各鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、街道黨工委，鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府、街道辦事處，市機關(guān)各部門：

為切實做好我市深化集體林權(quán)制度改革的各項工作，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）、《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的若干意見》（浙委〔2007〕146號）和《中共金華市委金華市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的實施意見》（市委〔2008〕35號）文件精神，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就我市深化集體林權(quán)制度改革提出如下意見：

一、充分認(rèn)識深化集體林權(quán)制度改革的重要意義

集體林權(quán)制度改革是把集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善。深化集體林權(quán)制度改革，對明晰林權(quán)歸屬、加強森林資源保護(hù)、實現(xiàn)林業(yè)科學(xué)發(fā)展、增加林農(nóng)收入，維護(hù)林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，都具有十分重要意義。從落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建和諧社會的高度，以創(chuàng)新現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)森林資源向森林資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，積極推進(jìn)這項改革，對促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

二、深化集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制，進(jìn)一步確立林農(nóng)的經(jīng)營主體地位，明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)行為，盤活森林資源資產(chǎn)，創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展的體制機制，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，確保林業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境顯著改善。

各位領(lǐng)導(dǎo)、同志們：

今天，省林業(yè)廳――帶領(lǐng)省市集體林權(quán)制度改革檢查驗收組一行深入我縣進(jìn)行林改檢查驗收。首先，讓我們用掌聲對驗收組一行的到來表示熱烈的歡迎。借此機會，我謹(jǐn)代表――縣委、縣政府向長期以來關(guān)心、支持我縣集體林權(quán)制度改革工作的各級領(lǐng)導(dǎo)表示衷心的感謝。下面，我簡要匯報三個方面

內(nèi)容：

一、――縣林改工作基本情況

――縣地處福建東北部，被譽為“中國太子參之鄉(xiāng)”、“中國民間藝術(shù)之鄉(xiāng)”，20**年10月順利通過國家級生態(tài)示范縣試點建設(shè)預(yù)驗收。全縣轄7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)、112個行政村和4個社區(qū)，總?cè)丝?0.3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口2.2萬戶8.8萬人。土地總面積81.5萬畝，其中林業(yè)用地面積66.7萬畝，有林地面積50.8萬畝，森林覆蓋率62.3，活立木總蓄積量48.8萬立方米。20**年全縣實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟總產(chǎn)值16911萬元，其中林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值5679萬元，比增38.6％。

實施集體林權(quán)制度改革以來，我縣根據(jù)縣界勘定結(jié)果，及時調(diào)整了林地區(qū)劃范圍（其中石洋鄉(xiāng)1799畝集體林地被劃入鄰市轄區(qū)），并考慮到國家級生態(tài)示范縣建設(shè)的需要，將村、鎮(zhèn)周圍的25997畝商品林先后界定為縣級生態(tài)公益林。經(jīng)重新核對統(tǒng)計，全縣林業(yè)用地實有面積66.5萬畝，其中：生態(tài)公益林面積24.6萬畝（省重點生態(tài)公益林面積22.0萬畝）、占37；應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)商品林面積38.4萬畝、占57.7；暫不列入應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)商品林面積3.5萬畝、占5.3；全縣林權(quán)應(yīng)登記發(fā)證面積63.0萬畝，占94.7％；商品林面積1000畝以下的行政村20個，有改革任務(wù)的行政村96個。截至20**年11月30日，全縣共完成集體商品林產(chǎn)權(quán)明晰面積36.3萬畝，占應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積的94.6％；完成林權(quán)區(qū)劃申請登記面積62.9萬畝，占林權(quán)應(yīng)登記發(fā)（換）證面積的99.9％；完成電腦錄入面積62.8萬畝，占符合條件申請登記面積的100；已發(fā)放林權(quán)證25本，面積2.4萬畝。經(jīng)縣林改檢查驗收組的嚴(yán)格檢查驗收，96個有林改任務(wù)的行政村中，合格村45個，基本合格村51個，合格率為100％；9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成改革任務(wù)，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本完成改革任務(wù)，林改受益農(nóng)戶20071戶，受益面達(dá)90.5％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合滿意率在96.3－100％之間，全縣的綜合滿意率為97.5％。我們采取的主要措施是：

