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前些日子，媒體報(bào)道了這么一個(gè)事件：2006年4月3日，湖南省常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村農(nóng)民蔣石林以一個(gè)普通納稅人的身份，以“財(cái)政局超預(yù)算、超編制購買豪華轎車”為由，將常寧市財(cái)政局告上法庭。4月10日，經(jīng)審查，常寧市人民法院立案庭作出了《行政裁定書》并送達(dá)蔣石林?！缎姓枚〞氛f“起訴人蔣石林所訴事項(xiàng)不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。”

蔣石林的勇氣可嘉，表明了公民意識(shí)的逐漸覺醒，并為探索行政公益訴訟邁出了可喜的一步，這些都得到公認(rèn)。然而現(xiàn)在媒體對(duì)于這一事件的討論焦點(diǎn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)于財(cái)政支出這種行為能否以訴訟的方式提出并且是否可以納入行政公益訴訟的范疇。

從實(shí)然角度也就是從現(xiàn)行法律規(guī)定上講，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，也就是說原告與行政機(jī)關(guān)具體的行政行為有直接利害關(guān)系的人，所以說我們國家并沒有建立為國家利益、社會(huì)公共利益而對(duì)行政機(jī)關(guān)起訴的行政公益訴訟制度，因此，法院駁回蔣石林是合法的。但存在并不見得是合理的，從世界各國的法律制度來看，行政公益訴訟是一種通例，西方法治國家中的大多數(shù)國家如英國、美國、德國、日本都建立了行政公益制度，在英國行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟；德國于1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。因此，從應(yīng)然的角度也就是從合理性上講，行政公益訴訟是有先例可循的，是可行的。現(xiàn)在的問題是，公民個(gè)人提起國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用財(cái)政資金此類的行政公益訴訟合理嗎？在筆者看來，提起這種行政公益訴訟值得商榷。

從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度上講，是不支持公民個(gè)人提起國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用財(cái)政資金此類的行政公益訴訟。司法是需要成本的，而司法資源總是有限的，因此，在訴訟中必須講究成本與效率，講究訴訟經(jīng)濟(jì)，司法資源要盡可能地運(yùn)用到最需要保護(hù)的地方。從這個(gè)意義上講，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)主要運(yùn)用于那些對(duì)社會(huì)公共利益、國家利益有直接而迫切的危害的行政機(jī)關(guān)的行為，并且往往是公民窮盡其他形式無法得到救濟(jì)的訴訟中。比如：一是行政機(jī)關(guān)的行為危害社會(huì)公共利益、國家利益而公民無任何救濟(jì)手段，這時(shí)可以直接對(duì)該行政機(jī)關(guān)提起訴訟；二是公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)本身或者其的監(jiān)督者提出了建議，該行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)督者不作為，公民可以針對(duì)該行政機(jī)關(guān)或作為監(jiān)督者的行政機(jī)關(guān)提起訴訟。比如前些年浙江省余杭農(nóng)民陳法慶為了讓家門口的河水免遭污染，讓礦區(qū)居民擺脫粉塵、噪聲的困擾，在向有關(guān)部門提出建議無效的情形下，兩次把當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門告上法庭，這種行政公益訴訟值得期待。而國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用財(cái)政資金的此類行為，是一種對(duì)國家利益不是有直接而迫切的危害的行為，不是不馬上糾正就無法挽回?fù)p失的行為，并且針對(duì)這種行為有相應(yīng)的監(jiān)督者---如審計(jì)機(jī)關(guān)，那么公民完全可以向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出要求審計(jì)的要求，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)不作為或者公民認(rèn)為審計(jì)行為違法時(shí)，可以針對(duì)該審計(jì)機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

