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最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項措施對于維護國家的法制統一和保障公民的憲法權利應具有積極意義。

全國人大常委會設立了專門的備案審查機構，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統一目標及其所涵蓋的審查機制更便于實際操作。如果能獲得有效的實施，這項制度將極大地推進中國的憲政和法治，甚至可以說是標志著中國憲政時代的開始。

筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有權解釋憲法和法律。嚴格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人大常委會的專有權力。在貫徹實施憲法和法律的過程中，所有的國家機關都必須適當理解和“解釋”憲法和法律的相關條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調查。這項工作不可避免地落到了為此而專門設立的機構-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應該像處理正常的法律爭議那樣，全面調查申訴所涉及的相關事實，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細的說明。當然，由于現行憲法和《立法法》的有關規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實依據。在這個意義上，它應該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。

應當指出，由于法律規(guī)范審查被公認為司法職能，當今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或專門法院（法、德）進行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質，這種不足應該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時處理抽象爭議（關于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應限于憲法或法律指定的國家機關，提出具體爭議的主體則應擴大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭議都必須受到嚴肅的實質性審查?？梢韵胍?，這項制度可能會產生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現象-如果發(fā)生的話-不應該被理解為任何意義上的“災難”，而是憲政和法治的福音，因為它意味著法規(guī)審查制度正在解決中國社會在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個成功的試點，中央的法規(guī)審查備案制度應該被逐步推廣到全國各地。