一、對(duì)行政超越職權(quán)之比較

在我國(guó)，對(duì)行政超越職權(quán)的含義，不同的學(xué)者和不同的行政法著作有不同的解釋。第一種觀點(diǎn)，從整個(gè)行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍。第二種觀點(diǎn)，從具體行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍。第三種觀點(diǎn)，從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認(rèn)為行政超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施了無(wú)權(quán)實(shí)施的某種行為，即實(shí)施了按照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)、其他同級(jí)主管行政機(jī)關(guān)或其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的行為。

在國(guó)外，由于各國(guó)法律傳統(tǒng)和法學(xué)理論的差異，各國(guó)法律規(guī)定和行政法著作對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)所下的定義并不相同。概括起來(lái)有以下幾種：

（一）在法國(guó)越權(quán)之訴是最重要的行政法制度。法國(guó)的越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動(dòng)因而侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)，稱為無(wú)權(quán)限。也就是說(shuō)超越職權(quán)即無(wú)權(quán)限（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《法國(guó)行政法》第671頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（二）在英國(guó)，行政機(jī)關(guān)越權(quán)主要是指行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)，超越法定范圍，或者在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)，違反法律的規(guī)定。根據(jù)英國(guó)法院的判例，越權(quán)行為包括：違反自然公正原則；程序上的越權(quán)；實(shí)質(zhì)的越權(quán)（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《英國(guó)行政法》第151—170頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（三）在美國(guó)，超越職權(quán)是指超越法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《美國(guó)行政法》第565—598頁(yè)，中國(guó)法制出版社。）。

一、對(duì)行政超越職權(quán)之比較

在我國(guó)，對(duì)行政超越職權(quán)的含義，不同的學(xué)者和不同的行政法著作有不同的解釋。第一種觀點(diǎn)，從整個(gè)行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍。第二種觀點(diǎn)，從具體行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍。第三種觀點(diǎn)，從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認(rèn)為行政超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施了無(wú)權(quán)實(shí)施的某種行為，即實(shí)施了按照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)、其他同級(jí)主管行政機(jī)關(guān)或其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的行為。

在國(guó)外，由于各國(guó)法律傳統(tǒng)和法學(xué)理論的差異，各國(guó)法律規(guī)定和行政法著作對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)所下的定義并不相同。概括起來(lái)有以下幾種：

（一）在法國(guó)越權(quán)之訴是最重要的行政法制度。法國(guó)的越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動(dòng)因而侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)，稱為無(wú)權(quán)限。也就是說(shuō)超越職權(quán)即無(wú)權(quán)限（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《法國(guó)行政法》第671頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（二）在英國(guó)，行政機(jī)關(guān)越權(quán)主要是指行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)，超越法定范圍，或者在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)，違反法律的規(guī)定。根據(jù)英國(guó)法院的判例，越權(quán)行為包括：違反自然公正原則；程序上的越權(quán)；實(shí)質(zhì)的越權(quán)（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《英國(guó)行政法》第151—170頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（三）在美國(guó)，超越職權(quán)是指超越法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度（注：參見(jiàn)王名揚(yáng)主編的《美國(guó)行政法》第565—598頁(yè)，中國(guó)法制出版社。）。

行政法的發(fā)展，隨著行政職權(quán)的不斷擴(kuò)張而加速，而行政職權(quán)的擴(kuò)張又可能伴隨著超越職權(quán)等問(wèn)題的發(fā)生，這是世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》的施行，為對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的具體行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，必須首先弄清什么是行政職權(quán)？行政職權(quán)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)先性等特點(diǎn)。行政職權(quán)分為兩大類：一類是固有職權(quán)，它以行政機(jī)關(guān)的依法設(shè)立而產(chǎn)生，并隨行政機(jī)關(guān)的撤銷而消失。另一類是授予職權(quán)，它來(lái)自有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)行為，授予職權(quán)既可因授權(quán)機(jī)關(guān)的撤回授權(quán)而消滅，也可因該組織的撤銷而消滅?？傊姓殭?quán)主要有制定法律規(guī)范、行政決策、行政命令、行政處罰、行政決定、行政制裁、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制等。

超越職權(quán)，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員作出的具體行政行為，超越了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為。超越職權(quán)的主要表現(xiàn)形式有以下幾種：

1、超越地域范圍。這是指同類行政機(jī)關(guān)在其地域管轄之外行使了認(rèn)為是自己有權(quán)行使的職權(quán)。根據(jù)我國(guó)憲法和地方各級(jí)人民政府組織法，地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政工作，如：發(fā)生在甲縣的治安案件應(yīng)由甲縣處理，如果乙縣公安局處理了甲縣的治安案件，屬超越地域管轄范圍（行政部門根據(jù)委托辦理不屬于自己法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不屬超越職權(quán)）。

2、下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了法律、法規(guī)授予上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，分兩種情況：①下級(jí)行政機(jī)關(guān)超越了自己的法定職權(quán)。②超越了法定處罰幅度。

3、超越了業(yè)務(wù)范圍。這是不同類行政機(jī)關(guān)之間常見(jiàn)的超越職權(quán)形式。如：公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施扣繳個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為屬超越職權(quán)。

作為的具體行政行為是行政主體在行政管理過(guò)程中，從行政程序及實(shí)體上積極作為而產(chǎn)生的具體行政行為。根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)其合法性審查是可以規(guī)范的。本文筆者將闡述對(duì)作為的具體行政行為進(jìn)行合法性審查應(yīng)包括的五個(gè)方面的內(nèi)容：

