)際上對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，“如果不從法律層面上來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終?！?/p>

農(nóng)村金改將面臨法律障礙

時代周報：梅州這次農(nóng)村金融改革中涉及到農(nóng)村宅基地抵押貸款，你是如何看待這一概念的？

張民安：這次的梅州金融改革實(shí)際上是對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，很多的改革內(nèi)容都跟法律是有沖突的，如果不從法律層面上來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。

時代周報：你覺得梅州此次的金改，最大的障礙來自于哪里？

張民安：梅州的改革至少在法律層面上是有障礙的，而且這個障礙并不是一般規(guī)章制度的障礙，是國家層面大法的障礙?！段餀?quán)法》對農(nóng)村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明確規(guī)定。再一個就是《土地管理法》也有明確的規(guī)定，第三個就是《擔(dān)保法》對哪些財(cái)產(chǎn)能夠作為抵押都是有明確規(guī)定的。所以解決農(nóng)村的宅基地問題，最大的障礙在于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這三個國家大法，這是屬于民法的內(nèi)容。

因此，一個地方政府如果要進(jìn)行任何形式的改革，最底線就是無法突破國家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這些構(gòu)成民法層面的基本大法。第一，總體上來講，中國的民法在對待宅基地的態(tài)度上是非常保守的。就是農(nóng)民宅基地的取得要通過上面所述的三個大法，申請—審批—獲得這樣一種嚴(yán)格的形式。第二，取得農(nóng)民宅基地的方式也是高度管制，嚴(yán)格限制。一旦你取得宅基地的使用權(quán)，那宅基地只能作為住所來使用它，或者在宅基地旁邊建一些附屬物，例如豬圈、雞欄等。第三，就是不允許農(nóng)民的宅基地出賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。農(nóng)民的宅基地可以轉(zhuǎn)讓給本村的村民，但即使是本村村民也是要取得擁有宅基地資格的。第四，農(nóng)民的宅基地不能夠從事生產(chǎn)或者經(jīng)營。第五，農(nóng)民的宅基地是不能抵押的。為什么現(xiàn)行的法律明確禁止農(nóng)民把宅基地抵押給銀行呢，一旦允許農(nóng)民的宅基地作為抵押物，那就意味著農(nóng)民的宅基地就會成為一個自由交易的財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致的結(jié)果可能是，農(nóng)民都把宅基地拿去銀行抵押貸款，資本是運(yùn)轉(zhuǎn)活了，但是由于村民可能會反復(fù)多次地將宅基地作為抵押物，這樣使得集體土地的面積越來越小。

三大法與土地集體所有權(quán)沖突

時代周報：你覺得中國現(xiàn)行對農(nóng)村宅基地的法律體系是否合理嗎？

張民安：我國的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》對于農(nóng)村宅基地的管制是存在很大的問題，規(guī)范調(diào)整宅基地的三部大法，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》在民法性質(zhì)上屬于私法，私法調(diào)整私人之間的關(guān)系，政府是不能干預(yù)的，是由民事主體自己權(quán)衡利害關(guān)系來解決事情。現(xiàn)在最主要的問題是，農(nóng)民的宅基地問題是由私法來調(diào)整還是由公法來解決，如果是民法上的問題，則一定要遵守民法上“意思自治”的原則，應(yīng)當(dāng)由民事主體自己來決定。既然這個土地是農(nóng)民集體土地，該怎么使用，如何使用都是農(nóng)民自己的事情。所以我說現(xiàn)在宅基地的問題實(shí)際上犯了一個嚴(yán)重的錯誤，把原本是私法上的問題公法化，管理色彩非常強(qiáng)，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印。違反了《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》這些私法性質(zhì)的法律精神。