為貫徹落實中央林業(yè)工作會議精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[]號）要求，切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理和指導(dǎo)工作，依法管理和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)法律法規(guī)，現(xiàn)就加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作提出如下意見

一、充分認(rèn)識加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的重要性

（一）加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是優(yōu)化資源配置，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶后，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)變現(xiàn)，促進(jìn)林地向經(jīng)營能力強、生產(chǎn)效率高的經(jīng)營者流動，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化配置資源，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的必然要求。加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，對于維護(hù)農(nóng)民及相關(guān)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，培育健康有序的林權(quán)交易市場，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，具有十分重要的作用。

（二）加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是落實處置權(quán)，實現(xiàn)興林富民的客觀需要。放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)是集體林權(quán)制度改革的基本要求。森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)，是落實處置權(quán)的重要內(nèi)容，有利于讓農(nóng)民獲取資金從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，增加森林資源。規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，搭建森林資源流轉(zhuǎn)平臺，對于盤活森林資源資產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)要素向林區(qū)流動，做大做強林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)興林富民，具有十分重要的意義。

（三）加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是維護(hù)森林資源安全和社會和諧穩(wěn)定，鞏固集體林權(quán)制度改革成果的重要舉措。由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，一些地方集體林權(quán)流轉(zhuǎn)處于不規(guī)范狀態(tài)，暗箱操作，低價轉(zhuǎn)讓集體林地、林木的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成農(nóng)民失山失地和集體森林資源資產(chǎn)流失，有的甚至引發(fā)林權(quán)糾紛、毀林和群體事件，對森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定帶來了不利影響。加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作，有利于防止農(nóng)民失山失地，有利于維護(hù)流轉(zhuǎn)各方的合法權(quán)益，有利于維護(hù)森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定，有利于鞏固和擴大集體林權(quán)制度改革的成果。

二、加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理的指導(dǎo)思想和基本原則

各位領(lǐng)導(dǎo)、同志們：

今天，省林業(yè)廳――帶領(lǐng)省市集體林權(quán)制度改革檢查驗收組一行深入我縣進(jìn)行林改檢查驗收。首先，讓我們用掌聲對驗收組一行的到來表示熱烈的歡迎。借此機會，我謹(jǐn)代表――縣委、縣政府向長期以來關(guān)心、支持我縣集體林權(quán)制度改革工作的各級領(lǐng)導(dǎo)表示衷心的感謝。下面，我簡要匯報三個方面

內(nèi)容：

一、――縣林改工作基本情況

――縣地處福建東北部，被譽為“中國太子參之鄉(xiāng)”、“中國民間藝術(shù)之鄉(xiāng)”，2005年10月順利通過國家級生態(tài)示范縣試點建設(shè)預(yù)驗收。全縣轄7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)、112個行政村和4個社區(qū)，總?cè)丝?0.3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口2.2萬戶8.8萬人。土地總面積81.5萬畝，其中林業(yè)用地面積66.7萬畝，有林地面積50.8萬畝，森林覆蓋率62.3，活立木總蓄積量48.8萬立方米。2005年全縣實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟總產(chǎn)值16911萬元，其中林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值5679萬元，比增38.6％。

實施集體林權(quán)制度改革以來，我縣根據(jù)縣界勘定結(jié)果，及時調(diào)整了林地區(qū)劃范圍（其中石洋鄉(xiāng)1799畝集體林地被劃入鄰市轄區(qū)），并考慮到國家級生態(tài)示范縣建設(shè)的需要，將村、鎮(zhèn)周圍的25997畝商品林先后界定為縣級生態(tài)公益林。經(jīng)重新核對統(tǒng)計，全縣林業(yè)用地實有面積66.5萬畝，其中：生態(tài)公益林面積24.6萬畝（省重點生態(tài)公益林面積22.0萬畝）、占37；應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)商品林面積38.4萬畝、占57.7；暫不列入應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)商品林面積3.5萬畝、占5.3；全縣林權(quán)應(yīng)登記發(fā)證面積63.0萬畝，占94.7％；商品林面積1000畝以下的行政村20個，有改革任務(wù)的行政村96個。截至2005年11月30日，全縣共完成集體商品林產(chǎn)權(quán)明晰面積36.3萬畝，占應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積的94.6％；完成林權(quán)區(qū)劃申請登記面積62.9萬畝，占林權(quán)應(yīng)登記發(fā)（換）證面積的99.9％；完成電腦錄入面積62.8萬畝，占符合條件申請登記面積的100；已發(fā)放林權(quán)證25本，面積2.4萬畝。經(jīng)縣林改檢查驗收組的嚴(yán)格檢查驗收，96個有林改任務(wù)的行政村中，合格村45個，基本合格村51個，合格率為100％；9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成改革任務(wù)，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本完成改革任務(wù)，林改受益農(nóng)戶20071戶，受益面達(dá)90.5％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合滿意率在96.3－100％之間，全縣的綜合滿意率為97.5％。我們采取的主要措施是：

