從“發(fā)展才是硬道理”到“科學(xué)發(fā)展觀”，其核心就是發(fā)展，發(fā)展就要變化，變化需要創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強(qiáng)城市管理、構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法體系及工作機(jī)制，理順城市綜合行政執(zhí)法體制，使其高效規(guī)范的運(yùn)行，就成為一個重要課題。2008年12月，經(jīng)區(qū)人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執(zhí)法”調(diào)研組，通過歷時兩個多月較為深入細(xì)致的調(diào)查研究，形成書面調(diào)研報告如下：

一、綜合行政執(zhí)法形成的背景與推行現(xiàn)狀

1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”自1997年以來至2002年，全國有23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務(wù)院作出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)思想、相對集中行政處罰權(quán)的范圍、進(jìn)一步做好相對集中行政處罰權(quán)工作的要求。2002年10月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》，該意見從充分認(rèn)識清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的重要意義、試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和原則、試點(diǎn)的基本內(nèi)容、試點(diǎn)的組織實(shí)施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準(zhǔn)了我市渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)實(shí)施方案，《××區(qū)人民政府關(guān)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革的實(shí)施意見》（××府發(fā)【2004】96號），即三定方案，將××區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局更名為××區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為政府組成部門，專司行政監(jiān)督處罰職能。至此，管罰分離的行政執(zhí)法法制格局和綜合行政執(zhí)法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)推行的現(xiàn)實(shí)狀況來看，已有渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)實(shí)行了綜合行政執(zhí)法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執(zhí)法局一塊牌子一套班子，有的是并列環(huán)保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執(zhí)法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執(zhí)法是提高城市管理法制化水平，構(gòu)建管理長效機(jī)制的一種新型行政執(zhí)法模式，具備執(zhí)法主體唯一性、執(zhí)法體制統(tǒng)一性、執(zhí)法職能綜合性、執(zhí)法范圍靈活性的特點(diǎn)，但該項(xiàng)工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現(xiàn)如下：

從“發(fā)展才是硬道理”到“科學(xué)發(fā)展觀”，其核心就是發(fā)展，發(fā)展就要變化，變化需要創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強(qiáng)城市管理、構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法體系及工作機(jī)制，理順城市綜合行政執(zhí)法體制，使其高效規(guī)范的運(yùn)行，就成為一個重要課題。2008年12月，經(jīng)區(qū)人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執(zhí)法”調(diào)研組，通過歷時兩個多月較為深入細(xì)致的調(diào)查研究，形成書面調(diào)研報告如下：

一、綜合行政執(zhí)法形成的背景與推行現(xiàn)狀

1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！弊?997年以來至2002年，全國有23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務(wù)院作出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)思想、相對集中行政處罰權(quán)的范圍、進(jìn)一步做好相對集中行政處罰權(quán)工作的要求。2002年10月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》，該意見從充分認(rèn)識清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的重要意義、試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和原則、試點(diǎn)的基本內(nèi)容、試點(diǎn)的組織實(shí)施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準(zhǔn)了我市渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)實(shí)施方案，《××區(qū)人民政府關(guān)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革的實(shí)施意見》（××府發(fā)【2004】96號），即三定方案，將××區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局更名為××區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為政府組成部門，專司行政監(jiān)督處罰職能。至此，管罰分離的行政執(zhí)法法制格局和綜合行政執(zhí)法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)推行的現(xiàn)實(shí)狀況來看，已有渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)實(shí)行了綜合行政執(zhí)法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執(zhí)法局一塊牌子一套班子，有的是并列環(huán)保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執(zhí)法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執(zhí)法是提高城市管理法制化水平，構(gòu)建管理長效機(jī)制的一種新型行政執(zhí)法模式，具備執(zhí)法主體唯一性、執(zhí)法體制統(tǒng)一性、執(zhí)法職能綜合性、執(zhí)法范圍靈活性的特點(diǎn)，但該項(xiàng)工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現(xiàn)如下：

從“發(fā)展才是硬道理”到“科學(xué)發(fā)展觀”，其核心就是發(fā)展，發(fā)展就要變化，變化需要創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強(qiáng)城市管理、構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法體系及工作機(jī)制，理順城市綜合行政執(zhí)法體制，使其高效規(guī)范的運(yùn)行，就成為一個重要課題。2008年12月，經(jīng)區(qū)人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執(zhí)法”調(diào)研組，通過歷時兩個多月較為深入細(xì)致的調(diào)查研究，形成書面調(diào)研報告如下：