其次，對宅基地的高度管制、嚴(yán)格管理違反了宅基地本身的性質(zhì)。按中國現(xiàn)行的《物權(quán)法》《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民取得宅基地不是取得所有權(quán)，僅僅只是取得使用權(quán)，使用權(quán)是建立在集體組織享有所有權(quán)的基礎(chǔ)之上。農(nóng)民集體土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民享有所有權(quán)就意味著他享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這是民法上一個最基本的知識。占有，這些土地是我們集體成員的；使用，我使用它來種茶業(yè)，養(yǎng)魚，做工廠，建廠房；收益，我可以把它出租；處分，我們可以把集體土地賣給別人。但是現(xiàn)在，《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》一方面認(rèn)為農(nóng)民對土地享有所有權(quán)，這個所有權(quán)就意味著農(nóng)民可以把他的一部分分給組織成員作為宅基地，就意味著作為集體組織，他們村民可以處分這個土地，那你為什么又限制集體組織的成員來處分他的東西？

時代周報：那么是否可以認(rèn)為，上述三種大法本身就與“農(nóng)民集體所有權(quán)”這個制度相沖突？

張民安：確實(shí)如此，所有權(quán)不管是集體的也罷，國家的也罷，個人的也罷，所有權(quán)天生的就有處分權(quán)。但是為什么又要限制農(nóng)民把他的宅基地用來抵押呢？按照現(xiàn)在的法律，實(shí)際上已經(jīng)違反了我們《物權(quán)法》上最基本的理論，就是剝奪了農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)，它也剝奪了農(nóng)民集體土地組織成員所享有的自由決定宅基地處分的權(quán)利。直接地說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)或農(nóng)村宅基地所有權(quán)變得不完整。這就導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)跟國有土地所有權(quán)是不平等的。當(dāng)一個主體對一個客體喪失處分權(quán)的時候，就已經(jīng)背離了所有權(quán)的性質(zhì)。

宅基地應(yīng)進(jìn)入流通市場

篇6

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；限制；政府職能

中圖分類號：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對土地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性提出了要求，先是國有建設(shè)用地使用權(quán)走向市場化，接著農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)適應(yīng)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的需求自由流轉(zhuǎn)。但我國現(xiàn)行法律、規(guī)定對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格限制，使得政府干預(yù)、介入土地使用管控的公權(quán)力擴(kuò)大，表現(xiàn)為政府職能的基本特點(diǎn)是剛性管控。三十年來土地制度的發(fā)展，中央政府注意到宅基地流轉(zhuǎn)的必要性，一些地方進(jìn)行了宅基地?fù)Q房、地票交易等制度改革創(chuàng)新，相應(yīng)地政府對宅基地流轉(zhuǎn)中的剛性管控職能要隨之弱化，注重鼓勵和引導(dǎo)，通過自愿、有償方式推進(jìn)農(nóng)村“公共利益”的 實(shí)現(xiàn)。

一、宅基地使用權(quán)的法規(guī)范限定

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村農(nóng)民家庭依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括住宅、附屬用房和庭院等）的集體所有的土地。宅基地使用權(quán)是指權(quán)利人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，并有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，由于其具有生存利益的保障功能，現(xiàn)行立法對宅基地使用權(quán)作了嚴(yán)格限制。