從公民監(jiān)督政府的形式上講，現(xiàn)代民主國家基本都是代議制民主國家，就是人民選舉人民代表，由人民代表產(chǎn)生政府和監(jiān)督政府，人民對(duì)于監(jiān)督政府的形式主要依靠議會(huì)來進(jìn)行監(jiān)督。政府的財(cái)政開支行為是否合理、行政行為是否合法都要受到議會(huì)的監(jiān)督，這也是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督，公民正常的監(jiān)督政府形式往往應(yīng)當(dāng)通過人民的代表來進(jìn)行，通過輿論來進(jìn)行。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)的訴訟通常是要在維護(hù)一種自身權(quán)利或者社會(huì)公共利益下進(jìn)行，“無權(quán)利就無救濟(jì)”，在救濟(jì)權(quán)利的同時(shí)達(dá)到監(jiān)督政府的附帶作用。所以，提起行政公益訴訟的前提通常應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的外部行政行為，是直接損害公共利益與國家利益的法律行為，因此，任何公民都可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的有損于包括公民個(gè)人權(quán)利在內(nèi)的公共利益的外部行政行為提起公益訴訟，而不宜直接針對(duì)國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用財(cái)政資金這種內(nèi)部事實(shí)行為提起行政公益訴訟，這些國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為、施政行為，留給人大與人大代表以及專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行審查、評(píng)議和監(jiān)督更為妥當(dāng)。否則，任何公民都可以對(duì)政府任何行為提起訴訟，無異于直接民主、“廣場(chǎng)民主”的現(xiàn)代翻版，人人都可以一不高興就起訴政府，法院必將陷入于公民訴訟的大海。所以，我們看到，盡管在美國早在上世紀(jì)五六十年代，聯(lián)邦最高法院就開始承認(rèn)了納稅人的訴訟原告資格，日本也在1962年制定的《行政案件訴訟法》中確立了民眾訴訟制度，但納稅人一般不能僅以監(jiān)督者的身份起訴，其在起訴時(shí)，應(yīng)多少證明自己的利益比其他納稅人的利益更多地受到了不利影響，其性質(zhì)主要是救濟(jì)性的，其監(jiān)督性是第二位的。

從行政權(quán)與司法權(quán)力的分立角度上講，也是不支持公民個(gè)人提起國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用財(cái)政資金的此類行政公益訴訟。西方國家主張“三權(quán)分立”，我們國家盡管是實(shí)行人民代表大會(huì)制，但對(duì)于政府與司法機(jī)關(guān)也強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分離與監(jiān)督。行政與司法權(quán)需要制約與監(jiān)督，這是毫無疑義的，但是制約與監(jiān)督的前提是分立。司法權(quán)不能過度涉及到行政權(quán)中，因此，在行政訴訟中，法院堅(jiān)持“合法性”審查，一般不審查行政行為的合理性，這是司法留給行政的一定自由裁量權(quán)，以方便行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。那么對(duì)于國家機(jī)關(guān)使用財(cái)政資金這種行為是否違規(guī)，往往是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定與判斷，法院也不宜過多地涉入，事實(shí)上有時(shí)法院也很難作出正確的判斷，應(yīng)當(dāng)交由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與人大的監(jiān)督。法院如果確實(shí)要介入，也應(yīng)當(dāng)以有權(quán)的行政機(jī)關(guān)不作為而公民對(duì)其不作為提起行政公益訴訟時(shí)，責(zé)令有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。

所以，行政公益訴訟堅(jiān)持合理的邊界是必要的，公民不宜通過訴訟直接監(jiān)督財(cái)政支出。在我們國家，之所以出現(xiàn)農(nóng)民蔣石林狀告常寧市財(cái)政局“超預(yù)算、超編制購買豪華轎車”的事件，事實(shí)上本質(zhì)并不在于沒有行政公益訴訟就無法解決這類問題，而是有關(guān)人大、人大代表及相關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督不力的問題，是公民向人大、人大代表及相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議的渠道不暢通的問題，是公民有力地監(jiān)督人大、人大代表及相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)缺乏有效程序的問題。