一、中國土地財政收入的歷史與現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉。配第說過：“土地是財富之母?！睂κ澜绺鲊?，土地都是財政收入的一項(xiàng)重要來源，對中國亦如此。

（一）中國土地稅收的歷史與現(xiàn)狀

土地稅收是國家憑借政治權(quán)力從土地所有者或土地使用者手中強(qiáng)制無償?shù)厝〉貌糠滞恋厥找娴囊环N稅收，是政府政治權(quán)力的表現(xiàn)。早在公元前21世紀(jì)的夏禹時代，中國就有土地稅收。由于數(shù)千年來，中國都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，田賦以及演變到后來的農(nóng)業(yè)稅是中國歷代的主要稅賦。對城市土地征稅源于1866年上海公共租界首先開征地捐。新中國成立后土地國有化，對農(nóng)村土地僅征收農(nóng)業(yè)稅，城市土地稅并入工商企業(yè)稅收計(jì)征。改革開放以后，土地稅種逐漸增加。1979年7月1日，全國人大通過的《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》規(guī)定，如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向我國政府交納使用費(fèi)。1987年4月1日，由國務(wù)院《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，開征耕地占用稅。1988年9月27日，國務(wù)院了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起在全國范圍內(nèi)開征城鎮(zhèn)土地使用稅。1993年12月13日，國務(wù)院了《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，自1994年1月1日起，對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人征收土地增值稅。

我國現(xiàn)行稅制體系中涉及城市土地的稅收主要有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等12個稅種，分別從不同側(cè)面調(diào)節(jié)土地的利用。

（二）中國政府的土地非稅收入

摘要：近些年來，一面是連年不斷、刻骨銘心的征地拆遷之痛，另一面卻是地方政府土地收入的盛宴。土地收入占比財政收入的不斷提高，形成了地方政府的“土地財政”，普遍認(rèn)為“土地財政”的危害性極大，應(yīng)該對“土地財政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫?！巴恋刎斦钡男纬?，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響和危害實(shí)在不可小視。本文擬對“土地財政”的八個方面的危害進(jìn)行了一些粗淺的論述。

關(guān)鍵詞：“土地財政”；影響；危害。

“土地財政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用權(quán)的收入以及由此帶動的其它相關(guān)收入來維持地方財政支出的財政現(xiàn)象。2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國國有土地有償出讓收入達(dá)到29110億元，占全國財政收入83080億元的35％，占地方財政收入的71。7％，土地出讓金占地方財政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到70％以上，這一比例是空前的，反映了地方政府對“土地財政”的極度依賴?！笆晃濉逼陂g，全國土地出讓總收入7萬多億元，隨著城市的擴(kuò)張和對土地的經(jīng)營，土地出讓收入成為許多城市推動城市發(fā)展的重要支撐，成為名副其實(shí)的地方稅費(fèi)收入之外的第二財政。

一方面，對“土地財政”予以肯定的觀點(diǎn)并不鮮見。這些肯定“土地財政”的積極作用主要集中在兩點(diǎn)：第一、“土地財政”切實(shí)增加了地方政府的可支配財力；第二、“土地財政”大力推動了地方城市化的進(jìn)程。另一方面，持“土地財政”給經(jīng)濟(jì)與社會帶來不良影響和危害觀點(diǎn)的更多。普遍認(rèn)為“土地財政”的危害性極大，應(yīng)該對“土地財政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫。“土地財政”的形成，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響實(shí)在不可小視。其危害主要體現(xiàn)在以下八個方面：

1。推高房價。

房價過高乃至“天價”已成為目前我國一個非常突出的社會問題，房價已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一個普通公民的承受能力。住房屬于生活必需品，政府理應(yīng)而且也正在下大力氣控制房價過快上漲。實(shí)際上，“土地財政”正是樓市調(diào)控艱難，房價居高不下的首要原因。地方政府對“土地財政”的倚仗導(dǎo)致土地出讓價格的不斷上漲，開發(fā)商又把這種高價的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價由此節(jié)節(jié)攀升。以北京市為例，每平方米住宅樓面地價2004年是2127元，2010年漲至11000余元，6年漲了5倍，同期支撐消費(fèi)需求的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅只有71％，普通工薪家庭根本無力買房，報告顯示85％家庭買不起房。