第一，權(quán)利主體的身份限制。首先，取得資格的限制。1998年《土地管理法》之前，宅基地的取得資格并不僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，城鎮(zhèn)居民也可以通過申請?jiān)诩w所有的土地上建造個人住宅。如1983年《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》第3條規(guī)定：“凡在城鎮(zhèn)有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以提出申請，由建造人所在單位或所在地居民委員會開具證明，向所在地房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)審核同意后建造住宅”。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請建造住宅，需要占用集體所有的土地的，須經(jīng)縣級人民政府的審查批準(zhǔn)。1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要占用集體所有的土地建造住宅的，須經(jīng)所在單位或者居民委員會同意后，由鄉(xiāng)級人民政府審核、縣級人民政府批準(zhǔn)。1998年《土地管理法》之后，城鎮(zhèn)居民不能再依據(jù)1986年《土地管理法》及之前的規(guī)定申請集體所有的土地建造住宅，而是限定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，現(xiàn)行法律的措詞排除了城鎮(zhèn)居民申請集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的可能。2004年國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》嚴(yán)格宅基地申請條件：根據(jù)“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請條件，不符合申請條件的不得批準(zhǔn)宅基地。其次，權(quán)利主體變更的資格限制。根據(jù)1998年《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即國有土地和國家征收的原屬于集體所有的土地。宅基地作為農(nóng)村集體所有的土地，如果要用于非農(nóng)建設(shè)，只能通過國家征收、辦理農(nóng)用地專用手續(xù)，成為國有土地后方可進(jìn)行。集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人，不能將自己所占有的宅基地用于其他商業(yè)開發(fā)，也不能將自己占有的宅基地有償轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟(jì)組織的其他主體，還不能自愿地將宅基地有償轉(zhuǎn)讓給國家，只能依據(jù)憲法的規(guī)定由國家根據(jù)公共利益的需要征收或征用獲得補(bǔ)償。這就是說，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體限于國家，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶沒有自主處分的資格。

篇7

征地法律制度層面存在的問題

從2008年浙江省政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決辦公室辦理的案件來看，被征地農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣拿芑怆y度大，原因是多方面的，不僅有法律制度層面的因素，也有政府征地政策落實(shí)不到位的執(zhí)行層面因素。

首先，從國家立法層面看，土地管理法律法規(guī)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低?！锻恋毓芾矸ā飞袥]有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“以農(nóng)補(bǔ)工，’傳統(tǒng)理念束縛，第47條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。即使以前三年平均年產(chǎn)值為1500元／畝來計(jì)算，征收一畝土地的補(bǔ)償費(fèi)用最多就是4.5萬元，這點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)用從當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活消費(fèi)水平來說確實(shí)太低了。雖然國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(即31號文件)明確要求“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，但是“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”標(biāo)準(zhǔn)含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，更有甚者是以法定的最低標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，國家重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比浙江省區(qū)片綜合價低得多，而地方政府在實(shí)施國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地時，缺乏補(bǔ)足兩者之間差價的動力，這就直接導(dǎo)致國家項(xiàng)目和省內(nèi)項(xiàng)目同地不同價，吃虧的被征地農(nóng)民因此就會上訪，征地矛盾無法緩解。

第三，從地方制度層面看，2009年1月1日起浙江省新的區(qū)片綜合價開始實(shí)施，但是新標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度與五年來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還是有一定差距，與群眾的心理預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。浙江省大多數(shù)市縣政府制定區(qū)片綜合價是在2003年左右，而2003年至今，浙江省經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量以每年兩位數(shù)的速度增長，農(nóng)民人均純收入五年來快速增長，農(nóng)產(chǎn)品的價格也持續(xù)上漲，但是絕大多數(shù)地方的區(qū)片綜合價卻并未隨著耕地年產(chǎn)值、經(jīng)濟(jì)生活水平和物價的上漲而提高。即使按照新的區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也與政府征地后的出讓土地價格有天壤之別。被征地農(nóng)民心理落差太大，導(dǎo)致征地越來越難。即使征下來，后續(xù)的糾紛卻不斷，政府又不得不花費(fèi)大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市縣政府未按照法律規(guī)定的內(nèi)涵制定征地區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一些地方無論被征收土地上種植的是什么作物，均按照青苗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，一些地方對多年生經(jīng)濟(jì)作物不區(qū)分種類和種植年限，統(tǒng)一規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致種植多年生高收益經(jīng)濟(jì)作物、名貴中藥材、綠化苗木的被征地農(nóng)戶前期投入嚴(yán)重虧損。這些有關(guān)青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違反了《物權(quán)法》有關(guān)保護(hù)公民合法產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，同時違反了《浙江省實(shí)施(土地管理法)辦法》第二十六條“被征用土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算；被征用土地上的樹木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補(bǔ)償費(fèi)，按照其實(shí)際價值計(jì)算”的規(guī)定。