一、對(duì)行政主體是否適格的審查行政主體是按照憲法和組織法的規(guī)定建立的或者根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政管理職能并能承受一定法律后果的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，行政主體適格是具體行政行為合法性的首要條件，人民法院如果審查出行政主體不適格，那么，這一行政訴訟案件就是可撤消的案件，或不是行政訴訟案件。對(duì)行政主體資格的審查有以下幾個(gè)方面：（1）審查被告的行政主題資格的法律授權(quán)文件。（2）有其他規(guī)范性文件授權(quán)的，審查該文件的合法性。（3）對(duì)行政主體授權(quán)的審查，主要審查有無(wú)法律文件明示可以授權(quán)，以及是否被行政主體授權(quán)。二、對(duì)是否超越職權(quán)的審查超越職權(quán)是指行政主體作出的具體行政行為超越了法律、法規(guī)規(guī)定的或委托的權(quán)限范圍，具體行政行為的作出是否存在著超越職權(quán)范圍的情況，這是決定具體行政行為是否合法的關(guān)鍵要素，人民法院對(duì)是否超越職權(quán)的審查，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行，第一，看是否有職能越權(quán)的行為，既法律、法規(guī)沒(méi)有明確授予某部門行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為實(shí)施行政管轄權(quán)，而該部門實(shí)施該項(xiàng)行政管轄權(quán)的。第二，看是否超越了級(jí)別管轄權(quán)，它的主要表現(xiàn)形式有3種：（1）下級(jí)機(jī)關(guān)行使上級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)（2）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)行使該機(jī)關(guān)的職權(quán)。（3）上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。第三，超越地域管轄權(quán)，地域管轄權(quán)分為一般地域管轄權(quán)和特別地域管轄權(quán)，一般地域管轄權(quán)是根據(jù)被處理行為發(fā)生地或事項(xiàng)發(fā)生地確定實(shí)施行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)；特別地域管轄權(quán)是指法律、法規(guī)規(guī)定的以被處理待業(yè)或被處理事項(xiàng)的發(fā)生地的原則外的條件確定地域管轄權(quán)。行政職權(quán)必須由具有地域管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，否者即屬越權(quán)行政行為。第四，超越內(nèi)容管轄權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中，除應(yīng)在本部門、本級(jí)別、本行政轄區(qū)內(nèi)行使職權(quán)外，還應(yīng)法定事物的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。法定事物職權(quán)是指法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)處理某類行政管理事務(wù)可能采取的具體措施以及采取措施的范圍和幅度。行政機(jī)關(guān)超越法定事物職權(quán)的表現(xiàn)形式有3種：（1）超出了法定可以采取措施的種類2）超出了法定可以采取某項(xiàng)措施的對(duì)象（3）超越法定幅度。三、對(duì)主要證據(jù)的審查主要證據(jù)是指行政機(jī)關(guān)賴以作出具體行政行為的基本事實(shí)和據(jù)以認(rèn)定事實(shí)存在所必須的證據(jù)，具體行政行為的主要證據(jù)是否確定充分，是人民法院判斷具體行政行為是否合法的要件之一。人民法院應(yīng)通過(guò)審查被告向法庭提供的證據(jù)來(lái)判斷被訴具體行政行為是否存在主要證據(jù)不足的問(wèn)題。判斷證據(jù)應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的當(dāng)時(shí)證據(jù)是否充分，而不是在行政復(fù)議或行政審判時(shí)是否充分，然后由原告、第三人進(jìn)行辨認(rèn)，對(duì)每個(gè)證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性進(jìn)行辯論。合議庭應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人在法庭上質(zhì)證過(guò)的每一個(gè)證據(jù)，根據(jù)質(zhì)證的情況對(duì)其真?zhèn)魏托ЯM(jìn)行認(rèn)證，根據(jù)認(rèn)證有效的證據(jù)進(jìn)行全面分析研究，最后對(duì)被訴具體認(rèn)定的事實(shí)是否存在主要證據(jù)不足問(wèn)題進(jìn)行判斷。對(duì)證據(jù)的審查包括，對(duì)行政主體取證程序要件的審查和證明的實(shí)質(zhì)要件的審查。對(duì)取證程序要件的審查包括：行政主體在訴訟中對(duì)主要證據(jù)的舉證時(shí)間是否合法、調(diào)查的人數(shù)是否合法、證據(jù)的來(lái)源是否合法、證人證言是否符合證人的法定條件。對(duì)證據(jù)的實(shí)質(zhì)案件的審查，如：證據(jù)證明的內(nèi)容是否真實(shí)，證據(jù)證明的事實(shí)是否與本案有關(guān)聯(lián)等。四、適用法律、法規(guī)是否正確的審查這里所講的適用法律、法規(guī)是指被訴具體行政行為的主文的適用法律、法規(guī)，因?yàn)檫m用法律、法規(guī)涉及到各項(xiàng)合法性條件，例如，行政主體是否適格要看法律、法規(guī)是如何規(guī)定的，是否超越職權(quán)要看法律、法規(guī)有沒(méi)有該行政主體行使該職權(quán)的規(guī)定等等。審查被訴具體行政行為主文的法律適用主要考慮以下幾點(diǎn)：1、適用法律、法規(guī)性質(zhì)錯(cuò)誤，也就是應(yīng)當(dāng)適用甲法，卻適用了乙法。