當(dāng)前，失地農(nóng)民的生存、發(fā)展問題以及城市高房價、房地產(chǎn)泡沫等問題是社會廣泛關(guān)注的民生問題，這些都與地方政府普遍推行的土地財政政策有關(guān)。地方政府對土地財政的依賴性越大，其存在風(fēng)險的可能性也就越大。

因此，研究土地財政隱藏的風(fēng)險及治理對策，有利于地方財政安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、土地財政的成因分析

“土地財政”是對當(dāng)前地方政府在面臨財政困境時利用土地?fù)Q取財政收入這種短期行為的一種形象比喻，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資、土地金融等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為?！恋爻鲎屖杖牒屯恋氐盅旱你y行貸款，已經(jīng)成為城市和其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。

自2002年國有土地使用權(quán)出讓實(shí)施“招拍掛”以來，我國的土地價格每年以8.9％的速度快速上漲，高地價給地方政府帶來了可觀的財政收入。資料表明，2001～2003年間，土地出讓金收入為9100億元，約占同期地方財政收入的35％；2004年，全國土地出讓金高達(dá)5894億元，占地方財政收入的49.5％；2005年，國家開始緊縮“地根”，土地出讓金收入為5505億元；2006年為7677億元，2007年高達(dá)1.2萬億元。2008年，盡管有近50％的土地出讓以底價收場，有10％的土地流標(biāo)，導(dǎo)致地方政府地價款收入有所下降，但仍獲得了9000多億元不菲的收入。土地收入已名副其實(shí)地成為地方政府的“第二財政”。我國土地財政的形成與分稅制改革和以GDP及財政收入為核心的政績考核體制有關(guān)。1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財權(quán)，特別是將增值稅的75％歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。但在財權(quán)向上集中的同時，地方財政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加。地方政府不僅需要承擔(dān)建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔(dān)由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼，等等。在這種財權(quán)向中央集中，事權(quán)向地方政府下放的非對稱財政體制下，財權(quán)上收后地方政府缺乏足夠的能穩(wěn)定增長的地方稅種(如財產(chǎn)稅)，于是地方政府的財政收支平衡很容易被打破，從而誘導(dǎo)地方政府以土地出讓相關(guān)收入作為補(bǔ)充財政收入的重要來源。

在財政分權(quán)、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績，以此獲得晉升(或保住職位)的激勵，這種以GDP和財政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財政的內(nèi)在動力。

摘要：收集近年來地方政府多項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)，突出的是，目前地方政府的財政收入高度依賴于“土地財政”——通過出賣土地獲得土地出讓金。這雖然在一定程度上能夠增加政府的財政收入，推動城市發(fā)展，但這是不可持續(xù)的。伴隨其負(fù)面影響而來的是“房住不炒”政策的落地，以及政府土地存量的逐漸減少等，削減政府此類行為的各方壓力，地方政府需要找到新的出路。本文將從多個角度，對土地財政的成因、危害進(jìn)行分析并據(jù)以提出相關(guān)的政策建議，以期能夠改善當(dāng)前的政府處境。

關(guān)鍵詞：土地財政；房價；利弊分析；可持續(xù)發(fā)展

一、土地財政的概念

對于土地財政，一般來說，有廣義和狹義兩種劃分。廣義的土地財政包括以土地出讓金為主的非稅收入，土地的直接、間接稅收收入以及土地抵押融資收入（見圖1）。圖1廣義土地財政內(nèi)容狹義的土地財政，則主要指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，即主要考察的是通過土地出讓金來滿足財政需求，是目前地方政府在開展稅收征收之外的主要收入來源。本文將從狹義的土地財政的角度來進(jìn)行分析。