為進(jìn)一步調(diào)整和理順集體林經(jīng)營機制，動員全社會力量加快造林步伐，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，根據(jù)省政府《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，結(jié)合我縣實際，現(xiàn)就推進(jìn)我縣集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革提出如下意見。

一、集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則

（一）指導(dǎo)思想:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以國家法律法規(guī)和林業(yè)政策為依據(jù)，以建立經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營機制為目標(biāo)，動員和依靠各種社會力量參與集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，最大限度地調(diào)動廣大群眾和其他經(jīng)營主體造林育林護(hù)林的積極性，加快綠化步伐，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，為建設(shè)綠色遷西、生態(tài)遷西做出貢獻(xiàn)。

（二）基本原則

1、堅持有利于增量、增收、增效的原則。堅持有利于增加森林資源總量和提高造林綠化質(zhì)量，有利于增加農(nóng)民收入和提高生活水平，有利于增加和提高森林的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益。

2、堅持各種經(jīng)濟成分共同參與，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先的原則。鼓勵有能力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營企業(yè)主、企事業(yè)單位和機關(guān)團體的干部職工以多種形式參與集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有成員平等享有承包經(jīng)營集體森林、林木和林地的權(quán)利。凡將集體森林、林木和林地采取承包、租賃、拍賣等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營的，在同等條件下，本村集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

摘要：福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入第二階段后，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，市場和政府不能涵蓋的林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域方面出現(xiàn)了“第三部門”。本文對“第三部門”的出現(xiàn)、現(xiàn)狀及其存在的問題進(jìn)行了經(jīng)濟分析，并在此基礎(chǔ)上，提出要加強對“第三部門”的制度支持與約束，完善提高“第三部門”自身參與能力的政策措施。

關(guān)鍵詞：福建；“第三部門”；集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)

自2003年4月，福建省開始進(jìn)行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，拉開了全國集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。福建省經(jīng)過三年的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，已完成明晰產(chǎn)權(quán)的村有11602個，基本上實現(xiàn)了明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)、“均山均林”的階段性改革目標(biāo)。改革的第一階段完成后，政府職能和集體體制都已發(fā)生變化，出現(xiàn)了許多新情況和新問題，其中如何防止小農(nóng)化傾向問題，如何規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)市場，如何使林農(nóng)獲得林業(yè)生產(chǎn)所需要的資金，以及如何應(yīng)對森林資源保護(hù)出現(xiàn)的新情況等，已成為各級地方政府擔(dān)心的問題。在這種變革時期，有些社會和經(jīng)濟問題是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”解決不了或者解決不好的，市場和政府不能涵蓋整個林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，需要建立和發(fā)展“第三只手”，這“第三只手”就是“第三部門”。［1］

一、“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟分析

“第三部門”作為西方制度背景下產(chǎn)生的產(chǎn)物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)非營利組織比較中心的“結(jié)構(gòu)—運作”定義，“第三部門”應(yīng)具有組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業(yè)的相對獨立的社會組織。福建林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中由林農(nóng)自愿組織產(chǎn)生的“第三部門”，包括家庭林場和各種協(xié)會等，實質(zhì)上是林農(nóng)在市場經(jīng)濟環(huán)境中聯(lián)合自助組織和實現(xiàn)共同利益的機構(gòu)，是人的聯(lián)合，非資本組合體，在林業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟背景