2、適用法律、法規(guī)條文錯(cuò)誤，包括適用定性條款錯(cuò)誤和適用處理性條款錯(cuò)誤兩種。適用定性條款錯(cuò)誤，是指被訴具體行政行為適用認(rèn)定被處理行為或事項(xiàng)性質(zhì)的法律、法規(guī)的條款錯(cuò)誤。適用處理?xiàng)l款錯(cuò)誤，是指被訴具體行政行為適用定性條款沒(méi)有錯(cuò)誤，但適用有關(guān)處理的條款錯(cuò)誤。3、適用了沒(méi)有效力的法律規(guī)范，即被訴具體行政行為適用的實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章尚未生效果或已經(jīng)失效。如：2004年5月2日，趙某酒后無(wú)證駕駛摩托車將于某撞傷，公安機(jī)關(guān)適用《道路交通事故處理辦法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)趙某實(shí)施行政處罰即屬適用了沒(méi)有效力的法律規(guī)范，因自2004年5月1日起《道路交通安全法》即實(shí)施，《道路交通事故處理辦法》同時(shí)廢止。五、對(duì)有無(wú)違反法定程序的審查行政程序包括行政行為的方式、步驟、順序和時(shí)限。相應(yīng)地，法院對(duì)行政行為制作程序的審查也包括以下幾個(gè)方面：1、對(duì)具體法定方式的審查，行政行為的方式主要是指行政行為的外在表現(xiàn)形式，根據(jù)外在表現(xiàn)形式的不同，可以將行政行為分為要式和非要式行政行為，法律、法規(guī)對(duì)行政行為的方式有明確規(guī)定的，如：《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰應(yīng)采用書面形式，不能采用口頭形式，如果缺少書面決定書，即違反法定程序，應(yīng)判決予以撤消。2、對(duì)具體行政行為法定步驟的審查，具體行政行為的步驟，即行政活動(dòng)的必經(jīng)階段。從理論上講，在行政行為的制作過(guò)程中，缺少或不必要地增加步驟都屬于違反法定程序，法院應(yīng)依法判決撤消，但在司法實(shí)踐中，法院審查被告作出具體行政行為的步驟，通常只審查具體行政行為具備那些涉及公民、法人或其他組織程序權(quán)利。如：《行政處罰法》規(guī)定，按照一般程序作出行政處罰決定的步驟為調(diào)查取證、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并作出決定，最后將處罰決定書送達(dá)相對(duì)人。如果缺少任何一個(gè)步驟，即屬違法，應(yīng)判決予以撤消。3、對(duì)行政活動(dòng)順序的審查，行政活動(dòng)的順序即行政機(jī)關(guān)完成行政行為必須經(jīng)過(guò)的各個(gè)步驟的先后次序，它是在總結(jié)行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上抽象出來(lái)的程序規(guī)則。例如“先取證后裁決”、“先聽(tīng)取意見(jiàn)后裁決”、“先裁決后執(zhí)行”等等，這就是依法行政原則對(duì)行政行為過(guò)程的基本順序要求，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過(guò)程中顛倒了順序，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為違反法定程序。

4、對(duì)法定時(shí)限的審查，行政活動(dòng)在一定時(shí)限內(nèi)開(kāi)始或完成，不僅是行政效率的要求，而且在諸多行政領(lǐng)域已經(jīng)成為法律上的義務(wù)。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的時(shí)限作了明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守，否則就違反法定程序。5、審查是否存在應(yīng)當(dāng)回避的情形，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避，無(wú)論他是否依法履行了職責(zé)，也無(wú)論具體行政行為在實(shí)體上是否公正，都屬于程序違法。

案例介紹

在某房屋建筑工程供暖設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，B制造公司提起投訴，稱D房地產(chǎn)公司單方解除與其簽訂的采購(gòu)合同，在B制造公司對(duì)解除合同有異議的情況下，重新發(fā)布招標(biāo)公告。D房地產(chǎn)公司的上述行為違反了法律法規(guī)規(guī)定，要求其解除原采購(gòu)合同并承擔(dān)違約責(zé)任。現(xiàn)查明，該項(xiàng)目共有B制造公司等5家投標(biāo)人參與投標(biāo)。經(jīng)評(píng)審，B制造公司被推薦為中標(biāo)候選人。招標(biāo)人發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告，確定B制造公司為中標(biāo)人，并與其簽訂了采購(gòu)合同。招標(biāo)人向B制造公司發(fā)出《關(guān)于終止采購(gòu)合同的函》，解除了采購(gòu)合同，同時(shí)啟動(dòng)重新招標(biāo)。投訴人就D房地產(chǎn)公司解除采購(gòu)合同提出異議，后因?qū)Ξ愖h答復(fù)不滿，通過(guò)電子交易平臺(tái)向省行政監(jiān)督部門提出投訴。另查明，至D房地產(chǎn)公司解除合同時(shí)，B制造公司已供貨約40%，剩余60%未供貨。D房地產(chǎn)公司以“B制造公司的交貨行為已構(gòu)成合同違約”為由，向B制造公司發(fā)出《關(guān)于終止采購(gòu)合同的函》，告知B制造公司終止雙方貨物采購(gòu)合同。B制造公司向××仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)，其中有一項(xiàng)請(qǐng)求為解除采購(gòu)合同。該市住建局認(rèn)為，投訴人投訴主張不屬于《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（七部委11號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二條、第三條規(guī)定的可以提起投訴事項(xiàng)的范圍，該局根據(jù)《辦法》第十一條“行政監(jiān)督部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，視情況分別做出以下處理決定：（一）不符合投訴處理?xiàng)l件的，決定不予受理，并將不予受理的理由書面告知投訴人……”的規(guī)定，作出招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴不予受理通知書，決定對(duì)此投訴不予受理。