市縣政府制定的區(qū)片綜合價標(biāo)準(zhǔn)偏低與文件制定過程缺乏有效監(jiān)督、審查是密不可分的。從目前情況來看，區(qū)片綜合價文件的制定權(quán)在市縣人民政府，一般來說，市縣政府的區(qū)片綜合價文件標(biāo)準(zhǔn)是符合《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，我們無法也不能對文件啟動合法性審查程序。但是，文件卻可能違背國務(wù)院31號文對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出的合理性要求，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。此時對文件合理性審查應(yīng)由誰來進(jìn)行以及如何審查等，在法律上卻是空白，這樣就使國務(wù)院31號文能規(guī)定無法得到有效貫徹落實(shí)。

第五，失地農(nóng)民的社會保障體系不完善。浙江省較早開始探索建立被征地農(nóng)民的社會保障體系，以解除被征地農(nóng)民的生活后顧之憂，但是目前的社會保障政策僅是失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險，對于科些失地又無固定生活來源的尚未達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險年齡的青壯年農(nóng)民，目前并未建立任何最低社會保障。而這個年齡段人群是失地農(nóng)民中的主力，最低社會保障政策如果無法解決好這部分人群失地的后顧之憂，則構(gòu)建和諧社會的努力將大打折扣。

《物權(quán)法》的實(shí)施給征地帶來新要求

一是《物權(quán)法》首次以法律形式確立了征收集體土地時“保障被征地農(nóng)民生活”的補(bǔ)償原則，這為其他法律規(guī)定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否合理合法提供了原則性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如何在保持政策連續(xù)性基礎(chǔ)上，對土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，并體現(xiàn)保障被征地農(nóng)民生活的原則，是各級人民政府在征地過程中面對的新課題。

二是《物權(quán)法》規(guī)定了土地用益物權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人的物權(quán)主體地位及補(bǔ)償原則?！段餀?quán)法》第121條規(guī)定了用益物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)被征收可獲得相應(yīng)補(bǔ)償，第132條則是關(guān)于對土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償規(guī)定。該條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第40條第2款規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”，這是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)自身價值的補(bǔ)償，而非支付給承包經(jīng)營權(quán)人有關(guān)地上青苗附著物的補(bǔ)償，充分體現(xiàn)了用益物權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價值。

那么，按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，征收集體土地政府需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，但是這三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用中的哪一項(xiàng)應(yīng)該屬于對土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償呢，目前法律并沒有明確?！段餀?quán)法》第121條和第132條的規(guī)定體現(xiàn)了用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)效力的特征。長期以來，我國并沒有明確集體土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，對于土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)有不同的意見，導(dǎo)致農(nóng)民個人的權(quán)益不穩(wěn)定，無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到政府征地程序中來。《物權(quán)法》實(shí)施后，農(nóng)民可以直接以其承包經(jīng)營權(quán)對抗土地征收行為，從而保障其合法權(quán)益，這給征地中如何維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益帶來新的課題。

三是土地管理法律法規(guī)如何與《農(nóng)村土地承包法》相銜接。為了維護(hù)承包方在承包期提高土地生產(chǎn)能力的積極性，《農(nóng)村土地承包法》第26條第4款規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。依此規(guī)定，在承包期內(nèi)，承包地被國家征收，承包方將承包地交回時，承包方可以依法要求對其在承包地上提高土地生產(chǎn)能力的投入進(jìn)行補(bǔ)償。對于如何補(bǔ)償，目前土地管理法律法規(guī)對此并未予以規(guī)定，在征地實(shí)踐中容易產(chǎn)生矛盾。此類矛盾多見于