二、土地財政的現(xiàn)狀

（一）我國土地財政整體情況

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到不斷提升，農(nóng)村面貌得到全面改觀，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但現(xiàn)行土地耕作模式已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的絆腳石，而推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地耕作模式的的需要，更是增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的需要。為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，探索財政支持土地流轉(zhuǎn)有效途徑，在對市財政支持土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)對策和建議。

1市土地流轉(zhuǎn)的基本情況

一是政府重視，成效初顯。近年來，市不斷加大推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度，2012年市政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營工作的實(shí)施意見》，縣區(qū)也結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)情況出臺了系列激勵辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提升土地使用效益。截止2016年底，市土地流轉(zhuǎn)面積197.82萬畝，占家庭承包面積的19.02%。二是形式多樣，經(jīng)營適度。目前，市土地流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、托管等形式，其中以轉(zhuǎn)包、出租為主，全市轉(zhuǎn)包、出租面積158.62萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的80%左右。從調(diào)查情況看，市土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營規(guī)模整體合理，梯次發(fā)展，形成了由小到大，從企業(yè)到合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶與農(nóng)民的有機(jī)連接。三是財政扶持，潛力巨大。市得天獨(dú)厚的自然條件，適合各種農(nóng)作物生長，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了有力支撐。尤其十八大以來，市加大財政扶持，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后土地試用效益得到彰顯，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識得到提升，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模呈逐年上升趨勢。但土地流轉(zhuǎn)率仍低于全省、全國水平，土地流轉(zhuǎn)還有很大的空間和潛力。