一、“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟分析

“第三部門”作為西方制度背景下產(chǎn)生的產(chǎn)物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)非營利組織比較中心的“結(jié)構(gòu)—運作”定義，“第三部門”應(yīng)具有組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業(yè)的相對獨立的社會組織。福建林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中由林農(nóng)自愿組織產(chǎn)生的“第三部門”，包括家庭林場和各種協(xié)會等，實質(zhì)上是林農(nóng)在市場經(jīng)濟環(huán)境中聯(lián)合自助組織和實現(xiàn)共同利益的機構(gòu)，是人的聯(lián)合，非資本組合體，在林業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟背景

福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中“第三部門”的興起，發(fā)端于過去的福建集體林業(yè)體制在林業(yè)生產(chǎn)中存在的弊端，有著深層次的經(jīng)濟和政治原因。一方面，自2003年福建開始的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，目前全省基本完成對林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級人民政府規(guī)劃的宜林地的改革任務(wù)，實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立經(jīng)營主體多元化，形成權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營管理新機制。福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的結(jié)果使原來的集體經(jīng)濟組織體制發(fā)生了變化，出現(xiàn)了分散經(jīng)營的農(nóng)戶，經(jīng)營主體多元化；林農(nóng)可以相對自由地流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)和林木資源，利益主體多元化。這些不同利益主體為了在市場經(jīng)濟中處于有利地位，需要建立能夠反映自己利益的組織來維護(hù)自身利益，這為“第三部門”的產(chǎn)生提供了可能。另一方面，林地、林木經(jīng)營的規(guī)?？s小，原來由集體經(jīng)濟組織完成的工作，如森林病蟲害防治、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救等，這些工作是單個農(nóng)戶無法完成的；同時，受林業(yè)生產(chǎn)特點的影響，非林農(nóng)自愿組織起來的其他社會組織在市場經(jīng)濟中的作用不突出，這種經(jīng)濟環(huán)境促使林農(nóng)自愿組織的“第三部門”產(chǎn)生。

（二）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟原因

人們對森林經(jīng)營重要性已經(jīng)有了明確的認(rèn)識。森林經(jīng)營既給其經(jīng)營者帶來損益又使森林經(jīng)營者以外的單位或個人獲取損益，前者即是森林經(jīng)營的內(nèi)部效應(yīng)，后者則是森林經(jīng)營的外部效應(yīng)。森林經(jīng)營的內(nèi)、外部效應(yīng)均有正負(fù)之分，其中正效應(yīng)是指有利而無害的效應(yīng)，負(fù)效應(yīng)是指無利而有害的效應(yīng)。一般而言，森林經(jīng)營的外部效應(yīng)基本表現(xiàn)為正效應(yīng)，如休閑效應(yīng)、防護(hù)效應(yīng)、涵水效應(yīng)、調(diào)節(jié)氣候交叉重疊構(gòu)成森林經(jīng)營外部效應(yīng)。森林經(jīng)營外部效應(yīng)改善了人類的生存環(huán)境，但森林經(jīng)營外部效應(yīng)的受益主體并未通過貨幣或其他等價物的支付而受益。就商品林而言，經(jīng)營者雖然從中獲得經(jīng)濟收益，但生態(tài)效益被社會無償享用；而公益林相對其投入而言，經(jīng)濟收益很少，其生態(tài)效益也被社會無償享用。這就使?fàn)I林的邊際收益小于社會邊際收益，如果沒有彌補這種差異，在市場經(jīng)濟體制下，就不可能使森林資源達(dá)到最佳供給量。因此，作為非市場交換商品，森林具有公共物品的特征，任何個人或群體不能從公共物品的消費中排除出去，且一個人對公共物品的消費并不排斥他人對同一公共物品的消費，消費者無法為消費公共物品而付費?？梢姡兇獾淖杂墒袌霾荒芴峁┕参锲?，或者提供過少的公共物品，由此導(dǎo)致外在性的存在。而外部性是“市場失靈”的主要原因之一，在這種情況下，有效的政府行政管理是必要的。

為深入貫徹黨的*、*全會、中央農(nóng)村工作會議及《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》精神，認(rèn)真落實《中共*省委*省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的意見》，深入扎實地組織開展好我省集體林權(quán)制度改革工作，制定本方案。