案例分析

本案例的焦點(diǎn)是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門有無(wú)權(quán)限處理招標(biāo)人和中標(biāo)人就合同履行過(guò)程中的違約行為提起的投訴。行政監(jiān)督部門處理投訴，屬于行政監(jiān)督行為，因此，需要從行政監(jiān)督機(jī)關(guān)依法履行行政監(jiān)督職權(quán)的角度展開(kāi)討論。關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督行政監(jiān)督，即行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)依法對(duì)公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，通過(guò)行政命令、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為履行監(jiān)督功能。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是行政監(jiān)督的重要領(lǐng)域?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為，以維護(hù)和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序，保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！痹摋l規(guī)定了行政監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。縱觀《招標(biāo)投標(biāo)法》，政府有關(guān)部門主要通過(guò)核準(zhǔn)招標(biāo)方案和自行招標(biāo)備案，受理投訴舉報(bào)、違法行為記錄公告、檢查、稽查、審計(jì)、查處違法行為以及招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告等方式對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行行政監(jiān)督。行政監(jiān)督的程序性、時(shí)效性強(qiáng)，發(fā)起較為主動(dòng)，程序較為便捷，能夠較為有效地發(fā)揮招投標(biāo)行政監(jiān)督職能，已成為招標(biāo)投標(biāo)交易秩序的基本保障手段。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》，確立了國(guó)家發(fā)展改革委總體指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各行業(yè)和專業(yè)部門分工協(xié)作的行政監(jiān)管體制，使招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督有法可依。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持職權(quán)法定、合理行政、程序高效、便民正當(dāng)?shù)然驹瓌t，其中職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施行政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)依法實(shí)行，不得超越職權(quán)行使行政權(quán)力。所謂超越職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)行使了法律、法規(guī)未賦予的權(quán)力，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的人和事進(jìn)行了處理，或者逾越了法律、法規(guī)所設(shè)定的必要限度等情況，簡(jiǎn)言之，是指行政機(jī)關(guān)的職權(quán)沒(méi)有法律根據(jù)。行政監(jiān)督行為如果超過(guò)法律的規(guī)定，事實(shí)上是行使了法律所沒(méi)有規(guī)定的職權(quán)，該行政行為違法。根據(jù)《行政訴訟法》第七十條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（四）超越職權(quán)的……”規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督行為也是如此，如國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)范圍《招標(biāo)投標(biāo)法》結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特點(diǎn)，本著快速處理爭(zhēng)議、確保招投標(biāo)活動(dòng)效率的原則，建立了招標(biāo)投標(biāo)投訴制度。投訴是指投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，或者其自身合法權(quán)益受到侵害，以及異議人對(duì)招標(biāo)人的異議答復(fù)不服，依法在規(guī)定的期限內(nèi)向行政監(jiān)督部門提出要求制止違法行為或者保護(hù)其合法權(quán)益的行為。處理投訴是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門進(jìn)行行政監(jiān)督的重要渠道?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴?！备鶕?jù)前述依法行政要求，行政機(jī)關(guān)可以受理投訴事項(xiàng)范圍也是有限制的，超出此范圍受理投訴，即為超越職權(quán)的行為。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定行政監(jiān)督部門受理對(duì)不符合招標(biāo)投標(biāo)法的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提起的投訴。《辦法》第二條將“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”界定為“包括招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)以及簽訂合同等各階段?！钡谌龡l第一款進(jìn)一步規(guī)定：“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的,有權(quán)依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴?！币簿褪钦f(shuō)，對(duì)于從招標(biāo)到簽訂合同的招標(biāo)投標(biāo)各個(gè)階段提出的投訴，行政監(jiān)督部門都可以提起投訴，那么超出此范圍投標(biāo)人及利害關(guān)系人即不能依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法提起投訴，對(duì)該類“投訴”行政監(jiān)督部門也就無(wú)權(quán)受理，否則屬于超越職權(quán)的違法行政行為，該行為無(wú)效，依法應(yīng)被撤銷。正如本案，B制造公司投訴的事由是D房地產(chǎn)公司經(jīng)中標(biāo)與其訂立合同，但在合同履行過(guò)程中單方解除合同，雙方由此產(chǎn)生糾紛，B制造公司請(qǐng)求行政監(jiān)督部門認(rèn)定雙方解除合同并要求D房地產(chǎn)公司承擔(dān)違約責(zé)任。該投訴事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是合同訂立之后在履約階段產(chǎn)生的爭(zhēng)議，已經(jīng)超出《辦法》第二條、第三條所述“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”的范圍。對(duì)于違約行為的投訴，行政監(jiān)督部門沒(méi)有監(jiān)督職權(quán)，因此，某市住建局以投訴人投訴主張不屬于《辦法》規(guī)定的可以提起投訴事項(xiàng)的范圍為由，決定對(duì)此投訴不予受理。

案例啟示

其一，《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒(méi)有像《民事訴訟法》那樣作出關(guān)于投訴受理?xiàng)l件的規(guī)定。但結(jié)合投訴人、投訴書的相關(guān)規(guī)定以及不予受理的規(guī)定，可以得知受理投訴的基本條件是：投訴人是潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人；投訴人必須提交投訴書和必要的證明材料，投訴書經(jīng)有效簽字蓋章；投訴事項(xiàng)必須是認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違法招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定；本行政監(jiān)督部門對(duì)該招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有監(jiān)督職責(zé)；在投訴時(shí)效內(nèi)投訴。其二，在合同履行過(guò)程中，一方當(dāng)事人未按合同約定履行合同，構(gòu)成違約行為的，雙方可以協(xié)商解決，對(duì)方當(dāng)事人也可以按照合同約定向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院提起訴訟解決合同糾紛。