一、綜合行政執(zhí)法形成的背景與推行現(xiàn)狀

1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！弊?997年以來至2002年，全國有23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務(wù)院作出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)思想、相對集中行政處罰權(quán)的范圍、進(jìn)一步做好相對集中行政處罰權(quán)工作的要求。2002年10月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》，該意見從充分認(rèn)識清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的重要意義、試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和原則、試點(diǎn)的基本內(nèi)容、試點(diǎn)的組織實(shí)施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準(zhǔn)了我市渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)實(shí)施方案，《××區(qū)人民政府關(guān)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革的實(shí)施意見》（××府發(fā)【2004】96號），即三定方案，將××區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局更名為××區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為政府組成部門，專司行政監(jiān)督處罰職能。至此，管罰分離的行政執(zhí)法法制格局和綜合行政執(zhí)法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)推行的現(xiàn)實(shí)狀況來看，已有渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)實(shí)行了綜合行政執(zhí)法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執(zhí)法局一塊牌子一套班子，有的是并列環(huán)保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執(zhí)法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執(zhí)法是提高城市管理法制化水平，構(gòu)建管理長效機(jī)制的一種新型行政執(zhí)法模式，具備執(zhí)法主體唯一性、執(zhí)法體制統(tǒng)一性、執(zhí)法職能綜合性、執(zhí)法范圍靈活性的特點(diǎn)，但該項(xiàng)工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現(xiàn)如下：

黨風(fēng)廉正建設(shè)

一年來，在縣委、縣人大常委會的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我以“三個代表”重要思想和十六大精神為行動指南，嚴(yán)格按照遵守黨風(fēng)廉正建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)真履行崗位職責(zé)，加強(qiáng)自身廉正建設(shè)，創(chuàng)造性地完成了組織分配給自己的任務(wù)。現(xiàn)將一年來黨風(fēng)廉正建設(shè)情況匯報如下：

一、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自身修養(yǎng)

按照黨組要求，積極加強(qiáng)思想政治理論學(xué)習(xí)，布點(diǎn)提高自身政治理論，業(yè)務(wù)能力水平，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨風(fēng)廉正建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)定，樹立良好的廉正勤政形象。平時除了參加機(jī)關(guān)組織的周二、五例會學(xué)習(xí)，自己擠出時間自學(xué)馬列主義、思想、鄧小平理論等著作、學(xué)習(xí)黨的十六大和省、市、縣有關(guān)會議精神，在不斷提高自己政治修養(yǎng)的同時，增加了對黨的更深刻認(rèn)識，自覺貫徹黨的路線、方針、政策，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，不斷增強(qiáng)全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識和民本意識，進(jìn)一步堅持和發(fā)揚(yáng)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政為民、廉潔從政的優(yōu)良作風(fēng)；結(jié)合自己的工作實(shí)際不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識、和法律、法規(guī)以及與自身工作有關(guān)的科學(xué)、社會經(jīng)濟(jì)知識學(xué)習(xí)，以此來提高自己的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。

二、愛崗敬業(yè)，認(rèn)真履行崗位職責(zé)

人大法工委的主要職責(zé)是監(jiān)督“一府兩院”，嚴(yán)格按照憲法行使權(quán)利，審查監(jiān)督“一府兩院”制定的法規(guī)是否符合憲法精神。做為我縣人大常委會的法工委還承擔(dān)著對口解決涉法及人大代表來信來訪的接待工作。隨著社會的進(jìn)步，人民法制意識的增強(qiáng)，到人大上訪，反映公、檢、法機(jī)關(guān)問題的人逐年增多。自己雖然身體不好，但是自己克服困難堅持工作，對群眾的來信來訪，都能做到認(rèn)真記錄，耐心解答，努力做到事事有回音，件件有答復(fù)，盡量是群眾滿意，代表滿意。今年還加大工作執(zhí)法檢查粒度，有效促使執(zhí)法部門以法辦案。對公安機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行《中華人民共和國治安處罰條例》和基層派出所基礎(chǔ)建設(shè)情況進(jìn)行檢查，共抽查個派出所；對檢察院自偵案件辦理情況進(jìn)行檢查，共查閱案卷卷；對法院執(zhí)行工作情況進(jìn)行檢查，共到全縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)個行政村走訪當(dāng)事人人，調(diào)閱案卷卷。對查出的問題在常委會上都給予明確指出，并根據(jù)實(shí)際工作的需要提出合理化的意見和建議，做到不庇護(hù)、不護(hù)短，嚴(yán)格按照法律要求去做，并對要求整改的情況進(jìn)行再檢查，有效促進(jìn)了憲法和法律在我縣貫徹執(zhí)行。

