導語：如何才能寫好一篇國土空間規(guī)劃審查意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

浙江省自然資源廳關于

加強近期國土空間規(guī)劃實施管理的通知

 

各市、縣（市）自然資源主管部門：

根據(jù)《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號）和《自然資源部關于做好近期國土空間規(guī)劃有關工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號）要求，為確保全省近期（至新的國土空間規(guī)劃批準生效前）國土空間規(guī)劃各項工作平穩(wěn)有序推進，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、加快推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂

各地要以原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃為基礎，結(jié)合國土空間規(guī)劃階段性成果，以市區(qū)、縣（市）域為單元，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”，編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，并于2021年3月底前提交經(jīng)設區(qū)市政府同意的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，方案經(jīng)批準后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，作為近期用地審批、規(guī)劃許可的依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂工作的指導意見另行下發(fā)。

二、加強近期國土空間規(guī)劃空間額度管理

在國家預支我省近期建設用地規(guī)模中，省級預留一定規(guī)模，優(yōu)先保障“十四五”省級以上交通、水利等重大基礎設施、軍事、搶險救災等建設項目，其余部分分解下達至各地，重點保障地方近期重大基礎設施、公共服務設施等建設項目需要。各地要按照“守住底線、規(guī)模核銷、動態(tài)優(yōu)化、省級統(tǒng)籌”的原則，進一步完善規(guī)劃額度管理，在項目用地報批前期工作基本到位后，由當?shù)刈匀毁Y源主管部門在省國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中核撥使用。2021年規(guī)劃額度管理具體指導意見另行下發(fā)。

鼓勵地方通過批而未用清理、低效建設用地再開發(fā)、鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復等手段，盤活存量土地資源。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤產(chǎn)生的節(jié)余指標，可安排在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用。

三、嚴格國土空間規(guī)劃實施監(jiān)管

嚴格邊界管控。在新的國土空間規(guī)劃批準生效前，新增城鎮(zhèn)建設用地應布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，交通、能源、水利等單獨選址項目和鄉(xiāng)村等非城鎮(zhèn)建設用地可選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，并列入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案擬實施的近期重大工程清單，符合規(guī)劃額度管理有關要求。近期建設項目不得占用生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田，確需占用的，按現(xiàn)行規(guī)定嚴格執(zhí)行。市、縣自然資源主管部門在報批建設用地時，應當對規(guī)劃符合性進行實質(zhì)性審查，近期審批的建設用地，應全部納入國土空間總體規(guī)劃成果。

做好詳細規(guī)劃管理。詳細規(guī)劃（包括村莊規(guī)劃）應符合總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，合法的詳細規(guī)劃可繼續(xù)執(zhí)行，并在符合“三條控制線”等規(guī)劃管控要求的前提下，作為規(guī)劃許可的依據(jù)。未取得規(guī)劃許可，不得實施新建、改建、擴建工程。不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規(guī)劃許可。在國土空間總體規(guī)劃批準實施前，各地應嚴格控制詳細規(guī)劃新編和修編，并充分做好與國土空間總體規(guī)劃方案的銜接，并確保上位規(guī)劃強制性內(nèi)容的落實。

實行規(guī)劃全周期管理。加快建設國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，完善國土空間規(guī)劃“一張圖”，強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據(jù)和支撐。建立規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全程留痕制度，規(guī)范數(shù)據(jù)歸集、使用、更新，確保數(shù)據(jù)上下貫通、圖數(shù)一致、規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢。

加強干部隊伍建設。各地要嚴格規(guī)劃重點崗位人員管理，加強規(guī)劃編制和實施管理工作人員業(yè)務技能培訓，提升干部隊伍工作能力和水平。實行規(guī)劃審查參編單位專家回避制度，開展第三方獨立技術審查。對違規(guī)編制、審批、修改規(guī)劃，違規(guī)發(fā)放或變更規(guī)劃許可，不按規(guī)定開展規(guī)劃核實，插手干預規(guī)劃實施監(jiān)督管理等行為的單位或個人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須依法依紀嚴肅處理。

 

 

 

浙江省自然資源廳       

2021年3月1日        

 

 

 

 

 

 

浙江省自然資源廳辦公室         2021年3月1日印發(fā)

 

篇2

1.1規(guī)劃環(huán)評的實施具有法律強制性《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）明確規(guī)定“一地三域”綜合性規(guī)劃是個專項規(guī)劃，需要開展環(huán)境影響評價，包括了我國大部分與經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)利用有關的規(guī)劃。2009年，國務院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，進一步細化了對規(guī)劃環(huán)評的審查程序、技術內(nèi)容、法律責任等方面的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評的實施具體法律的強制性。