法律責(zé)任是指行為人違反法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果，這里的法律是廣義的法律，行為人既包括個(gè)人、也包括單位。在法律上，法律責(zé)任可分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，而在審計(jì)關(guān)系發(fā)生時(shí)，因?yàn)椤秾徲?jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》屬于行政法的范疇，故而法律責(zé)任主要是行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任。

一、被審計(jì)單位的法律責(zé)任

在《審計(jì)法》第六章第四十九至五十四條明確規(guī)定了被審計(jì)單位的法律責(zé)任：

1、被審計(jì)單位違反審計(jì)法的規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，按照下列規(guī)定追究責(zé)任：

（一）對(duì)被審計(jì)單位處以5萬(wàn)元以下的罰款；

（二）對(duì)被審計(jì)單位負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處分或者紀(jì)律處分的，向有關(guān)部門、單位提出給予行政處分或者紀(jì)律處分的建議；

xx市公交票價(jià)改革行政訴訟案歷時(shí)半年，以xx市物價(jià)局勝訴而告終，但留給我們的思考很多。隨著公民的法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府行政行為的要求越來(lái)越高，本案即是一件很典型的公益訴訟。作為政府的價(jià)格主管部門，對(duì)壟斷行業(yè)和事關(guān)群眾切身利益的重要商品價(jià)格的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎操作，嚴(yán)格按照法定的程序辦事，才能確保行政行為經(jīng)得起司法審查，立于不敗之地。每一個(gè)物價(jià)干部應(yīng)當(dāng)把握?。簣?jiān)持價(jià)格改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不動(dòng)搖，堅(jiān)持清費(fèi)治亂減負(fù)營(yíng)造良好投資環(huán)境不動(dòng)搖，堅(jiān)持執(zhí)政為民維護(hù)群眾利益不動(dòng)搖。嚴(yán)格按照法定程序規(guī)范行政行為，嚴(yán)把語(yǔ)言文書關(guān)，全面提高執(zhí)法水平，樹(shù)立物價(jià)部門在社會(huì)上的良好形象?，F(xiàn)將該案例介紹、剖析如下，供大家參考。

一、案由

2002年5月13日，我局收到市政府辦公廳轉(zhuǎn)來(lái)的市政公用局《關(guān)于公交票制改革的請(qǐng)示》，按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》的規(guī)定，受省物價(jià)局的委托，于2002年7月26日舉行了“公交票價(jià)改革價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”。根據(jù)江蘇天華大鵬會(huì)計(jì)師事務(wù)所的評(píng)審報(bào)告，兼顧我市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求以及社會(huì)承受能力，經(jīng)我局價(jià)格集體審議委員會(huì)審議，報(bào)市政府同意，省物價(jià)局批準(zhǔn)，于2002年8月27日作出《關(guān)于公交票價(jià)改革的批復(fù)》（寧價(jià)服[2002]276號(hào)），并于8月29日在漢府飯店召開(kāi)新聞會(huì)向社會(huì)公布。2002年9月12日，市民陳某向xx市玄武區(qū)人民法院訴我局行政許可行為違法，請(qǐng)求撤消xx市物價(jià)局寧價(jià)服（2002）276號(hào)《關(guān)于公交票價(jià)改革的批復(fù)》的第一項(xiàng)內(nèi)容，即“改革現(xiàn)行的成人月票卡（120次/40元，隔月作廢）、學(xué)生月票卡（120次/20元，隔月作廢）和普票卡（每次乘車享受九折優(yōu)惠，可跨月使用），實(shí)行三卡合一，統(tǒng)一改為公用IC乘車卡（可跨月使用）”。原告訴稱，月票不是價(jià)格，是福利和制度，而xx市物價(jià)局作為政府的價(jià)格管理部門，只能管價(jià)格，276號(hào)批復(fù)實(shí)際上是取消了月票，超越了職權(quán)范圍，侵害了其作為IC卡使用人的利益。

二、法庭辯論的焦點(diǎn)

2002年10月17日，玄武區(qū)人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理了此案，庭審辯論中，原被告雙方圍繞案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)即被告的批復(fù)是否超越職權(quán)、被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行了激烈辯論。原告認(rèn)為，月票是制度，是福利、政策，不是價(jià)格，制度的設(shè)立和取消應(yīng)由法律、法規(guī)確定，而被告是價(jià)格主管部門，其作出的批復(fù)名為票價(jià)改革，實(shí)質(zhì)上是取消了月票這種福利制度，超越了職權(quán)范圍，是無(wú)效的。我局辯稱，《關(guān)于公交票價(jià)改革的批復(fù)》中明確規(guī)定的是對(duì)現(xiàn)行的公交IC卡計(jì)費(fèi)方式進(jìn)行改革，即將目前按月計(jì)次和按次計(jì)費(fèi)并存的票價(jià)方式，統(tǒng)一改為按次計(jì)費(fèi)、可跨月使用，實(shí)行三卡合一，其內(nèi)容涉及的是價(jià)格問(wèn)題，屬于價(jià)格主管部門的法定職責(zé)。無(wú)論是按月計(jì)次的月票還是按次計(jì)費(fèi)的本票（而目前的公交IC卡正是本票的電子化版本），只是公交票價(jià)的不同方式。原告還提出，xx市市政公用局提出的是《關(guān)于公交票制改革的請(qǐng)示》，而物價(jià)局作出的卻是《關(guān)于公交票價(jià)改革的批復(fù)》，票制和票價(jià)雖然僅是一字之差，但一個(gè)是制度一個(gè)是價(jià)格，是完全不同的內(nèi)容。我局指出，市政公用局提出雖然是《關(guān)于公交票制改革的請(qǐng)示》，但這只不過(guò)是一個(gè)措辭問(wèn)題，其請(qǐng)示的核心內(nèi)容以及后來(lái)提交的聽(tīng)證申請(qǐng)等涉及的是票價(jià)調(diào)整和改革，且市政公用局向市政府提出票制改革的請(qǐng)示后，市政府批轉(zhuǎn)給市物價(jià)局承辦的確是票價(jià)的改革和調(diào)整，因此，我局就此批復(fù)改革公用IC乘車卡的計(jì)費(fèi)方式和具體價(jià)格，并未超越法定職權(quán)。