一、集體林權(quán)制度改革的目的和意義

集體林權(quán)制度改革是維護(hù)農(nóng)村基本政策長久穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定和諧發(fā)展的必然要求。通過集體林權(quán)制度改革，讓農(nóng)民依法享有林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，有利于維護(hù)林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益，調(diào)動全社會造林、營林和護(hù)林的積極性；有利于加快發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；有利于實現(xiàn)森林資源總量有效增長、農(nóng)民持續(xù)增收、生態(tài)明顯改善、林區(qū)和諧安定的目標(biāo)。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、政策性強，必須嚴(yán)格程序、規(guī)范操作，確保積極穩(wěn)妥、扎實有效地推進(jìn)。

二、集體林權(quán)制度改革的原則和范圍

(一)集體林權(quán)制度改革的原則。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革既要積極又要穩(wěn)妥，先試點后展開，不能操之過急。要及時化解影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的矛盾和問題，切實做到以改革促發(fā)展，確保農(nóng)村穩(wěn)定和諧。

1.堅持社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。遵循林業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)林業(yè)資源和效益的同步增長，實現(xiàn)林業(yè)增資源、生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠的目標(biāo)。

集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，加強森林資源保護(hù)，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔*〕10號）和中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的若干意見》（浙委〔*〕146號）精神，結(jié)合余杭實際，制訂本實施意見。

一、充分認(rèn)識進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的重要性和緊迫性

集體林權(quán)制度改革是我國農(nóng)村又一次歷史性偉大變革。實行集體林權(quán)制度改革，將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，有利于進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力；實行集體林權(quán)制度改革，將極大地激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有利于促進(jìn)農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，創(chuàng)業(yè)增收，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；實行集體林權(quán)制度改革，建立責(zé)權(quán)利明晰的林業(yè)經(jīng)營制度，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，進(jìn)一步繁榮生態(tài)文化，促進(jìn)人與自然和諧；實行集體林權(quán)制度改革，培育林業(yè)發(fā)展的市場主體，發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

我區(qū)集體林權(quán)制度改革的主體任務(wù)早已完成。去年8月，山林二輪延包工作又走在了全省前列。但從十幾年來的發(fā)展情況來看，由于相關(guān)配套措施沒有進(jìn)一步明確，同時，在主體改革中也暴露出一些問題，急需進(jìn)一步完善和深化。目前，在深化集體林權(quán)制度改革中，主要面臨著以下三方面問題：

一是經(jīng)營主體小而散，發(fā)展缺乏活力。集體林權(quán)制度改革主體任務(wù)完成后，明晰了產(chǎn)權(quán)，落實了經(jīng)營主體，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性得到了充分調(diào)動。但由于我區(qū)人多地少，分散經(jīng)營所產(chǎn)生的林農(nóng)經(jīng)營面積偏少、發(fā)展資金短缺、技術(shù)跟不上、信息不靈通等問題較為明顯，經(jīng)營主體小而散，發(fā)展后勁不足的矛盾日益突出。鎮(zhèn)鄉(xiāng)對集體林地“一包了之”的做法較為普遍，在林業(yè)政策、技術(shù)、信息、資金等各個方面缺乏對林農(nóng)的指導(dǎo)和扶持。

二是要素市場發(fā)育不全，市場化程度不高。由于缺少森林資源評估、擔(dān)保等中介機構(gòu)，交易變更、登記等管理機構(gòu)、林權(quán)抵押貸款等融資機制，沒有統(tǒng)一完善的林業(yè)生產(chǎn)要素交易市場，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)一直處于無序自發(fā)狀態(tài)。森林資源缺乏科學(xué)評估，高值低估、高值低賣現(xiàn)象時有發(fā)生，辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)變更登記的僅占實際流轉(zhuǎn)總數(shù)的20％左右。流轉(zhuǎn)后集中起來的優(yōu)質(zhì)森林資源無法進(jìn)行融資抵押貸款，林業(yè)經(jīng)營主體缺乏融資手段，現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸問題。

摘要：從林權(quán)制度與政府行為角度，以森林覆蓋率變化為指標(biāo)，對我國林業(yè)發(fā)展進(jìn)行政治經(jīng)濟分析。研究結(jié)果表明：集體林權(quán)改革與政府行為對林業(yè)發(fā)展起重要作用，生態(tài)文明建設(shè)納入地方政府評價指標(biāo)以及林權(quán)交易市場建設(shè)，為林業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長形成互促機制提供政策條件與市場基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)；林權(quán)改革；地方政府；森林覆蓋率