1.2規(guī)劃環(huán)評強調(diào)預防為主規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境保護參與綜合決策的有效切入點?！董h(huán)評法》明確要求，在規(guī)劃編制過程總，對擬實施的規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境管理參與規(guī)劃決策的重要途徑。規(guī)劃環(huán)評的實施從決策層面提前介入，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，讓規(guī)劃更好的符合國家的環(huán)境政策和行動計劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環(huán)評法》明確鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。要求專項規(guī)劃的編制機關應在規(guī)劃草案報送審批前，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見并認真考慮這些意見，在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納與否的說明。此后頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響條例》進一步提高了有關單位、專家和公眾的參與權利，將公眾參與貫穿規(guī)劃環(huán)評的審查和跟蹤評價等主要過程。

2我國規(guī)劃環(huán)評制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經(jīng)濟發(fā)展程度來看，我國仍處于一個高速發(fā)展時期，各個地方政府均把發(fā)展放在第一位，從戰(zhàn)略角度仍是把經(jīng)濟發(fā)展放在重要位置，因此對環(huán)境保護總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴峻的環(huán)境形勢和中央的嚴格要求下有所轉(zhuǎn)變，但是還是不夠，當發(fā)展與環(huán)保有所沖突，仍以發(fā)展為主。另一方面地方部分政府官員環(huán)保意識較差，認為環(huán)保也就是履行個手續(xù)，未理解規(guī)劃環(huán)評的真正內(nèi)涵，重視程度低，導致規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制相關的規(guī)劃編制在不同的部門組織實施，比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設管理部門、土地利用規(guī)劃屬于國土部門、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)改委或經(jīng)信委，職權分割把不同環(huán)境要素置于不同部門管理，甚至同一環(huán)境要素置于多個部門管理，缺乏相應的協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃內(nèi)容上的重疊甚至相互矛盾，規(guī)劃支持數(shù)據(jù)和信息的不可傳遞，都給規(guī)劃環(huán)評的開展造成很多困惑和不便。

2.3環(huán)保部門執(zhí)法權力缺乏保障①環(huán)保行政手段仍有欠缺。盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進行多次或加倍處罰。但環(huán)保監(jiān)察機構(gòu)缺少查封、扣押企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的設施、設備等必要的強制手段，難以形成強大的震懾效果，所有在環(huán)境影響評價的執(zhí)行上難以百分百做到規(guī)劃環(huán)評。②環(huán)保執(zhí)法受地方政府制約。環(huán)保執(zhí)法管理模式不是直管而是由各省、市（區(qū)）、縣政府設置機構(gòu)管理，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法受到地方政府制約，難以最大化發(fā)揮其日常監(jiān)察執(zhí)法的作用，環(huán)評制度的執(zhí)行缺乏環(huán)境執(zhí)法的護航難以有效執(zhí)行。

2.4規(guī)劃環(huán)評制度存在缺陷《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評工作的開展。規(guī)劃環(huán)評制度在頂層設計上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規(guī)劃環(huán)評設置成前置條件。在基層實施過程中，規(guī)劃環(huán)評也未進入決策鏈的末端進行，也就無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要地位。在公眾參與機制方面仍不夠完善，當前社會公眾參與環(huán)境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但是其參與途徑和監(jiān)督仍不健全。

3落實規(guī)劃環(huán)評制度促進綠色經(jīng)濟發(fā)展的建議

3.1強化規(guī)劃環(huán)評在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用①強化規(guī)劃環(huán)評在綠色經(jīng)濟發(fā)展中的決策作用。從頂層設計上綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔能源利用、資源循環(huán)利用等與生態(tài)文明建設相關的內(nèi)容，建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等相關的評價內(nèi)容和指標，從源頭引導經(jīng)濟向綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。②將規(guī)劃環(huán)評作為綠色經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。我國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了從粗放式到集約化、精細化的發(fā)展過程，造成的環(huán)境污染問題也較為嚴重，應將規(guī)劃環(huán)評作為行政審批前置條件。