三、法庭判決

摘要

新刑法玩忽職守罪，對(duì)于該條款的理解，理論界與司法界進(jìn)行了廣泛深入的研究，但在該類案件的實(shí)際界定中，往往與濫用職權(quán)罪、國(guó)有企事業(yè)單位人員失職罪不易區(qū)分，本文就以上問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)于玩忽職守罪與濫用職權(quán)罪的區(qū)別，從眾多專家、學(xué)者的傾向分析，在主觀、客觀和主體、客體方面歸納為三種觀點(diǎn)。參照以上三種觀點(diǎn)，結(jié)合筆者的看法，全面分析和論證了兩罪的異同。

關(guān)于玩忽職守罪與國(guó)有公司、企事業(yè)單位人員失職罪的區(qū)別，刑法第一百六十八條對(duì)后者作了規(guī)定，但在具體的法律實(shí)踐中，存在不完善的方面。筆者還從兩罪的主體和客體的不同兩個(gè)方面進(jìn)行了闡述。

最后，本文還對(duì)玩忽職守罪中的法條競(jìng)合問(wèn)題作了進(jìn)一步說(shuō)明，明確量刑定罪的依據(jù)，以期在今后的法律實(shí)踐中提供借鑒作用。

關(guān)鍵詞：玩忽職守罪濫用職權(quán)罪失職罪界限

本文作者：丁廉工作單位：蘇州市東吳公證處

法學(xué)界歸納的“顯失公正”內(nèi)容繁多，但多數(shù)學(xué)者將其表現(xiàn)理解為下列幾種：1.出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)；2.違背立法的精神；3.不相關(guān)的考慮；4.行政處罰反復(fù)無(wú)常；5.畸輕畸重；6.同責(zé)不同罰；7.不同責(zé)同罰；8.行政處罰執(zhí)法不一。筆者認(rèn)為，顯失公正的表現(xiàn)主要有以下幾種：(一)動(dòng)機(jī)和目的不當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)雖然有自由裁量，作出某種行為的權(quán)力，但行政機(jī)關(guān)如果為不正當(dāng)?shù)哪康亩惺惯@種權(quán)力，就是濫用自由裁量權(quán)，在法律幅度內(nèi)處罰不合理即為顯失公正。這類行政處罰顯失公正，行政主體具有主觀上的意(即故意濫用執(zhí)罰自由裁量權(quán))，為“顯失公正”中較惡劣的一種，如出于個(gè)人好惡、謀取個(gè)人或小集團(tuán)的私利等。對(duì)此，人民法院可以酌情判決撤銷，也可以直接予久變更，這是符合立法精神的。(二)專斷和反復(fù)無(wú)常行政處罰自由裁量應(yīng)符合立法的原則和宗旨，禁止主觀武斷。所以“，執(zhí)罰自由裁量不應(yīng)是專斷、含糊不清、捉摸不定的權(quán)力。而應(yīng)是法定的，有一定之規(guī)的權(quán)力。如果把自由裁量看作是含糊不清，捉摸不定的權(quán)力，就會(huì)導(dǎo)致法律范圍內(nèi)任意執(zhí)罰，造成明顯不適當(dāng)、不合理，從而損害公民、法人或怎其他組織的合法權(quán)益。反復(fù)無(wú)常是行政主體對(duì)兩個(gè)在主要方面相同的問(wèn)題作出截然不同的處理，或?qū)蓚€(gè)主要方面相同的案件作出截然不同的裁決。即“法律不允許行政機(jī)關(guān)許可某人做此項(xiàng)機(jī)關(guān)在同樣情形不許可別人做的事，不應(yīng)當(dāng)星期一用一種原則，星期二又用另一種原則”。(三)責(zé)罰懸殊這種表現(xiàn)須具備兩項(xiàng)條件：1.考慮失實(shí)。一種是沒(méi)有考慮法律規(guī)定應(yīng)考慮的因素，如法定情節(jié)和態(tài)度；另一種是考慮了法律不要求考慮的因素，如考慮了被處罰人的出身、社會(huì)關(guān)系等。2.行政處罰結(jié)果失去了準(zhǔn)確性，如行政處罰畸輕畸重。(四)行政處罰強(qiáng)人所難，不符合行政相對(duì)人的實(shí)際情況如行政主體對(duì)相對(duì)人處以巨額罰款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出相對(duì)人的實(shí)際履行能力。