1引言

我國集體林權(quán)改革始于1981年，類似1978年小崗村“分田到戶”，當(dāng)時、生產(chǎn)隊等集體擁有林地所有權(quán)和使用權(quán)，嘗試把集體林地分給農(nóng)戶經(jīng)營管理。其后歷經(jīng)延長承包期、省份試點等實踐，2008年政府在全國推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，2016年提出完善集體林權(quán)制度。這一期間重要的林權(quán)改革政策與林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，劉璨和張永亮等（2017）[1]和劉璨和劉浩等（2018）[2]做了詳細(xì)的歸納與實證研究。雖然在時間上林地改革相對田地改革似乎進(jìn)度稍慢，但此間我國林業(yè)發(fā)展同樣取得巨大成績。由于林業(yè)發(fā)展內(nèi)涵豐富而大國林業(yè)發(fā)展的根基是本國林木增加，本文以森林覆蓋率作為衡量林業(yè)發(fā)展的指標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示全球森林面積20世紀(jì)90年代顯著減少[3]，根據(jù)新近2015年與2018年的世界森林狀況評估，全球森林面積縮減狀況仍在繼續(xù)[4]，但以1981年森林清查數(shù)據(jù)為基期，我國2013年森林覆蓋率增長了8.93%，年均增長約0.27%，為世界林業(yè)做出重大貢獻(xiàn)。這一典型事實，為我們理解林權(quán)改革提供了一個視角：改革開放以來林權(quán)改革政策對促進(jìn)林業(yè)發(fā)展是有效的。政策有效理論上意味著宏觀變量具有微觀基礎(chǔ)，所以集體林權(quán)改革的實踐也是我國漸近式改革的重要經(jīng)驗。基于此，本文首先以我國林權(quán)制度安排與林業(yè)發(fā)展的基本進(jìn)程為線索，分析林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，然后分析政府發(fā)展林業(yè)的激勵。研究結(jié)果表明，集體林權(quán)改革為我國林業(yè)發(fā)展提供了市場激勵，雖然地方政府偏好GDP增長，但中央政府可以利用地區(qū)增長在宏觀層面保障林業(yè)發(fā)展，這為我國總體優(yōu)異的林業(yè)發(fā)展成績提供了一個解釋。本文的現(xiàn)實意義是：隨著2016年地方政府績效考核引入生態(tài)指標(biāo)，在未來加快林權(quán)交易市場建設(shè)，降低林權(quán)交易成本，將為林業(yè)發(fā)展提供更有力的市場動能與更有利的政策空間。