2市財政支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況分析

2016年，全市生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出分別達(dá)到1541億元、85.7億元和350.2億元，分別是2012年的1.5倍、2.4倍和2.0倍，經(jīng)濟(jì)和財力的增長為支持土地流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。2.1市財政支持土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀長期以來，市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省有關(guān)農(nóng)村改革、土地流轉(zhuǎn)等方針政策，積極發(fā)揮公共財政在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的職能作用。通過支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)的財政支持力度，營造良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境；通過支持高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群培育工程建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，提升土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；通過加大支農(nóng)補(bǔ)貼力度，開展政策性農(nóng)業(yè)保險，建立完善財政引導(dǎo)金融、社會資本支持土地流轉(zhuǎn)制度，調(diào)動土地承包者、經(jīng)營者的積極性；通過完善農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社保體系建設(shè)，建立完善農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)體系，解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民后顧之憂；加大扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)力度，支持改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供可持續(xù)發(fā)展的動力。2.2市財政支持土地流轉(zhuǎn)中存在問題一是財力支持總量不足。市用于支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政資金絕對量呈逐年增加趨勢，但增長速度相對緩慢，從2013年的1916萬增加到2016年的3583萬元，增長僅87%，年增長速度遠(yuǎn)低于財政支農(nóng)資金增長速度；從財政支持土地流轉(zhuǎn)資金占財政支農(nóng)資金的比重看，并無明顯加大，一直徘徊于1.1%～1.5%之間。二是財政支持土地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)不合理。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，市各縣區(qū)財政在支持土地流轉(zhuǎn)時，都偏向于城鄉(xiāng)結(jié)合處及交通便利的農(nóng)村，而對交通不便但具有較好的土地流轉(zhuǎn)條件較好的農(nóng)村支持力度不大。其次，財政資金在支持土地流轉(zhuǎn)的扶持對象方面不合理。為調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性,國家針對種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼,但由于財政對土地流轉(zhuǎn)缺乏配套的支持措施,在土地流轉(zhuǎn)后,這些補(bǔ)貼仍然歸以前農(nóng)戶所用,新的土地承包者難以獲得國家補(bǔ)貼,增加了土地承包商的經(jīng)營成本，不利于土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。另外，財政資金支持土地流轉(zhuǎn)投入結(jié)構(gòu)上不合理。財政支持土地流轉(zhuǎn)資金用于工作經(jīng)費(fèi)比重過大，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重則較小，同時，還存在補(bǔ)貼資金過于分散，補(bǔ)貼被挪用、撒胡椒面等現(xiàn)象。三是財政杠桿作用不明顯。就現(xiàn)有市財力而言，僅靠財政很難為土地流轉(zhuǎn)后剩余勞動力的安置及轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村等問題提供足夠的資金保障，這就要發(fā)揮財政的杠桿作用，充分調(diào)動銀行、信貸、保險及社會各界的積極性，利用各種資金為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。但由于受管理體制、經(jīng)營范圍、政策等因素的影響，目前，只有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)及產(chǎn)品為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供資金支持，社會資本參與度更低。這足以表明財政杠桿作用沒有得到充分體現(xiàn)，沒有起到地兩撥千金的作用，致使大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、社會資金還徘徊在土地流轉(zhuǎn)之外，沒有在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。四是財政資金使用效益低。目前，市財政支持土地流轉(zhuǎn)資金使用效率普遍偏低，資金的使用缺乏統(tǒng)籌安排，沒有形成合力，而且不同渠道的支持土地流轉(zhuǎn)資金使用方向、實(shí)施范圍、研究建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排存在重復(fù)和交叉。如農(nóng)村公益事業(yè)資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金均可用于生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目存在重復(fù)交叉，資金未能統(tǒng)籌安排，資金撥付與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度存在時空差，財政支持土地流轉(zhuǎn)的作用沒有得到體現(xiàn)。此外，財政支持土地流轉(zhuǎn)資金到位率低、資金被擠占、挪用、預(yù)算執(zhí)行緩慢，非生產(chǎn)性支出擠占生產(chǎn)性的資金等問題，都直接或間接地造成了支農(nóng)資金的流失，影響了農(nóng)業(yè)資金的投入使用效益。2.3影響市財政支持土地流轉(zhuǎn)的成因分析一是地方財力有限。從2012～2016年市GDP和一般公共預(yù)算收支情況表可以看出，市的一般公共預(yù)算收入絕對值持續(xù)增長，但增度卻沒有呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢，近三年而成下降趨勢，由2014年的58.9%下降到2016年的19.1%，下降了39.8個百分點(diǎn)。一般情況下，財政收入占GDP的比重反映了地方財力是否充足的一個重要指標(biāo)，反映了財政對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源優(yōu)化配置的調(diào)控能力。市一般公共預(yù)算收入占GDP的比重從2012年3.4%上升到2016年的5.1%，而2016年我國財政收入占GDP的比重為22.28%，可見市的財政收入占GDP的比重遠(yuǎn)低于全國水平，政府可支配的財力十分有限，嚴(yán)重制約著財政對土地流轉(zhuǎn)的支持力度。二是資金管理不到位。由于歷史和體制的原因，財政支農(nóng)資金長期存在著多頭管理的問題。從管理部門上說，市財政支持土地流轉(zhuǎn)資金涉及到農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、交通等部門，這些部門都有項(xiàng)目申報和資金使用權(quán)，資金管理上的分散化，不可避免地造成資金使用上的分散化和低效化。從資金使用說，資金的來源渠道多元化，必然造成資金使用、管理的多元化。同時，由于缺乏對涉農(nóng)資金的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)范統(tǒng)一的管理機(jī)制，以及部門之間溝通和協(xié)調(diào)不到位，各施其職、各行其政，造成項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，資金交叉使用以及資金分配不合理和資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，增加了財政支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成本，影響了財政支持土地流轉(zhuǎn)資金使用效益。另外，對財政支持土地流轉(zhuǎn)資金的監(jiān)督不到位，缺乏對財政資金的績效評價，占用、挪用財政支農(nóng)資金成本較低等，也加劇了財政支持土地流轉(zhuǎn)資金的低效率使用。

3財政支持市土地流轉(zhuǎn)的對策建議

各直屬機(jī)構(gòu)：

黨中央、國務(wù)院高度重視土地管理和調(diào)控。20*年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在嚴(yán)格土地執(zhí)法、加強(qiáng)規(guī)劃管理、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)集約用地、健全責(zé)任制度等方面，作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。各地區(qū)、各部門采取措施，積極落實(shí)，取得了初步成效。但是，當(dāng)前土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)了一些新動向、新問題，建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)把土地“閘門”任務(wù)仍然十分艱巨。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控。現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任

