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一、城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是許多大中城市的發(fā)展更是迅猛，城鄉(xiāng)差別逐漸拉大。城市中高質(zhì)量的生活、高水平的工資、相對健全的社會保障體系、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引了一批又一批的農(nóng)村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長，中國城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國現(xiàn)在已經(jīng)處于城市化的加速發(fā)展時期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國屬于典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，特別是建國以來實行的“以農(nóng)養(yǎng)工”政策和奉行的“唯工業(yè)化”理論使中國的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大（見圖1）。2000年以來，城鄉(xiāng)居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入之比已達(dá)3.22∶1。中國城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)也逐漸拉大，據(jù)世界銀行《2000年世界發(fā)展指標(biāo)》統(tǒng)計，1998年中國城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)已達(dá)0.403。與此同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的弱勢地位逐漸顯現(xiàn)。如果考慮水電、交通、文教衛(wèi)生、社會保障等差別，城鄉(xiāng)居民的收入差距實際已達(dá)6∶1左右，而世界上大多數(shù)國家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉(xiāng)之間社會保障的差別最為顯著。很多人認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)體制市場化改革過程中，城鄉(xiāng)居民間的社會保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強(qiáng)化。城鄉(xiāng)之間社會保障水平的不公平程度具體表現(xiàn)在以下三個方面。

1.農(nóng)村居民老齡化趨勢較城市嚴(yán)重，而其養(yǎng)老保險覆蓋率卻低于城市。2000年農(nóng)村老齡人口（65歲以上）已達(dá)7.36%，高于城市的6.29%。而農(nóng)村的養(yǎng)老保險覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)/城市總?cè)丝冢ㄒ妶D2）。

2.農(nóng)村居民患病率較高而享有醫(yī)療保險的程度卻很低。國家第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，城市、農(nóng)村在利用衛(wèi)生服務(wù)上存在明顯差異，農(nóng)民缺乏醫(yī)療保險，而經(jīng)濟(jì)條件差是影響衛(wèi)生利用的主要原因。調(diào)查結(jié)果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來，國家加快了新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，截至2005年末，農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率已接近城市的基本醫(yī)療保險參保率（見圖3）。但由于城鎮(zhèn)居民還有很多其他性質(zhì)的醫(yī)療保險以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療體制尚需進(jìn)一步推進(jìn)，致使城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保險差距仍然存在。

3.政府對農(nóng)村教育的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國人口普查統(tǒng)計顯示，鄉(xiāng)村文盲人口為6665萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.25%，是城鎮(zhèn)文盲人口的3.62倍。國研網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理的一份《2002年各地鄉(xiāng)村分性別受教育程度的人口》的數(shù)據(jù)顯示，中國鄉(xiāng)村6歲及以上的人口中，初中及以下學(xué)歷的人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.43%，不識字或識字很少的占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.87%，其中女性文盲率更高，占農(nóng)村女性人口的18.4%（見圖4）。

城鄉(xiāng)差距拉大使大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，但如果放任城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，超過一定的警戒線，就會使農(nóng)村勞動力（包括非剩余勞動力）盲目流向城市，超過城市化的發(fā)展水平。這樣一方面會造成城市的就業(yè)壓力、社會秩序混亂；另一方面會使農(nóng)村勞動力急劇減少、農(nóng)村生產(chǎn)力快速下滑。農(nóng)業(yè)是工業(yè)的基礎(chǔ)，在城市化的進(jìn)程中我們不但要重視城市的發(fā)展，還要投入更多的資金、技術(shù)解決好三農(nóng)問題。而構(gòu)建適合農(nóng)村的社會保障體系縮小了城鄉(xiāng)差距、避免了勞動力的盲目流動。但現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體系仍不健全、狀況堪憂?，F(xiàn)階段探討縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建適合農(nóng)村的社會保障體系不僅是城市化進(jìn)程中的客觀要求，也是構(gòu)建和諧社會、加快新農(nóng)村建設(shè)的需要。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系不利于城市化的健康發(fā)展

有的學(xué)者認(rèn)為，城市化會非常有效率地吸收農(nóng)村最優(yōu)良的“資產(chǎn)”（年輕人、身體健康的職工、好的企業(yè)、在市區(qū)買得起房的有錢人）。如何解決城市化的外部不經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)勞動力的合理流動進(jìn)而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展呢？筆者認(rèn)為最好的辦法就是政府加大財政支持的力度，對農(nóng)民實行“反哺”，建立健全適合農(nóng)村的強(qiáng)制性的社會保障體系。而現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系難以滿足農(nóng)民的需要，對城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的問題解決不到位，具體表現(xiàn)在如下四個方面。

（一）目標(biāo)群體界定模糊

現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農(nóng)村居民，而沒有注意到在農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中農(nóng)村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，前三部分人已非實際意義上的農(nóng)民，他們實際屬于農(nóng)民向市民的過渡群體。我們在構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系時應(yīng)將前三部分人排除在外，他們應(yīng)屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進(jìn)程中居民的分化相一致的，是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的有效途徑。