近幾年來，移動、電信等通信企業(yè)拒絕配合人民法院調(diào)查取證的事件時有發(fā)生，絕大部分法院對此針鋒相對，除責(zé)令通信企業(yè)依法履行協(xié)助義務(wù)外，還對其處以不同額度罰款的制裁。由此，引發(fā)了一次又一次激烈的爭論。

背景：屢犯屢罰與屢罰屢犯

案例一：湖南省益陽市南縣法院2003年在執(zhí)行一起行政訴訟案件過程中，要求該縣移動通信營業(yè)部提供某通信用戶的電話詳單，移動通信企業(yè)以電信條例第六十六條規(guī)定為由予以拒絕，法院對該營業(yè)部處以3萬元罰款。2003年11月6日，有關(guān)當(dāng)事人請求湖南省人大法工委就人民法院是否有權(quán)檢查移動通信用戶通信資料做出法律解答。湖南省人大法工委認(rèn)為，用戶通信資料中的通話詳單屬于憲法保護(hù)的通信秘密范疇，人民法院依照民事訴訟法調(diào)查取證時，應(yīng)符合憲法的規(guī)定，不得侵犯公民的基本權(quán)利。2004年4月9日，全國人大常委會法工委辦公室下發(fā)法工辦復(fù)字[2004]3號交換意見，同意湖南省人大常委會法工委的請示意見。意見出來后，相關(guān)法院退還了5起類似糾紛的罰款。（《三湘都市報》2004年5月17日報道）

案例二：2005年10月20日，江蘇省東臺市法院的執(zhí)行人員到常州電信分公司所屬湖塘營業(yè)廳要求查詢電信用戶機(jī)主資料。常州電信分公司答復(fù)，根據(jù)憲法第四十條及電信條例第六十六條的規(guī)定，人民法院不能檢查電信用戶的資料信息。隨即，東臺市法院的執(zhí)行人員來到常州電信分公司接待處，再次提出要求查詢電信用戶資料信息，仍遭拒絕。法院遂對常州電信分公司湖塘營業(yè)廳、常州電信分公司各處罰款3萬元。常州電信分公司向鹽城市中級法院申請復(fù)議，要求撤銷罰款決定。鹽城市中級法院駁回其申請。2005年12月2日，東臺市法院將6萬元罰款執(zhí)行到位。（《人民郵電報》2006年4月12日報道）

案例三：2006年2月23日，江西省銅鼓縣法院在審理案件中，依當(dāng)事人申請，到江西宜春移動公司調(diào)取案件受害人漆某的手機(jī)通話記錄及相關(guān)資料，移動公司人員向法院辦案人員出示一份法工辦復(fù)字[2004]3號文件復(fù)印件后，拒絕提供漆某通話記錄。3月14日，法院辦案人員再次到該公司調(diào)查，仍遭拒絕。為此，銅鼓縣法院作出對該公司罰款3萬元的處罰決定。宜春移動公司不服申請復(fù)議。4月6日，江西省宜春市中級人民法院作出了維持銅鼓縣人民法院對江西宜春移動公司罰款3萬元的復(fù)議決定。（《中國法院網(wǎng)》2006年4月7日報道）

案例四：四川省南充市西充縣人民法院執(zhí)行庭在執(zhí)行一起借貸糾紛案中，由于被執(zhí)行人故意隱藏身份和住址，造成該案執(zhí)行受阻長達(dá)6年。2006年4月，西充縣人民法院執(zhí)行庭干警終于獲取了被執(zhí)行人在成都市的座機(jī)電話號碼，即到四川省電信有限公司成都市分公司調(diào)查該座機(jī)電話的開戶資料，卻遭到拒絕。電信公司揚(yáng)言不論哪級法院來了都不能查，并公然在法院介紹信背面批注“根據(jù)憲法第四十條不能提供用戶信息”。5月15日，西充縣人民法院按照相關(guān)法律規(guī)定，責(zé)令成都電信公司立即協(xié)助調(diào)查、取證，并對其給予罰款3萬元。迫于法律壓力，該公司終于同意協(xié)助調(diào)查、取證，使得這起借貸糾紛案的執(zhí)行取得了重大突破。同時，西充縣人民法院通過強(qiáng)制執(zhí)行，成功地對罰款進(jìn)行了強(qiáng)制扣劃。（《南充晚報》、《中國法院網(wǎng)》2006年5月25日報道）