地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計(jì)劃，以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)；實(shí)際用地超過計(jì)劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo)。國土資源部要加強(qiáng)對各地實(shí)際建設(shè)用地和土地征收情況的核查。

按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報國土資源部備案。

嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。監(jiān)察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法。

［摘要］市場經(jīng)濟(jì)體制的基本模式是企業(yè)自主、市場調(diào)節(jié)、政府引導(dǎo)。其中政府的科學(xué)引導(dǎo)是市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的必要條件。黨的報告指出，我國當(dāng)前社會的主要矛盾，是人民日益增長的美好生活需求與不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場上，表現(xiàn)為人們對房產(chǎn)購買能力的不足與房地產(chǎn)市場的過熱、泡沫、高空置率等供給過剩的矛盾。我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場的失態(tài)與政府管理中的過度行政與無為行政有密切關(guān)系。維護(hù)房地產(chǎn)市場的健康運(yùn)行必須從政府管理入手，回歸政府管理的本位初心，以維護(hù)市場公正的價值觀，來克服自身的土地利益觀。唯有如此，我國的房地產(chǎn)市場才能夠健康回歸、平穩(wěn)著陸。

［關(guān)鍵詞］房地產(chǎn)市場;政府管理;過度行政;土地財政

黨的報告指出，我國當(dāng)前社會的主要矛盾，是人民日益增長的美好生活需求與不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾在房地產(chǎn)市場上，充分表現(xiàn)為人們對房產(chǎn)購買能力的不足與房地產(chǎn)市場的過熱、泡沫、高空置率等現(xiàn)象。這種市場失態(tài)已成為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的潛在威脅。究其原因，政府角色的失正導(dǎo)致的過度行政或者無為行政是重要原因。

1市場經(jīng)濟(jì)條件下的房地產(chǎn)管理

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府完全是一個市場主體的企業(yè)角色，承擔(dān)了企業(yè)產(chǎn)、供、銷的整體功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的資本運(yùn)作完全由企業(yè)自主。政府放開了企業(yè)，進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了市場的換位、職能的轉(zhuǎn)變。首先，國家由市場主體轉(zhuǎn)化為市場監(jiān)管主體。政府不再是經(jīng)營者，而是市場的監(jiān)管者。這種政府職能的轉(zhuǎn)換，理論上使得政府不能再直接經(jīng)營土地，更不能圈地拍賣。這和現(xiàn)實(shí)中的政府行為相悖。其次，是國家由市場主體轉(zhuǎn)換為市場調(diào)節(jié)主體。政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，政府不能再直接干預(yù)房地產(chǎn)企業(yè)行為。政府通過經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，確保房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。再次，國家由市場主體轉(zhuǎn)換為市場管理主體。國家根據(jù)人們的需求水平、土地資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有計(jì)劃地協(xié)調(diào)房產(chǎn)供應(yīng)，盡可能確保供需平衡，市場穩(wěn)定。最后，國家由市場主體轉(zhuǎn)換為社會保障主體。居者有其屋、耕者有其田是中華民族的千年夢想。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為一個社會保障主體，在市場經(jīng)濟(jì)不能充分調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府通過積極干預(yù)保障市場的健康運(yùn)行，政府以行政主體的身份構(gòu)建社會住房保障體系，保障低收入弱勢群體的住房需求，從而實(shí)現(xiàn)人民住有所居的美好夢想。

2房地產(chǎn)市場中的管理缺失

一、土地出讓金的實(shí)質(zhì)究竟是什么

土地出讓金，顧名思義，它是一個與土地和土地使用權(quán)相聯(lián)系的新范疇，是一個土地財政問題。土地出讓金，在社會主義宏觀調(diào)控中具有雙重功能：一是調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等，制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是土地出讓金的分配，作為調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場競爭關(guān)系等。