（二）現(xiàn)行體制缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致覆蓋面不足、農(nóng)民參保率較低

現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老和新型合作醫(yī)療制度都采取農(nóng)民自愿參與的原則，制度的設(shè)計是為了減少貧困農(nóng)民參加社會保障的負(fù)擔(dān)。但這種做法卻使農(nóng)民參保率很低（特別是養(yǎng)老保險），它僅保障了一小部分富裕農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉(xiāng)差距收效甚微。

（三）政府職能嚴(yán)重缺位、地方政府負(fù)擔(dān)過大從而引起政府的轉(zhuǎn)移支付有名無實

現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系在養(yǎng)老保險方面，中央僅給予政策支持而無財政支付。新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央僅對西部12省參保農(nóng)民每年每人補(bǔ)助10元；在社會救助中（包括農(nóng)村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災(zāi)救濟(jì)制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過低、保障覆蓋面過窄、許多該保的農(nóng)民沒有受益等情況。同時，由于地方政府和集體負(fù)擔(dān)過重，很多承諾難以兌現(xiàn)，使農(nóng)村社會保障幾乎變?yōu)閭€人自愿的商業(yè)保險。在人均GDP在1000美元~3000美元的時候最容易出現(xiàn)社會問題。而農(nóng)村貧困居民作為中國社會底層的最低點，是最脆弱的環(huán)節(jié)，中央政府應(yīng)對其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國社會的發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（四）政府對教育的投入缺乏制度性的約束

農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移能促進(jìn)城市化的發(fā)展，但現(xiàn)階段流入城市的農(nóng)民工受教育水平普遍較低，嚴(yán)重影響了流入城市農(nóng)民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻(xiàn)程度。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對農(nóng)村教育的投入、提高農(nóng)村居民的受教育水平是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在政府對農(nóng)村居民的教育投入（除九年義務(wù)教育外）缺乏制度性的約束，應(yīng)將農(nóng)村教育扶持計劃納入農(nóng)村社會保障體系，從而形成對教育投入的制度性約束。

三、農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建

（一）農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建須遵循的原則

1.“強(qiáng)制性”的社會保障原則，加大中央政府的財政支持力度。加快對農(nóng)村社會保障工作建設(shè)刻不容緩，實行強(qiáng)制性的社會保障原則，提高低收入水平的居民的抗風(fēng)險能力。政府可以通過對低收入家庭實行低水平繳費和加大財政支持力度的措施推進(jìn)強(qiáng)制性農(nóng)村社會保障工作的開展。

2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的今天，應(yīng)增強(qiáng)整個農(nóng)村地區(qū)的抗震能力、維系社會和平。同時由于政府的財力有限，應(yīng)實行低水平的原則。

3.實行“家庭賬戶”的原則?！凹彝ベ~戶”包括兩層涵義：一是將養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等個人所繳納的資金合并為一個賬戶；二是所有家庭成員共用一個賬戶。在農(nóng)村社會保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農(nóng)村居民的繳費水平普遍較低、保險金的抗風(fēng)險能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強(qiáng)整個家庭的抗風(fēng)險能力。（2）將多個保險賬戶合并為一個，居民可根據(jù)自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風(fēng)險，在一定程度上還可以避免道德風(fēng)險。實施“家庭賬戶”客觀上要求農(nóng)村社會保障工作的管理機(jī)構(gòu)必須合并為一個，改變現(xiàn)在多個部門管理的現(xiàn)象。