最近，不少媒體都在關(guān)注全國人大常委會法工委成立法規(guī)備案審查室一事，有的媒體還稱這是中國違憲審查的開始，看后不禁啞然。其實(shí)，成立這樣一個機(jī)構(gòu)與啟動違憲審查機(jī)制是兩碼事。

法規(guī)備案審查室只是一個辦事機(jī)構(gòu)，連工作機(jī)構(gòu)（如委員會之類）都不是，更不是一個有違憲審查權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)（全國人大常委會有這個權(quán)力）。那么，成立辦事機(jī)構(gòu)能不能對違憲違法審查有所作用，是否有利于加強(qiáng)違憲審查呢？我認(rèn)為，目前加強(qiáng)違憲審查不在于是否成立這個機(jī)構(gòu)，而在于是否能建立一套違憲審查的工作程序并公開之，把公民提起的違憲審查建議按程序?qū)彶椴⒔o予公民一個回答。當(dāng)然，成立了辦事機(jī)構(gòu)可以協(xié)助全國人大常委會進(jìn)行違憲審查，但辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助搞法規(guī)備案審查并不是現(xiàn)在才開始，早在上世紀(jì)八十年代中期就開始了。如果這個辦事機(jī)構(gòu)還是像過去那樣工作，法規(guī)違法違憲的問題依然不會得到太大改變。

法規(guī)備案審查工作是全國人大常委會一直在做的一件事。六屆全國人大法規(guī)是只備案不主動審查。七屆、八屆全國人大期間對備案法規(guī)主動審查，七屆全國人大以前法案是由辦公廳聯(lián)系局承擔(dān)，八屆和九屆全國人大是由辦公廳秘書局承擔(dān)。不過到九屆全國人大特別是《立法法》制定后，法規(guī)便只備案不做主動審查了。過去對備案法規(guī)進(jìn)行主動審查工作，由于不提交常委會進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，結(jié)果是勞而無功。

因?yàn)檫@種審查勞而無功，因此在九屆全國人大期間，對備案法規(guī)主動審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動審查原則，即通常所說的“不告不理”。真正違憲審查的機(jī)制通常是不告不理的。

《立法法》規(guī)定了“告”的兩種方法，一種是由國家機(jī)關(guān)提出的審查“議案”，一般是必須審查的事項(xiàng)；另一種是由單位和個人提出的審查“建議”，要經(jīng)過法規(guī)審查辦事機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否再送專門委員會審查，專門委員會可以審查也可以不審查。但是，這里“理”沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段?，F(xiàn)又回到主動審查的老路，而不啟動“理”的實(shí)質(zhì)程序，可能不一定有效。

首先，法規(guī)備案審查室是人大常委會法工委下面的一個辦事機(jī)構(gòu)，它沒有撤銷法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問題要由法工委提出審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是讓地方人大常委會自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)備案審查室同樣可能像以前一樣陷入無人理睬的尷尬。

一、堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法

立法規(guī)劃和年度立法計劃制定后及時報市委批準(zhǔn)后方才對外公布。其次，建立重大立法事項(xiàng)報告制度。淮安人大在地方立法工作中，除編制和調(diào)整立法規(guī)劃、年度立法計劃要報經(jīng)市黨委批準(zhǔn)之外，還建立立法重大事項(xiàng)報告制度。當(dāng)?shù)胤搅⒎▋?nèi)容涉及到政治敏感性、社會焦點(diǎn)性、主題重大性以及特別復(fù)雜性問題時，要及時向市委匯報;當(dāng)?shù)胤搅⒎üぷ髦谐霈F(xiàn)重大立法爭議事項(xiàng)時，要及時向市委報告，在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商解決。最后，市委大力支持人大立法機(jī)構(gòu)建設(shè)，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起來，在人員編制和辦公經(jīng)費(fèi)上得到充分保障。有了市委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，人大立法能力建設(shè)才有了政治保證，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法是立法能力生成的關(guān)鍵。