土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包方、承租方與實(shí)施征地的當(dāng)?shù)厝嗣裾g。隨著十七屆三中全會后，各地興起農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)熱潮，此類矛盾必將日漸增多，這是今后修改土地管理法律法規(guī)必須面對的問題。

政府執(zhí)行層面存在的問題

一是各市縣政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)尚未建立。市縣人民政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決工作基本處于停滯不前的狀態(tài)，這導(dǎo)致被征地農(nóng)民投訴無門，無法及時行使申請協(xié)調(diào)裁決的法定權(quán)利。即使有的市縣人民政府收到爭議協(xié)調(diào)申請，因?yàn)檎鞯匾呀?jīng)實(shí)施、用地項(xiàng)目已經(jīng)動工，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的處理積極性不高，經(jīng)常出現(xiàn)推諉、拖延，嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的合法申訴權(quán)。

二是多數(shù)地方政府“重征地審批、重供地、輕征地管理監(jiān)督”。大多數(shù)地方政府十分重視征地審批，以便盡快供地使項(xiàng)目上馬，而對征地實(shí)施過程的監(jiān)督管理則重視不夠。有的地方政府為了緩和與被征地農(nóng)民之間的矛盾，或者為了緩和被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不滿情緒，公然將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的責(zé)任推卸到省級政府等有權(quán)批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)，推卸自己做好征地實(shí)施后續(xù)工作(如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)、做好被征地農(nóng)民思想工作、補(bǔ)償款分配發(fā)放等)的責(zé)任。

三是征地過程中，“確認(rèn)”程序不到位，侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)，直接導(dǎo)致征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決無從下手?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十四條明確規(guī)定，“對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)……要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料”。而現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)市縣政府嫌“確認(rèn)”工作繁瑣，怕麻煩，為了快速完成征地報件的組件工作，往往忽略“確認(rèn)”程序，對擬被征土地的地塊地類、面積、種植了什么農(nóng)作物、農(nóng)作物數(shù)量、應(yīng)適用的農(nóng)作物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容未經(jīng)過被征地農(nóng)戶確認(rèn)，直接導(dǎo)致對地上附著物種類和數(shù)量、對青苗種類和數(shù)量等產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧。這使得政府日后在進(jìn)行裁決或者處理時無從下手，一方面對于被征地農(nóng)民的漫天要價無法從證據(jù)上予以駁斥，另一方面對政府侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為又無法證明并糾正。

四是市縣人民政府及其國土資源管理部門未在征地公告和征地補(bǔ)償安置方案中告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利。這導(dǎo)致被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民申請協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利時效處于延續(xù)狀態(tài)，不利于征地實(shí)施完畢后新的法律關(guān)系的穩(wěn)定。

五是征地補(bǔ)償款發(fā)放的程序不規(guī)范。征地補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)當(dāng)由市縣人民政府的國土資源管理部門實(shí)施。實(shí)踐中，有些地方為了工作方便和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助征地工作的積極性，將征地補(bǔ)償款交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)放。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道出現(xiàn)截留或者拖延發(fā)放，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織或者被征地農(nóng)民就誤以為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被降低，容易引發(fā)爭議。

還有些地方因?yàn)榍嗝缪a(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取一刀切的政策，加之地上附著物、青苗的確認(rèn)工作不到位，為了支付方便直接將被征地農(nóng)民的青苗補(bǔ)償費(fèi)打蟄村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶里，由村里來發(fā)放。一旦村里發(fā)放的數(shù)額與按照被征地塊上實(shí)際農(nóng)作物計(jì)算的地上附著物或者青苗補(bǔ)償費(fèi)不一致，被征地農(nóng)民就會以為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低了，引發(fā)補(bǔ)償爭議。