3.2完善規(guī)劃環(huán)評技術體系規(guī)劃環(huán)評活動的本質(zhì)不是一項純粹的科學性或技術性研究，而是一種規(guī)范性的實踐活動。因此在內(nèi)容上應進行拓展，應重點分析區(qū)域的資源環(huán)境承載力，將污染減排與資源承載力、環(huán)境容量掛鉤，根據(jù)資源承載力、環(huán)境容量設定環(huán)境準入條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，并牢固樹立生態(tài)保護紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，所有規(guī)劃、決策的執(zhí)行絕不越雷池一步，用生態(tài)保護紅線優(yōu)化空間格局、引導產(chǎn)業(yè)合理布局。在評價指標的選取上，應在以環(huán)境要素質(zhì)量預測與評價為主的基礎上，關注資源承載力、環(huán)境容量，從規(guī)模與效率、結(jié)構(gòu)與布局等角度，強化與綠色循環(huán)、低碳發(fā)展相關的“生態(tài)型”指標的設計與評價。

篇3

始終把規(guī)劃編制作為城建工作的重中之重，集中領導、集中資金、集中技術力量，多渠道、全方位推進了總規(guī)修編、專業(yè)規(guī)劃、部分詳規(guī)和村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作，為科學指導城鎮(zhèn)建設奠定了基礎。一是完成了縣城總體規(guī)劃編制和審批工作。委托深圳城市空間規(guī)劃設計有限公司為設計單位，按照30年不落后的要求，重新完成縣城總體規(guī)劃修編工作，規(guī)劃面積10平方公里，規(guī)劃期末人口10萬人。二是全面完成了縣城控規(guī)編制。著力推進“四大片區(qū)”建設，在完成對城東、城南、城北板塊控規(guī)編制的基礎上，啟動了城西控規(guī)編制工作，增強規(guī)劃編制面積3平方公里，實現(xiàn)了近期建設地段控規(guī)全覆蓋。三是推進了城區(qū)重點地段、重點部位修規(guī)和城市設計。聘請市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院開展了近期建設規(guī)劃、城市設計的編制工作，并已通過成果評審。初步成果并已經(jīng)過四輪方案匯報，現(xiàn)正在根據(jù)反饋意見進行優(yōu)化完善。四是完善了各類專業(yè)規(guī)劃。編制了城區(qū)排水專項規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃，并制定下發(fā)了《縣城市綠線管理辦法》，確保各項各類規(guī)劃的配套銜接。各類規(guī)劃的編制完成，進一步優(yōu)化了城市空間布局，突出了城市個性，引領城鄉(xiāng)建設與管理步入了科學規(guī)范的發(fā)展軌道。

二、創(chuàng)新機制體制，規(guī)劃管理規(guī)范有序

倡導并爭取多方支持，在規(guī)劃決策、實施、監(jiān)督和管理等各方面完善落實了一系列針對性措施。一是進一步調(diào)整充實縣城市規(guī)劃委員會，使之具有較高的專業(yè)性和廣泛的代表性，并不斷強化其對城市規(guī)劃的決策管理職能，使提高城市規(guī)劃科學民主的領導決策水平在體制上得到了有效保障。二是認真按照《省城市規(guī)劃行政審批程序》的要求，在規(guī)劃方案審批上，形成了縣城建局規(guī)劃審批小組初審、縣分管領導審核、縣主要領導審批、重要規(guī)劃和較大公建項目上報縣規(guī)劃委員會審批或人大會議審定等嚴格規(guī)范的審批運行程序，進一步提高了審批質(zhì)量。三是落實了規(guī)劃審批公開公示制度。在各項重要規(guī)劃的報審審批之前，均采取會議討論、電視媒體、征求意見函等多種形式對社會和公眾進行公開或廣泛征求意見。對重要建設工程，均在施工現(xiàn)場的醒目位置設立了規(guī)劃公示牌，便于廣大群眾監(jiān)督，確保了規(guī)劃審批落實的嚴肅性。四是進一步加大了規(guī)劃執(zhí)法力度，完善落實了縣城規(guī)劃區(qū)規(guī)劃執(zhí)行分片巡查責任制、相關部門聯(lián)合聯(lián)動糾查制和規(guī)劃管理“一書兩證”制，使規(guī)劃監(jiān)督相關部門人人有責，做到早發(fā)現(xiàn)、早查糾，有效打擊和遏止了違規(guī)違章建設行為。五是健全綜合配套竣工驗收制度。在規(guī)劃設計條件中明確項目需配建道路、綠地、景觀、排水、管線、環(huán)衛(wèi)、附屬用房等相關設施，并對照清單在竣工驗收時一并納入總體驗收范圍，消除了以往有新房無新貌的不良現(xiàn)象。六是協(xié)同國土等有關部門共同推進縣城規(guī)劃區(qū)征地拆遷體制和政策的改革完善，著力解決涉及征地拆遷的重點、難點、熱點問題，助推規(guī)劃和建設市場監(jiān)管走向法制化、規(guī)范化、常態(tài)化的軌道。