二、充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

按照相關(guān)法律規(guī)定，設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的主體有市人大、市人大常委會和市政府。［1］但按照十八屆四中全會的精神要求，地方立法要充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。立法能力的提升，說到底是人大立法能力的提升，人大主導(dǎo)立法是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主導(dǎo)地方立法工作方面做得很好。(一)市人大常委會及時制定地方立法規(guī)劃和立法計劃為了保證地方立法工作的順利開展，地方立法權(quán)的有效行使，淮安市人大常委會通過充分調(diào)研和論證，及時制定出《淮安市人大常委會2017－2021年立法規(guī)劃》和《淮安市人大常委會2017年立法計劃》。在制定過程中，市人大常委會廣泛聽取各方意見，堅持科學(xué)立法和民主立法，采取切實(shí)可靠措施保證立法質(zhì)量。(二)加強(qiáng)制度立法，保證地方立法的規(guī)范化立法本身是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對剛獲得地方立法權(quán)不久的淮安市來說，為了順利承接地方立法權(quán)工作，市人大常委會及時制定了《淮安市人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)辦法》，該《辦法》基本能夠保證地方立法的規(guī)范化，但它畢竟不夠完善，帶有臨時性色彩。市人大常委會十分重視立法的規(guī)范化工作，積極組織力量著手起草《淮安市制定地方性法規(guī)條例》草案，草案已順利完成，正在抓緊向社會征求意見，預(yù)計2017年10月份能進(jìn)入人大常委會一審程序，通過一審后計劃于2018年初提交淮安市八屆人大二次會議審議通過，屆時淮安市地方立法規(guī)范化工作將邁上一個新的臺階。(三)建立健全人大立法機(jī)構(gòu)地方立法機(jī)構(gòu)建設(shè)是立法主體充分行使地方立法權(quán)的組織保障。［2］在市黨委和有關(guān)部門的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委員會(以下簡稱法制委)，淮安市人大常委會依法成立了市人大常委會法制工作委員會(以下簡稱法工委)。法制委設(shè)主任委員1人、副主任委員1到2人，委員若干名，主任委員、副主任委員和委員人數(shù)維持在9人。法制委的全體委員均來自市人大代表，原則上有群眾基礎(chǔ)和專業(yè)背景，比較重視地方立法工作的人大代表才能當(dāng)選法制委的委員。在地方立法方面，法制委的主要職責(zé)是審議法工委負(fù)責(zé)起草或者委托起草的地方法規(guī)草案，提出審議結(jié)果報告和草案修改稿，將修改后的地方立法草案提交市人大審議。法工委的主要職責(zé)是組織開展對地方性法規(guī)草案中有關(guān)問題的調(diào)研;進(jìn)行地方立法調(diào)查研究;負(fù)責(zé)地方性法規(guī)案的起草及法律草案征求意見的工作。淮安市法工委依法享有編制8人，在市人大常委會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中編制人數(shù)最多，由此可見市委和市人大對地方立法機(jī)構(gòu)建設(shè)工作的重視程度。

三、充分發(fā)揮地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主導(dǎo)，但離不開地方政府的支持。首先，市政府法制辦與市人大法工委建立密切的工作聯(lián)系機(jī)制，及時協(xié)商溝通有關(guān)地方立法事宜;其次，在立法選題、項(xiàng)目論證以及具體地方法規(guī)草案的起草等方面要發(fā)揮地方政府的作用。地方政府部門多數(shù)身處執(zhí)法第一線，它們對于立法需求有著更準(zhǔn)確的把握，自身工作也會產(chǎn)生迫切的立法需求。如《淮安市地下管線管理?xiàng)l例》的順利出臺，就是淮安市規(guī)劃局、城管局和建設(shè)局等政府部門大力推動的結(jié)果。最后，地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)需要地方政府大力支持?；窗彩姓e極支持人大立法工作，從政府各部門中抽調(diào)懂法、懂城市管理、懂環(huán)境保護(hù)的專業(yè)人才充實(shí)市人大立法工作隊(duì)伍。

2012年，縣人大常委會監(jiān)督工作的主要思路是：在中共縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞全縣改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，圍繞維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的切身利益，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)代表工作，堅持不懈地加強(qiáng)常委會自身建設(shè)，更好發(fā)揮常委會職能作用，為促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

一、聽取和審議報告

（一）法定報告

1、審查和批準(zhǔn)縣人民政府關(guān)于2012年縣本級政府預(yù)算

審查的重點(diǎn)：預(yù)算分解方案的合法性、完整性，法定支出和重點(diǎn)支出保障措施，預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)措施等。擬安排在3月召開的縣十七屆人大常委會第2次會議上聽取和審查該報告。由財經(jīng)委、辦公室具體組織實(shí)施。

2、聽取和審議縣人民政府關(guān)于2012年上半年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告

設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的價值和評價標(biāo)準(zhǔn)。一部良好的地方性法規(guī)是不斷修改出來的，本文就法規(guī)草案審議修改中的問題提出一點(diǎn)思考。