對策與建議

一是修改《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償熟定。為了確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，要在征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)中大幅度提高安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對建立被征地農(nóng)民社會保障資金來源、組成等作出詳細(xì)規(guī)定。建立被征地農(nóng)民的社會保障體系不僅要考慮被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險，還要考慮建立既失地又失業(yè)的農(nóng)民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法規(guī)與《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等的銜接協(xié)調(diào)。要在征地過程中充分體現(xiàn)出集體土地承包戶的物權(quán)人地位，規(guī)定征地前草簽協(xié)議必須有集體土地承包人作為利害關(guān)系一方參加、集體土地承包人作為征地聽證會的當(dāng)然參加聽證人員、細(xì)化征地補(bǔ)償費(fèi)用中的哪―項(xiàng)或者哪幾項(xiàng)為集體土地承包人所有、征地補(bǔ)償費(fèi)用中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)承包方對提高土地生產(chǎn)能力投入的補(bǔ)償、確定集體土地承包人作為征地糾紛救濟(jì)權(quán)利主體地位等。

三是完善區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地管理法律法規(guī)沒有作出修改之前，我們必須從以人為本理念出發(fā)，按照近年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度等情況，適時對區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作必要的提高或完善，以確保被征地農(nóng)民充分享受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的成果。同時，要進(jìn)―步明確區(qū)片綜合價的內(nèi)涵和外延，將需要按照實(shí)際價值補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容排除在外。

四是加強(qiáng)對調(diào)整區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作的審查監(jiān)督。制定政策措施加強(qiáng)對區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，依職權(quán)組織聽證，加大對區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查和合理性審查工作力度，從源頭上減少征地補(bǔ)償爭議的發(fā)生。

五是加快市縣政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決職能的落實(shí)和機(jī)構(gòu)的建立，防止推諉拖延履行協(xié)調(diào)職能的事件發(fā)生。只有建立起履行協(xié)調(diào)裁決職能的機(jī)構(gòu)，才能全面推行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決工作，才能引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地補(bǔ)償矛盾和糾紛。

六是完善征地程序，做好征地糾紛的事前預(yù)防和事后監(jiān)督工作。

規(guī)范“告知”的內(nèi)容。目前征地獲批后，各地對“兩公告”工作基本上能夠到位，但是對于在征地依法報批前，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民的工作各地進(jìn)展不一，聽證會也不是很規(guī)范。

做好、做細(xì)征地“確認(rèn)”工作。通過完善程序來預(yù)防實(shí)體爭議的產(chǎn)生，為征地批文執(zhí)行過程中對地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償款的發(fā)放以及為地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的解決提供翔實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，減少因“確認(rèn)”不到位引發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件。

規(guī)范征地補(bǔ)償款的發(fā)放。要明確發(fā)放主體、發(fā)放對象。發(fā)放主體應(yīng)當(dāng)是市縣人民政府的統(tǒng)一征地部門，而不應(yīng)轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)放。發(fā)放對象視款物種類不同而分別處理：對于土地補(bǔ)償費(fèi)必須直接發(fā)給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放則視安置方式的不同而不同，如果是自謀出路的，則安置補(bǔ)助費(fèi)直接發(fā)給需要安置的被征地農(nóng)民；如果是村集體安置的，則交給村集體經(jīng)濟(jì)組織；如果是企事業(yè)單位安置的，則發(fā)給該企事業(yè)單位。對于青苗等地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)是直接發(fā)給地上附著物的所有權(quán)人。

篇8

為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，堅(jiān)決遏制與處理各類違法用地、違法建設(shè)行為，規(guī)范土地管理和建設(shè)規(guī)劃管理秩序，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，制定本實(shí)施意見。

一、查處違法建設(shè)行為的范圍

大云鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的各類違法占用土地、違法建設(shè)。

二、各類違法用地、違法建設(shè)行為的具體處理辦法

（一）有以下情形之一的，均屬情節(jié)特別嚴(yán)重的違反用地、違法建設(shè)行為，對其建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，一律作拆除處理：