我國實(shí)行土地公有制，作為所有者，要收地租。土地出讓金，實(shí)際上就是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和。地租，是土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，即土地的價格。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，這個價格可以資本化，從而使土地具有資本的形態(tài)。土地之所以有價格，是因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下誰擁有土地所有權(quán)，誰就可以定期獲得一筆固定收入——地租。這同有一筆資金存入銀行可以定期得利息是一樣的。所以，土地價格是資本化的地租。土地所有權(quán)，按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)理論可以分解為若干具體的權(quán)利：如土地的田底權(quán)、田面權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、抵押權(quán)等。這些權(quán)利的主體可以是合一的，也可以是相對分離的。在相對分離狀況下，每一項(xiàng)具體的權(quán)利都可能參與地租的分配。土地出讓金的功能，說到底，就是保證平均利潤率對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。但必須看到，這里最關(guān)鍵的是土地所有者與土地使用者之間地租的分配必須有一個“度”的問題。土地所有者拿得多了，土地使用者得不到平均利潤，就會影響他的競爭力和積極性，反之，土地所有者拿少了，土地使用者有超額利潤，就可能盲目投資，任意擴(kuò)張。兩種情況都不利于經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。可見，合理分配土地出讓金收益，必須明確土地產(chǎn)權(quán)，建設(shè)土地市場，使地租、地價通過市場顯現(xiàn)。在我國土地公有制下，作為所有者，要收地租（出讓金、租賃費(fèi)），國家作為管理者，要收稅等等都表現(xiàn)為我國土地使用制度改革的選擇。

簡言之，現(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì)，可概括為它是一個既有累計(jì)若干年的地租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。

這里所說的累計(jì)若干年地租總和，本質(zhì)上是公有資產(chǎn)的所有者收入，是出讓土地資產(chǎn)使用權(quán)的收入。它是一種按市場等價交換原則的市場交易行為。因而，土地出讓金具有地租而非稅性質(zhì)。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計(jì)若干年地租總和，采取一次性收取，則又似有稅收的非租性質(zhì)。土地出讓金自身就是這樣一個內(nèi)在矛盾的復(fù)合體。也就是說，土地出讓金，是租非稅，似稅非稅。

二、土地出讓金成了“第四財政”

為貫徹落實(shí)《市土地一級開發(fā)暫行辦法》，加強(qiáng)全市土地一級開發(fā)資金管理，規(guī)范收支行為，保障和促進(jìn)土地經(jīng)營順利實(shí)施，按照市土地資產(chǎn)管理委員會第1次會議精神，特制定本實(shí)施意見。

一、適用范圍

《辦法》適用于本市規(guī)劃區(qū)區(qū)域內(nèi)土地運(yùn)作?！掇k法》實(shí)施后，不影響各區(qū)現(xiàn)有財政分配格局。

二、實(shí)施主體

各區(qū)政府及市群力辦、客站建設(shè)辦、市城投公司、市地鐵總公司等相關(guān)部門為征地拆遷主體。

三、資金監(jiān)管

第一條為了加強(qiáng)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的收繳使用管理，保證新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于耕地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，制定本辦法。

第二條新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)(以下簡稱土地有償使用費(fèi))是指國務(wù)院或省級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時，向取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

第三條土地有償使用費(fèi)30%上繳中央財政，70%上繳地方財政,縣、市人民政府依法取得新增建設(shè)用地后，應(yīng)依法向用地者供應(yīng)土地。

第四條土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院土地行政主管部門按照全國城市土地分等和城鎮(zhèn)土地級別、基準(zhǔn)地價水平、各地區(qū)耕地總量和人均耕地狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況制定，由國務(wù)院財政部門和土地行政主管部門聯(lián)合，并定期調(diào)整公布。具體繳納標(biāo)準(zhǔn)見附件一。

第五條按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地等新增建設(shè)用地的審批程序，土地有償使用費(fèi)由取得新增建設(shè)用地的縣、市人民政府按本辦法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納。繳納程序?yàn)椋?/p>

一、國務(wù)院或省級人民政府土地行政主管部門依據(jù)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和用地計(jì)劃對申報用地的縣、市人民政府?dāng)M訂的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案進(jìn)行審查，對符合規(guī)定的，下達(dá)《新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)繳款通知書》(以下簡稱《通知書》，格式見附件二)。