一、審議中修改法規(guī)草案的主體與路徑

1.設(shè)區(qū)市人大及其常委會是審議主體。地方立法涉及部門較多，牽扯面較廣，程序相對復(fù)雜，利益焦點(diǎn)集中，社會關(guān)注較廣。十八屆四中全會指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！痹O(shè)區(qū)的市人大及其常委會的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在地方性法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。（1）起草階段。起草階段提案人是主體。法規(guī)草案的提出一般由設(shè)區(qū)的市以上的各級人民代表大會舉行會議時的主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，或者人大代表五人以上聯(lián)名等，提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的法規(guī)議案，設(shè)區(qū)的市人大常委會的地方立法提案主體與上述范圍大致相同。實(shí)踐中地方性法規(guī)草案的起草及其提出多由設(shè)區(qū)的市人民政府提出。（2）審議階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常務(wù)委員會是審議表決的主體，專門委員會具有一定的審議權(quán)，但不決定法規(guī)草案的結(jié)果，不能作為審議主體。專門委員會作為代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人民代表大會會議期間受主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，閉會期間受常委會領(lǐng)導(dǎo)；專門委員會享有提議案權(quán)和審議交付議案的權(quán)力，其中法制委員會對法規(guī)案有統(tǒng)一審議權(quán)，人大及其常委會的審議主體作用通過專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)行使，其審議、修改行為，是為人大及其常務(wù)委員會的審議、表決服務(wù)，其審議無權(quán)決定法規(guī)案的最終結(jié)果，但有審議的階段性、程序性效力。人大常委會工作委員會的研究意見、專門委員會的審議意見、審議結(jié)果的報告、法規(guī)草案修改稿、表決稿形成后，最終的效力要通過設(shè)區(qū)的市人民代表大會、常務(wù)委員會的審議、表決決定。（3）表決階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會行使審議權(quán)，對地方性法規(guī)的審議表決有三種結(jié)果，審議通過、不通過、提案人在表決前撤回。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在地方立法項(xiàng)目確定、立法進(jìn)度、立法決策中起主導(dǎo)作用，但最為關(guān)鍵的是審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，即審議中要抓住法規(guī)草案中“關(guān)鍵的那么幾條”；對于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見較大的，主動和有關(guān)方面溝通協(xié)商，提出解決方案，對于重大事項(xiàng)，及時向黨委請示；對爭議比較大的，可引入第三方評估，充分聽取各方面意見，及時作出決策。人大常委會組成人員、代表在審議中發(fā)揮著重要的作用，卻不是審議主體。2.地方性法規(guī)草案審議修改中的程序性環(huán)節(jié)。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。立法程序保障立法權(quán)的正確行使，立法活動中必須遵循立法程序，地方立法程序包括地方組織法、立法法、設(shè)區(qū)市的立法條例、人民代表大會議事規(guī)則、常務(wù)委員會議事規(guī)則、主任會議制度等。（1）法規(guī)草案的提出環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)提案程序，是指享有提案權(quán)的主體依照法定程序向立法機(jī)關(guān)提出有關(guān)制定、修改或者廢止某項(xiàng)法規(guī)的程序，是地方立法程序的起始，具體形式是提出法規(guī)案，同時提出法規(guī)草案文本及說明，必要的參閱資料。修改地方性法規(guī)的，提交修改前后的對照文本。法規(guī)草案的起草，由提案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，設(shè)區(qū)的市人大主席團(tuán)、市人大常委會、市人大各專門委員會提出的法規(guī)草案由市人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT起草委員會或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)及其人員起草。（2）法規(guī)草案的審議環(huán)節(jié)。法規(guī)草案的審議，是指立法機(jī)關(guān)對已經(jīng)列入議程的法規(guī)草案正式進(jìn)行審查和討論。其一，設(shè)區(qū)的市人民代表大會對法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。在市人民代表大會會議上聽取法規(guī)草案的說明；代表團(tuán)審議，專門委員會審議，代表團(tuán)團(tuán)長會議審議，法制委員會統(tǒng)一審議。四種審議中，只有專門委員會和法制委員會的審議，存在對法規(guī)草案審議中的修改問題。具體路徑一是匯總、研究各代表團(tuán)和專門委員會的審議意見。二是法制委員會召開全體會議，根據(jù)匯總的各代表團(tuán)意見和有關(guān)專門委員會審議意見、法工委提出的修改建議，對法規(guī)草案逐條審議；向主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報告和法規(guī)草案修改稿。三是法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議后，由法制委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見，對法規(guī)草案修改稿再次進(jìn)行修改研究，提出法規(guī)草案建議表決稿，再經(jīng)代表團(tuán)審議后，經(jīng)主席團(tuán)審議后提出法規(guī)草案表決稿。其二，設(shè)區(qū)的市人大常委會對法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。市人大常委會對法規(guī)草案的審議，多為兩審三通過制，另外可以增加或減少審議次數(shù)。一審程序中法規(guī)草案的審議。一審程序中，基本不涉及法規(guī)草案的修改。法規(guī)草案列入常委會議程之前由有關(guān)專委、工委進(jìn)行初步研究或者審議，比較簡單。在人大常委會一審會議上，一是聽取提案人作法規(guī)草案的說明。二是聽取有關(guān)專委或工委的審議意見報告或研究意見報告。三是分組審議。會議之后才會產(chǎn)生對地方性法規(guī)草案的修改問題。四是一審之后的修改工作。在10天內(nèi)有關(guān)工委或者專委提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿；向社會公布法規(guī)草案或者建議修改稿征求意見（不公布的除外），向常委會法工委移送法規(guī)草案審議資料。二審程序中法規(guī)草案的修改。二審是法規(guī)草案修改最為集中、關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。分為二審審議前的修改和二審審議后的修改，審議層次分為法制委員會的審議和人大常委會的審議，前者的審議為后者的審議做好鋪墊、準(zhǔn)備、深化工作；后者的審議是前者審議的繼續(xù)和深化。二審審議前的修改。做好二審的準(zhǔn)備工作。包括，法工委對地方性法規(guī)草案建議修改稿進(jìn)行研究；法制委員會進(jìn)行統(tǒng)一審議，形成地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告。二審審議后的修改。在二審會議上，不存在對法規(guī)草案的直接修改，二審程序，聽取法制委員會關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告；常委會對地方性法規(guī)草案修改稿分組審議。法制委員會的審議，即小審議，形成審議結(jié)果的報告、提出地方性法規(guī)草案表決稿等，對法規(guī)草案的修改最為集中。常委會三次審議表決。常委會三次審議聽取法制委員會關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告，召開分組會議對新修改的法律草案文本進(jìn)一步審議。此審議是為表決做準(zhǔn)備，很少有大的修改意見，甚至不提修改意見建議。