4.實行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個方面的具體涵義：一是從全國范圍來看，東、中、西部的農(nóng)民收入差距很大，應(yīng)使各地區(qū)農(nóng)民的繳費水平與其收入水平相對應(yīng)；二是從具體的地區(qū)來看，農(nóng)村居民的收入差距也有擴(kuò)大的趨勢，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數(shù)僅為0.295，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應(yīng)對不同收入水平的農(nóng)村居民實行不同的繳費水平和財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險。（1）具體內(nèi)容。包括基本養(yǎng)老保險、長壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養(yǎng)老保險。按家庭人均收入是否高于地區(qū)農(nóng)村居民平均收入水平來看，高于地區(qū)平均收入水平的家庭進(jìn)入基本養(yǎng)老保險，否則進(jìn)入貧困居民養(yǎng)老保險。國家、地方、集體繳費進(jìn)入社會統(tǒng)籌，個人繳費進(jìn)入家庭賬戶，國家對貧困居民的補(bǔ)助也進(jìn)入其家庭賬戶。對高齡人口提供較低水平的普遍養(yǎng)老金計劃有助于抵抗農(nóng)村的老年風(fēng)險，這在國際上也是許多國家農(nóng)村養(yǎng)老保險中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發(fā)放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來支付食物，多少用來支付醫(yī)療。（2）繳費年限。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險水平較低，要抵抗農(nóng)村老年風(fēng)險，繳費年限應(yīng)相應(yīng)延長，以20年~25年為宜。同時還應(yīng)建立相應(yīng)的激勵措施，為繳費年限較長的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費水平?，F(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系繳費水平過低，以養(yǎng)老保險為例：養(yǎng)老保險繳費設(shè)2元~20元共10檔，但在執(zhí)行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據(jù)民政部測算，10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可領(lǐng)取9.9元，幾乎沒有什么抗風(fēng)險的能力。因此，在制度設(shè)計中我們應(yīng)將貧困居民的養(yǎng)老和醫(yī)療與一般居民分開，對其實行減免政策，同時對一般居民實行特定的繳費率，不再分檔。（4）相關(guān)配套措施。第一，弱化土地養(yǎng)老的功能，允許農(nóng)民自行出租、轉(zhuǎn)賣自己的土地，便于農(nóng)民向城市流動，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養(yǎng)老的功能，在農(nóng)村宣傳孝文化。對孝順老人的年輕人實行免費的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵企業(yè)優(yōu)先雇傭這樣的年輕人。針對現(xiàn)階段農(nóng)民收入低、國家財政支持有限的特點，家庭養(yǎng)老方式仍然不能放棄，甚至在一定時期內(nèi)仍將成為農(nóng)村的主要養(yǎng)老形式，而政府主辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險則應(yīng)作為必要的補(bǔ)充（見圖5）。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（1）具體內(nèi)容。包括基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助（貧困居民醫(yī)療救助和長壽老年人的醫(yī)療救助）和慢性病、地方病防治三項內(nèi)容。在制度構(gòu)建中，應(yīng)放棄只保大病的思想，注重對慢性病、地方病的防治。同時每次醫(yī)藥費超過50元就可報銷，報銷比例可按醫(yī)藥費的多少制定不同層次，藥費越高，報銷比例越大?；踞t(yī)療保險和貧困居民醫(yī)療救助的目標(biāo)群體的界定和繳費方式與養(yǎng)老保險一致，只是其繳費水平應(yīng)低于養(yǎng)老保險。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，政府的財政支持應(yīng)向慢性病、地方病傾斜。農(nóng)村人口的慢性病如乙肝、肺結(jié)核嚴(yán)重威脅農(nóng)村居民的身體健康，而且乙肝主要通過母嬰傳染，如不及時做好防治工作，將嚴(yán)重影響中國居民的健康水平。所以國家應(yīng)加大力度防治，在農(nóng)村人口向城市流動的過程中，提高中國居民的整體素質(zhì)。（2）相關(guān)配套措施。第一，加快建立農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。在村一級建立衛(wèi)生室，鄉(xiāng)級建立衛(wèi)生所，由衛(wèi)生所的醫(yī)生負(fù)責(zé)培訓(xùn)衛(wèi)生室的醫(yī)療人員。這兩級衛(wèi)生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價格，嚴(yán)把藥品價格關(guān)，嚴(yán)厲打擊藥品回扣問題。同時居民看病免收掛號費、門診費僅收50%，這些措施對小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發(fā)病率。第四，簡化報銷手續(xù)，一切以方便居民為宜。

3.社會救助。農(nóng)民有土地可以依附，所以農(nóng)村社會救助應(yīng)實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農(nóng)村的救助主要針對“五保戶”、受自然災(zāi)害影響的居民。而農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)注重開發(fā)式扶貧，讓農(nóng)民自強(qiáng)自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)。

4.農(nóng)村教育扶持計劃。政府對貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項目中“收益率”最高的項目。農(nóng)村教育扶持計劃包括以農(nóng)村免費義務(wù)教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業(yè)技能培訓(xùn)計劃三項內(nèi)容。國家應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)的中、高等教育的投入。國家對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學(xué)費，對家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學(xué)費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學(xué)的孩子減免部分學(xué)費，在2000元以下讀大學(xué)的孩子減免全部學(xué)費。同時還應(yīng)該為這些孩子提供一些勤工儉學(xué)的機(jī)會。職業(yè)技能培訓(xùn)可以個人繳費，地方、集體投入資金建立并維持其日常開支的方式運行。

四、結(jié)論

鑒于中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實力和農(nóng)村居民的接受能力，新的農(nóng)村社會保障體系的具體項目的實施應(yīng)是漸進(jìn)的，應(yīng)根據(jù)居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農(nóng)村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農(nóng)村的范圍，還需要從戰(zhàn)略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內(nèi)在的綜合制度改革的推進(jìn)。另一方面，要促進(jìn)勞動力的合理流動從而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展，還要分別從農(nóng)村和城市兩方面入手，在城市應(yīng)“擴(kuò)需”，在農(nóng)村應(yīng)“減員”?！皵U(kuò)需”主要是指在城市里應(yīng)加快工業(yè)化的進(jìn)程以提供更多的就業(yè)崗位，容納更多的農(nóng)村剩余勞動力；“減員”主要是指在農(nóng)村應(yīng)加大農(nóng)業(yè)的科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程以減少農(nóng)業(yè)對勞動力的需求，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

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