行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法律無(wú)詳細(xì)規(guī)定的條件下，依據(jù)事實(shí)在法律范圍內(nèi)自行決定實(shí)施其行為的權(quán)力。這個(gè)權(quán)力存在的法律根據(jù)主要是行政處罰法律規(guī)定。而“顯失公正”也是針對(duì)該類法律規(guī)范而言的，因而“顯失公正”與“自由裁量權(quán)”成正比關(guān)系，即行政自由裁量權(quán)越大，顯失公正現(xiàn)象越多，反之亦然。筆者認(rèn)為，這主要是由行政處罰法律規(guī)范本身的特征所決定的：(一)模糊性行政處罰規(guī)范模糊性表現(xiàn)在三個(gè)方面。1.一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度。如罰款規(guī)定既沒(méi)有起點(diǎn)，也沒(méi)有最高限額，執(zhí)行中只能由執(zhí)罰者自由裁量。礦山安全管理等方面的規(guī)定就是如此，從而留給執(zhí)罰者廣闊的自由裁量空間，雖然于法有據(jù)，也難免顯失公正。2.處罰幅度太大，擴(kuò)大了行政自由裁量權(quán)，滋長(zhǎng)了顯失公正。如食品衛(wèi)生、物價(jià)管理等方面的處罰規(guī)定。3.行政處罰規(guī)范中講到“情節(jié)嚴(yán)重、“情節(jié)較重”、“情節(jié)輕微”、“情節(jié)顯著輕微”、“后果較重”等執(zhí)罰依據(jù)，因?qū)ζ鋬?nèi)涵均未作界界定。而是由執(zhí)罰者自由裁量，雖然形式上合法、實(shí)質(zhì)上往往不合理。(二)滯后性由于我國(guó)人口眾多，地域遼闊，經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，特別是在當(dāng)前政治、文化、教育、科學(xué)技術(shù)等各方面的改革正在深入進(jìn)行的形勢(shì)下，許多措沲、辦法帶有探索性、試驗(yàn)性，加之行政關(guān)系發(fā)展變化較快，紛繁復(fù)雜，但行政處罰規(guī)范應(yīng)保持其相對(duì)穩(wěn)定。因此，上述因素蘊(yùn)含著穩(wěn)定性轉(zhuǎn)化為保守性的可能，這勢(shì)必成立法者授予行政執(zhí)法者更多的自由裁量權(quán)，使“顯失公正”的蓋然性大大增加。綜上所述，顯失公正反映了如下特征：1.顯失公正只發(fā)生在自由裁量范圍內(nèi)，超越這一界限便構(gòu)成行政違法，這是其與行政違法、濫用職權(quán)、違反法定程序的區(qū)別。2.行政主體不合理地行使自由裁量權(quán)。3.顯失公正是一種行政不當(dāng)行為(行政瑕疵)，而不是行政違法行為。我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》己表明了這種立場(chǎng)。4.顯失公正只存在于拘留、罰款、吊銷許許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等行政處罰之中。

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，行政濫用職權(quán)屬人民法院判決撤銷的行政行為，撤銷后該行政行為即無(wú)效；而顯失公正屬人民法院判決變更的行政行為，顯然兩者在邏輯是不相容的。那么，兩者之間到底是什么關(guān)系呢?對(duì)此，法學(xué)界有幾種不同看法一種認(rèn)為“顯失公正”是濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)，兩者為種屬關(guān)系，即顯失公正蘊(yùn)含在用職權(quán)之中、另一種認(rèn)為顯失公正與濫用職權(quán)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面或者同一事物的不同角度表述，兩者為同等關(guān)系。筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)都有失偏頗。因?yàn)榘凑盏谝环N觀點(diǎn)，顯失公正是濫用職權(quán)的一種，必然演繹出人民法院對(duì)行政處罰顯失公正只能判決撤銷，而不可以判決變更。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院對(duì)濫用職權(quán)的行政行為應(yīng)當(dāng)判決撤銷或部分撤銷，這里是“應(yīng)當(dāng)”撤銷，而不是“可以”撤銷，更不能解釋成“可以”變更。只有行政處罰顯失公正才可以判決變更，當(dāng)然也可以不判決變更，而酌情判決撤銷，并要求行政主體重新作出具體行政行為。但不能因?yàn)橐徊糠帧帮@失公正”被判決撤銷，而認(rèn)為顯失公正為濫用職權(quán)的一種，所以，第一種觀點(diǎn)是與行政訴訟立法直接抵觸的，也是不合邏輯的。第二種觀點(diǎn)混淆了顯失公正與濫用職權(quán)兩個(gè)內(nèi)涵不同的概念，顯然與立法精神相悖。雖然“顯失公正”與濫用職權(quán)均為行政主體在其職權(quán)內(nèi)所為的具體行政行為(主體合格)，但透過(guò)這一共性，我們就不難發(fā)現(xiàn)兩者之間存在質(zhì)的差異。(一)主觀因素不同顯失公正一般不問(wèn)行政行為的動(dòng)機(jī)和目的是否符合公利益和法律要求，只要行政處罰在事實(shí)上達(dá)到明顯不合理的程度這種程度大多通過(guò)一個(gè)“參照系”(如同案比較或異案比較等)得出，從而確認(rèn)該行政處罰為顯失公正。顯失公正主觀因素有故意和過(guò)失兩種，而濫用職權(quán)主觀上只能出于故意，不可能是過(guò)失。(二)法律原則、范圍的表現(xiàn)后果不同行政處罰顯失公正均發(fā)生在法律原則、在圍內(nèi)，而濫用職權(quán)常常超越法律的原則、范圍。(三)存在的范圍不同顯失公正在于行政處罰之中，而濫用職權(quán)可存在在所有的具體行政行為中(包括羈束行為)。可見(jiàn)，濫用職權(quán)與顯失公正的主要區(qū)別是主觀惡性的不同。濫用職權(quán)違背行政合法性原則，是行政主體故意地作出違背法律授予其某項(xiàng)行政職權(quán)之目的的行為，帶有主觀性；而顯失公正違背行政合理性原則，是行政主體非故意地作出的行為，帶有客觀性。這種行為由于不符合客觀事實(shí)而呈現(xiàn)畸輕畸重的特點(diǎn)。