二、審議中修改法規(guī)草案的形式與內(nèi)容

1.修改法規(guī)草案的意見建議來源與效力。（1）意見建議來源。經(jīng)過了一系列程序，提出的地方性法規(guī)草案具有一定質(zhì)量和基礎(chǔ)。進(jìn)入設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會審議程序后，意見建議來自，一是各代表團(tuán)代表的審議意見建議。二是相關(guān)工委的研究意見或者專門委員會的審議意見建議。三是常委會組成人員的審議意見建議。四是列席人員的意見建議。五是論證會、咨詢會上專家學(xué)者等的意見建議。六是網(wǎng)上公開征求到的社會各界的意見建議。七是法制工作委員會工作人員的意見建議。八是省人大常委會有關(guān)專委、工委在地方性法規(guī)報批審議中的意見建議。實(shí)務(wù)通說：“紅頭文件嚴(yán)格執(zhí)行，黑頭文件可以參照?！奔t頭文件即省人大常委會《修改公布通知》所附的《審查結(jié)果的報告》《修改的意見建議清單》，黑頭文件指常委會簡報。九是其他方面的意見建議。（2）意見建議效力。針對地方性法規(guī)草案提出的意見建議在法律上的效力，是一個理論和實(shí)踐問題。法律上沒有明確規(guī)定，僅是對常委會組成人員沒有采納的意見建議要予以反饋；各地在地方立法規(guī)范性文件或者制度中，對征求到的社會各界的意見建議采納情況予以反饋。解決意見建議的效力的意義，為科學(xué)立法、民主立法奠定基礎(chǔ)，但在法律的層面是個難點(diǎn)。人大及其常委會是集體行使權(quán)力，實(shí)行一人一票的票決制度，不能規(guī)定不同人意見建議的效力問題。如果意見建議沒有效力，結(jié)果會出現(xiàn)意見建議無人理，說了白說，或者對法規(guī)草案帶來無限制修改。另外，審議中對設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的修改權(quán)沒有一定的約束，也是難點(diǎn)。實(shí)踐中，對省人大有關(guān)專委在地方性法規(guī)報批中的意見建議，基本上是完全照搬，實(shí)際上具有某種法律效力。2.法規(guī)草案的審議權(quán)與審議修改權(quán)問題。這是很少探討卻十分重要的理論問題。地方性法規(guī)草案的審議權(quán)只能由一定身份的人和具有一定職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)行使，設(shè)區(qū)市由其人民代表大會、大會主席團(tuán)、人大常委會、主任會議、專門委員會、市人大代表、常委會組成人員行使。對法規(guī)草案的審議權(quán)、修改權(quán)的行使，有時限性、階段性、程序性。各工委對地方性法規(guī)草案進(jìn)行修改是事實(shí)，但性質(zhì)上屬于承辦性、工作性修改，沒有法律效力，修改的法律效力必須在人大及其常務(wù)委員會、專門委員會在審議后才具有一定的法律效力。形象地說，一個動嘴，一個動手。既然存在審議中的修改權(quán)問題，那么修改是有限修改還是無限修改？即人大及其常委會對法規(guī)草案的核心條款的修改有沒有限制，這個限制是針對草案而言的，人們普遍認(rèn)為，既然是草案，就沒有限制和約束性。對于部分事項(xiàng)有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會而言，草案的修改不是無限修改，而是有限修改，在這方面需要進(jìn)一步探討。3.審議修改法規(guī)草案的主要形式與問題。采取會議審議修改的形式，包括人民代表大會會議、主席團(tuán)會議、人大常委會例會、專門委員會會議。工作委員會實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，論證會、聽證會、征求意見建議會，不具有人大及其常委會審議的實(shí)質(zhì)和形式要件，不能視為審議修改的形式。審議修改地方性法規(guī)草案的問題，一是修改權(quán)限不清。設(shè)區(qū)的市人民代表大會、常務(wù)委員會、專委、工委對地方性法規(guī)草案的修改權(quán)限沒有進(jìn)一步的細(xì)化。二是修改程序不規(guī)范。修改由具體的工委、專委承擔(dān)，法制委員會的統(tǒng)一審議程序相對規(guī)范，其他工委、專委的修改程序比較疏略。三是修改依據(jù)不清晰。主要依據(jù)是審議中的各種意見建議，從理論層面分析，可將修改的依據(jù)分為三個層級：上位法律、行政法規(guī)、規(guī)章、社會公共政策；各種審議意見；當(dāng)遵循的社會科學(xué)、自然科學(xué)規(guī)律，一般常識，基本理論等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是對法規(guī)草案核心條款無限制修改。地方性法規(guī)草案中的核心條款就那么幾條，如果修改中打破了草案的基本結(jié)構(gòu)，對草案核心條款無限度修改，或者反映草案的文本質(zhì)量不高，或者反映提案人與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會缺乏共識。