1、占用基本農(nóng)田的；

2、擅自占用土地或超出批準(zhǔn)面積使用土地，且不能采取補(bǔ)救措施的；

3、擅自改變用地性質(zhì)，且不能采取補(bǔ)救措施的；

4、嚴(yán)重影響土地規(guī)劃，且不能采取補(bǔ)救措施的；

5、建新不拆舊及擅自搭建的；

6、與現(xiàn)行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃嚴(yán)重沖突，影響城市道路交通、消防、泄洪、環(huán)境、鎮(zhèn)容村貌的；

7、房屋質(zhì)量嚴(yán)重受損或存在較大安全隱患，影響公共利益的；

8、引起相鄰權(quán)糾紛，群眾意見大的；

9、通告后新建的；

10、已發(fā)停工通知或限期整改通知后，繼續(xù)搶建的。

11、土地已經(jīng)出讓的；

12、其他嚴(yán)重違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)予以拆除的；

（二）對升層、翻建等行為的具體處理辦法

1、對升層的處理

原批準(zhǔn)建房檐口高度為6.8米以下的，如需加層的，加層部分的高度不超過2.9米，檐口高度不得超過8.8米，以坡屋面結(jié)頂，8分坡勢，檐口不得砌墻體；

升層后合法戶型面積的計(jì)算以原批準(zhǔn)面積為準(zhǔn)。

2、對翻建的處理

翻建的建筑，檐口高度不得超過8.8米；

超出原批準(zhǔn)的合法宅基地面積的，超面積部分作沒收處理或拆除處理；

翻建后合法戶型面積仍以原批準(zhǔn)面積為準(zhǔn)；

3、升層或翻建戶，在征得左右前后鄰舍同意、確保安全的前提下，報村民委及鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室同意后，方可進(jìn)行。

三、有關(guān)制度

1、屬地包干制度。以屬地管理的原則，集鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)由新居民事務(wù)所分片包干，各村建立相應(yīng)包干制度，責(zé)任到人。

2、有獎舉報制度。對違法用地、違法建設(shè)行為向鎮(zhèn)設(shè)立的舉報電話進(jìn)行舉報的，經(jīng)查屬實(shí)的第一舉報人，給予每例200元獎勵。

3、“拆違”考核制度。對2007年11月1日后發(fā)生的違法違章建筑，經(jīng)鎮(zhèn)、各行政村、社區(qū)做工作，農(nóng)戶自行拆除的，在村干部百分考核中不加分、不減分；由鎮(zhèn)組織人員拆除的，在村干部百分考核中給予扣分，拆遷費(fèi)用以建筑面積50元/平方米計(jì)算；違法違章建筑至結(jié)頂隱瞞不報的，在村干部百分考核中給予雙倍扣分。

4、“拆違”獎勵制度。鎮(zhèn)設(shè)立專項(xiàng)資金用于獎勵當(dāng)年度無“兩違”發(fā)生的村（居）及有關(guān)有功人員。對集中成片拆除后的空閑區(qū)域科學(xué)規(guī)劃，通過綠化等手段做到地盡其用的，給予一定的獎勵。

5、辦證申報制度。農(nóng)戶提出供電、供水、工商辦證申請時，必須由鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室出具有效證明，未有證明者不得辦理有關(guān)手續(xù)。

6、月度交流制度。確定每月25號為月度交流匯報日，各行政村（社區(qū)）土管員向鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交流匯報每月工作情況。

篇9

關(guān)鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)

上世紀(jì)80年代中前期，憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

與此相對應(yīng)的是，承包方也要承擔(dān)3個方面的義務(wù)：維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

在我國，土地收益分配的矛盾集結(jié)點(diǎn)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點(diǎn)是“增值歸公”論；第三種觀點(diǎn)是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)，公眾貢獻(xiàn)的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的外部收益，農(nóng)民貢獻(xiàn)的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)、社會保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點(diǎn)似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動和強(qiáng)勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)行置換的困境，如果補(bǔ)償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點(diǎn)必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當(dāng)下，由土地增值分配所導(dǎo)致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經(jīng)濟(jì)增長的絆腳石。