2林權(quán)制度與林業(yè)發(fā)展

林權(quán)作為一種具體產(chǎn)權(quán)不僅繼承了產(chǎn)權(quán)的一般屬性，如排他權(quán)、交易權(quán)及剩余索取權(quán)；同時表現(xiàn)出林業(yè)自身的特殊性，如大片林木的外部性，生產(chǎn)周期長收益難以評估等，相應(yīng)地不同林地就存在公共林地、“俱樂部林地”與個人林地等屬性，因此可以假設(shè)全社會的初始林權(quán)分布于公共（政府與集體）和私人之間。林權(quán)所有者隨技術(shù)與經(jīng)濟約束的變化進(jìn)行所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)交易，逐步最大化公共與個人福利，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。從我國來看，在計劃經(jīng)濟時期林權(quán)的重大變革主要是由政府通過命令或指示等促成，以強制性制度變遷為主要特征，表現(xiàn)在時期山林所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分給農(nóng)戶，時期又統(tǒng)一收歸于集體[5]，形成了我國林權(quán)主要以集體擁有為主的格局?；仡櫄v史，強制性林權(quán)變遷對林業(yè)發(fā)展的影響主要有兩點：一是在分權(quán)過程中，林權(quán)難以保證安排到最有生產(chǎn)率的組織或林農(nóng)那里，在缺乏市場機制背景下，林業(yè)產(chǎn)出計劃的實現(xiàn)風(fēng)險變大；二是在集權(quán)過程中林權(quán)邊界變得模糊，原有經(jīng)營者的收入分配預(yù)期被打破，導(dǎo)致生產(chǎn)積極性下降與機會主義行為，集體林業(yè)面臨公地悲劇風(fēng)險。林權(quán)得不到保障與交易意愿得不到實現(xiàn)，削弱了林業(yè)發(fā)展的直接動力，甚至不能保證簡單再生產(chǎn)。根據(jù)第1次（1973—1976年）與第2次（1977—1981年）森林清查的顯示，我國森林覆蓋率與全國森林面積分別為12.7%與1.22億hm2及12%與1.15億hm2，各自下降了7%和0.07億hm2，之所以出現(xiàn)砍多造少，耗多育少的情況，“林權(quán)不穩(wěn)，政策多變”是一個重要原因[6]。為維持林業(yè)發(fā)展以滿足社會基本需求，只能引入外生變量增加林業(yè)產(chǎn)出，例如造林綠化、號召植樹等，但因缺少基層組織與林農(nóng)的生產(chǎn)率與信息優(yōu)勢，林業(yè)整體投入產(chǎn)出得不到保證。改革開放后我國開始進(jìn)行集體林權(quán)改革，方法上以承包制為主。承包制是一種降低委托風(fēng)險的機制設(shè)置，主要特征是產(chǎn)權(quán)所有者通過明確收入分配模式來激勵承包方，提升其積極性并抑制其機會主義行為。林權(quán)改革的起點是確權(quán)，由縣或縣以上政府對有明晰林權(quán)的林地頒發(fā)林權(quán)證，以保障其所有權(quán)，隨著林權(quán)收入分配理順，林業(yè)發(fā)展也逐步進(jìn)入正常軌道（中發(fā)〔1981〕12號）。1987年，政府在林業(yè)行業(yè)全面推行承包經(jīng)營責(zé)任制、廠（局）長負(fù)責(zé)制和完善集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；林權(quán)保護(hù)方面，我國對南方森林資源管理進(jìn)行專項治理，遏制亂砍濫伐、超量采伐，全國范圍內(nèi)的林區(qū)秩序和木材市場情況逐步好轉(zhuǎn)[7]，有效防止公地悲劇再次上演。至2012年12月，全國集體林地面積中的97.7%得到確權(quán)，約8949萬農(nóng)戶拿到林權(quán)證，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)得到基本落實[8]。改革后歷次森林清查數(shù)據(jù)顯示，我國森林覆蓋率與全國森林面積呈穩(wěn)步增長趨勢；根據(jù)最新的第八次（2009—2013）清查，我國森林覆蓋率達(dá)21.63%，森林面積2.08億hm2；在林業(yè)天然林增長方面，其面積增加了215萬hm2，扣除天保工程區(qū)內(nèi)的天然林新增的189萬hm2，剩余26萬hm2。這在一定程度上說明隨著山定了權(quán)、樹定了根、則人定了心，為林木的自然增長提供了基礎(chǔ)。集體林權(quán)制度改革直接受益1億多農(nóng)戶（國辦發(fā)〔2016〕83號），也顯示出這一時期誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結(jié)合的特點[9]。在初始林權(quán)確權(quán)后，隨著經(jīng)濟增長與林權(quán)所有者的變化，如何盡快地將林權(quán)配置到其時最有生產(chǎn)率的經(jīng)濟組織或林農(nóng)那里，成為促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的重要市場動力。這需要建設(shè)一個林權(quán)交易市場，并且該市場的規(guī)則有利用于將交易成本降至極低[10]。市場的作用在于能持續(xù)地識別出目標(biāo)林權(quán)最大價值的投資者，然后通過林權(quán)交易優(yōu)化收入分配，讓市場在林業(yè)資本配置中起基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。我國林權(quán)交易市場建設(shè)歷史不長，總體還處于探索與完善階段。根據(jù)本文有限的檢索，部分省份交易市場建設(shè)從縣級開始，其后通過省內(nèi)整合為較大的區(qū)域性交易中心。以江西省的“省級示范交易中心”南方林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所為例，該交易所成立于2009年，整合了全省68家縣級交易機構(gòu)，圍繞區(qū)域內(nèi)林權(quán)形成林業(yè)商品、林業(yè)金融等一系列的市場價值挖掘與發(fā)現(xiàn)[11]。我國林權(quán)交易市場從無到有的建設(shè)與完善，將是推動林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的重要市場動能。