享有行政處罰權(quán)、能夠?qū)嵤┬姓幜P的機(jī)關(guān)應(yīng)具備以下條件：第一，必須是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)一般是指依法行使國(guó)家行政權(quán)，按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定管理國(guó)家行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。它能夠獨(dú)立行使職權(quán)，是具有法人資格的行政主體。第二，必須具有外部管理職能。不具有獨(dú)立主體資格，不能以自己的名義獨(dú)立地行使職權(quán)、承擔(dān)法律責(zé)任的內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)就不能成為行政處罰的實(shí)施主體。第三，必須取得特定的行政處罰權(quán)。具有外部管理職能的行政機(jī)關(guān)雖然享有管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，但是，它并不必然地享有行政處罰權(quán)，行政機(jī)關(guān)所享有的行政處罰權(quán)必須經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)。第四，必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。六、結(jié)語(yǔ)綜上所述“，顯失公正”只限于具有行政處罰權(quán)的行政主體作出的行政處罰,沒(méi)有行政處罰權(quán)的行政主體或其他組織作出的顯失公正的處罰屬于超越職權(quán)的行為,行政處罰以外的行政行為也不構(gòu)成行政訴訟法上的“顯失公正”?！帮@失公正”只發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，超越權(quán)限范圍就構(gòu)成其他形式的違法?！帮@失公正”雖然在形式上合法，但違背了合理性原則，表現(xiàn)出明顯的不公正。

檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立而專門的憲法地位決定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)負(fù)有專門的監(jiān)督職責(zé)。

在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)是與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)平行的國(guó)家機(jī)構(gòu)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)，享有獨(dú)立的憲法地位，行使專門的法律監(jiān)督職責(zé)。透過(guò)這一國(guó)家權(quán)力架構(gòu)，可以看出在我國(guó)一元化的政治體制下所建構(gòu)的特殊的權(quán)力制約機(jī)制，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使普遍監(jiān)督權(quán)，而將專門的法律監(jiān)督權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)行使。檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)其他國(guó)家權(quán)力依法行使為基本職能，對(duì)政府行使國(guó)家行政權(quán)的行為和法院行使國(guó)家審判權(quán)的行為依法進(jìn)行法律監(jiān)督。這樣的權(quán)力制約關(guān)系折射到刑事訴訟活動(dòng)中，就形成了以法律監(jiān)督關(guān)系為依托的檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在具體的訴訟活動(dòng)中，是通過(guò)法律賦予檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)訴訟監(jiān)督職能體現(xiàn)的，如對(duì)公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和采取強(qiáng)制措施的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)法院的審判活動(dòng)是否違反法定程序、對(duì)裁判是否確有錯(cuò)誤、審判人員是否徇私枉法構(gòu)成犯罪的監(jiān)督等。這種監(jiān)督，具有維護(hù)司法公正、保護(hù)人權(quán)的功能。

檢察機(jī)關(guān)的公訴職能決定了檢察機(jī)關(guān)在程序上與公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)之間存在一定的制約關(guān)系。

現(xiàn)代司法職能歷經(jīng)發(fā)展變革，形成了當(dāng)今各國(guó)普遍實(shí)行的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于警察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)雙向制約的訴訟格局。我國(guó)的刑事法律制度基本采取了類似的框架設(shè)置，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間在刑事訴訟活動(dòng)中的關(guān)系也體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的雙向制約關(guān)系。

從司法活動(dòng)的歷史發(fā)展來(lái)看，專門的控訴職能及其行使機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展是基于分化全能法院、以訴訟彈劾主義取代訴訟糾問(wèn)主義的需要，也就是說(shuō)，公訴權(quán)及檢察制度在很大程度上是為了制約審判權(quán)、防止法官司法專橫而產(chǎn)生的。這種制約作用在后來(lái)的發(fā)展中具體化為不告不理原則，即只有檢察機(jī)關(guān)將案件起訴到法院，法院才能發(fā)動(dòng)審判權(quán)，而且法院在其后的審判活動(dòng)中不得就未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)起訴的對(duì)象和事項(xiàng)進(jìn)行審判。從各職能活動(dòng)內(nèi)在的功能上看，偵查是實(shí)現(xiàn)控訴目的的手段，偵查活動(dòng)從屬于公訴活動(dòng)，偵查機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公訴活動(dòng)的輔助機(jī)關(guān)，偵查權(quán)與公訴權(quán)具有內(nèi)在的一致性，兩者分立只是基于訴訟專業(yè)化的需要。

從訴訟流程的走勢(shì)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)位于偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)之間，但決不是只起著簡(jiǎn)單的呈遞作用，而是通過(guò)公訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)和審判權(quán)的制約保證刑事法律的準(zhǔn)確適用和訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。正是在這樣的意義上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為行使公訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在刑事訴訟活動(dòng)中通過(guò)審查批捕、審查起訴、引導(dǎo)偵查等對(duì)公安等偵查機(jī)關(guān)形成制約，通過(guò)提起公訴、支持公訴等對(duì)法院審判權(quán)的啟動(dòng)和審判的內(nèi)容形成約束。