二、現(xiàn)行法律制度對失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)娜毕?/p>

（一）非農(nóng)建設(shè)用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民數(shù)量上升

隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施、各級種類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。

（二）征地補(bǔ)償過程中農(nóng)民權(quán)益受損

1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，征地補(bǔ)償太低

根據(jù)有關(guān)資料，世界許多國家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均以被征地時的土地市場價格為基礎(chǔ)。而我國實(shí)際采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權(quán)，而無視土地發(fā)展權(quán)。

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補(bǔ)償范圍之外。對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，近幾年，個別地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了國家法律的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然不能解決實(shí)際的問題。即使統(tǒng)一了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，足額及時發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民對補(bǔ)償還是不滿意。

2、征地補(bǔ)償安置費(fèi)分配混亂，缺乏法律依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補(bǔ)償費(fèi)一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補(bǔ)償費(fèi)和村集體的補(bǔ)償費(fèi)的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致部分地區(qū)大大增加了集體留用費(fèi)的比例，而村集體的補(bǔ)償費(fèi)掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設(shè)較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實(shí)踐中補(bǔ)償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個重要導(dǎo)火索。

3、農(nóng)民無法分享土地增值的收益

根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題

在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會保障體系，但法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對失地農(nóng)民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發(fā)展功能并沒有完全體現(xiàn)出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有對土地中蘊(yùn)含的農(nóng)民社會保障權(quán)、發(fā)展權(quán)方面的權(quán)益做出明確規(guī)定。實(shí)踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會保障功能，而現(xiàn)行法對這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標(biāo)準(zhǔn)。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機(jī)制

當(dāng)農(nóng)民失去土地后，那些沒有一技之長的農(nóng)民就會變成無地、無職業(yè)、無收入的“三無”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級政府根據(jù)本地實(shí)際情況在此方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會保障機(jī)制

（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制

不斷推出相關(guān)政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過實(shí)行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

一是提高最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進(jìn)入一級市場，就會導(dǎo)致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務(wù)從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。

二是實(shí)行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，因?yàn)檗r(nóng)民就業(yè)意識和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。

三是建立多元模式保障機(jī)制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠(yuǎn)地方、僅由于國家基礎(chǔ)設(shè)施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）以體制創(chuàng)新為推動力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題

農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)之所以成為社會熱點(diǎn)，說明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題，按照“以土地?fù)Q保障”的戰(zhàn)略要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會保障問題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，有利于保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民的利益。

（三）通過立法明確和完善農(nóng)民的土地權(quán)益，并通過程序設(shè)計(jì)加以保障

必須修改和完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權(quán)益。這個問題在理論界已達(dá)成共識，并在《物權(quán)法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權(quán)法的規(guī)定來看，農(nóng)民的土地權(quán)益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權(quán)法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權(quán)限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟(jì)措施的細(xì)化、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理界定等。農(nóng)民土地權(quán)益真正得到保護(hù)還有賴于這部法的有效落實(shí)和后續(xù)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

首先，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的每個成員都能參與對土地所有權(quán)的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參照《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場交易

對于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會保障來置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會保障機(jī)制條件，政府就不應(yīng)該征地。

（五）修改土地法時應(yīng)明確界定公共利益與商業(yè)用途

篇10

地征用是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣饔檬前l(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。

一、土地征用的特征

1.國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2.國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體――國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。

3.國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。

4.國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。

5.國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。

二、征地制度存在的問題

我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1.相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。

2.土地征用的補(bǔ)償問題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3.土地征用權(quán)的行使問題從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征用。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4.土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5.土地征用的救濟(jì)制度問題《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟(jì)。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個方面進(jìn)行改革。

1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，

2.嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場經(jīng)濟(jì)對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟(jì)的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：（1）考慮到土地的投入；（2）考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價值規(guī)律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理；（3）以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償