三、完善審議中修改法規(guī)草案的程序設(shè)計

最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設(shè)了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項(xiàng)措施對于維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和保障公民的憲法權(quán)利應(yīng)具有積極意義。

全國人大常委會設(shè)立了專門的備案審查機(jī)構(gòu)，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標(biāo)及其所涵蓋的審查機(jī)制更便于實(shí)際操作。如果能獲得有效的實(shí)施，這項(xiàng)制度將極大地推進(jìn)中國的憲政和法治，甚至可以說是標(biāo)志著中國憲政時代的開始。

筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律。嚴(yán)格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權(quán)力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人大常委會的專有權(quán)力。在貫徹實(shí)施憲法和法律的過程中，所有的國家機(jī)關(guān)都必須適當(dāng)理解和“解釋”憲法和法律的相關(guān)條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權(quán)。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴(yán)格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關(guān)違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調(diào)查。這項(xiàng)工作不可避免地落到了為此而專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應(yīng)該像處理正常的法律爭議那樣，全面調(diào)查申訴所涉及的相關(guān)事實(shí)，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細(xì)的說明。當(dāng)然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權(quán)對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實(shí)依據(jù)。在這個意義上，它應(yīng)該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。

應(yīng)當(dāng)指出，由于法律規(guī)范審查被公認(rèn)為司法職能，當(dāng)今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或?qū)ｉT法院（法、德）進(jìn)行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質(zhì)，這種不足應(yīng)該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關(guān)鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時處理抽象爭議（關(guān)于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當(dāng)事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應(yīng)限于憲法或法律指定的國家機(jī)關(guān)，提出具體爭議的主體則應(yīng)擴(kuò)大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭議都必須受到嚴(yán)肅的實(shí)質(zhì)性審查?？梢韵胍?，這項(xiàng)制度可能會產(chǎn)生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現(xiàn)象-如果發(fā)生的話-不應(yīng)該被理解為任何意義上的“災(zāi)難”，而是憲政和法治的福音，因?yàn)樗馕吨ㄒ?guī)審查制度正在解決中國社會在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個成功的試點(diǎn)，中央的法規(guī)審查備案制度應(yīng)該被逐步推廣到全國各地。