三、實施項目推動，城鎮(zhèn)建設快速推進

按照縣委、縣政府的部署安排，帶領全局上下主抓或參與組織實施了50多項城市建設重點工程，有力地推動了城鎮(zhèn)建設步伐不斷加快。一是加速拓展城區(qū)框架。一方面，大力實施路網(wǎng)建設，拉抻城區(qū)框架擴張。分別啟動實施了贛豐線繞城公路改造、至公路改造、東環(huán)城路建設、城西大道改造，建成后可望帶動城區(qū)框架在現(xiàn)有基礎上擴增1/3；另一方面，大力推動城北新區(qū)建設，促進建成區(qū)組團式穩(wěn)健發(fā)展。先后動工興建了城北大道改造、職業(yè)中專新校區(qū)、城北防洪堤一二期工程、蘿卜巷辦公區(qū)建設等工程項目，圍合后新增建成區(qū)面積達到0.5平方公里。二是著力打造城市節(jié)點亮點。啟動實施了百里竹廊景觀帶、橫水江“一江兩岸”改造、中城河改造、章源大道改造等一批城市節(jié)點亮點項目，提升了城市建設品味。三是逐步完善基礎設施。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、適度超前、統(tǒng)籌兼顧”的原則，啟動完成了縣城污水處理設施、縣城垃圾無害化處理設施、北門農(nóng)貿(mào)市場搬遷、多功能文化藝術中心、人民醫(yī)院整體搬遷、縣城管道天然氣建設等一批城市基礎設施設施建設項目，不斷增強了城市的承載能力，促進了城市功能完善。四是大力推進村鎮(zhèn)建設。圍繞“五新一好”的工作目標，著力推進以村鎮(zhèn)規(guī)劃落實、圩鎮(zhèn)和村莊整治為主要內(nèi)容的新農(nóng)村建設。關田、揚眉、長龍、鉛廠、過埠等一批中心鎮(zhèn)得到全面改造提升，有效提高了城鎮(zhèn)承載力、吸納力、牽動力和輻射力，進一步促進加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。

四、堅持依法行政，行業(yè)管理日益規(guī)范

嚴格貫徹落實《建筑法》、《招投標法》和《建設工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)，通過強化報建管理，提高服務質(zhì)量，加大對招標投標、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，著力規(guī)范建設市場主體各方行為，確保了建筑市場進一步向規(guī)范有序化軌道發(fā)展。一是穩(wěn)步推進了建筑市場管理工作。全面創(chuàng)新管理思路，完善促進機制，更新監(jiān)管理念，推動行業(yè)素質(zhì)上檔升級。推進了專家評標制、招標制，完善建設工程標后管理各項制度，加強了招投標監(jiān)管和有形建筑市場建設，將工程造價（概算）在30萬元以上所有建設工程全部納入公開招標范圍，接受社會監(jiān)督，實行“陽光操作”，杜絕了場外交易等不規(guī)范行為。二是加強安全生產(chǎn)管理工作。全面加強了對施工企業(yè)的資質(zhì)、資格及管理人員證件等的審查。從源頭上杜絕違規(guī)企業(yè)、掛靠及管理水平低下的企業(yè)進入本地市場，強化安全監(jiān)管，全面推進“兩型五化”管理模式，積極爭創(chuàng)省、市級安全文明工地，全面開展了以強化大型建筑機械管理、預防高處墜落和施工坍塌事故等為重點的建筑施工安全生產(chǎn)專項整治活動。一年來，全縣建筑施工安全保障到位，縣污水處理廠和政務大樓工程均被評為省級優(yōu)良工程。三是進一步加強了質(zhì)量監(jiān)督管理工作。突出質(zhì)量保障，重點加強住宅、大型公共建筑、建筑節(jié)能等重點領域的質(zhì)量監(jiān)管，全面推進住宅質(zhì)量分戶驗收制度，細化量了工程質(zhì)量標準要求，規(guī)范房屋建筑工程質(zhì)量保修和投訴處理程序。一年來，全縣所有建筑工程均嚴格執(zhí)行施工圖審查制度和實行強制監(jiān)理，跨年和新建的工程質(zhì)量監(jiān)督覆蓋率達到100%，工程監(jiān)理覆蓋面達到100%，竣工工程驗收備案率達到100%。

篇4

[關鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發(fā);保護

[中圖分類號]F301.24

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）04-0038-05

黨的十八屆三中全會提出，要深化生態(tài)文明體制改革，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態(tài)功能日益得到重視，生態(tài)價值日益顯現(xiàn)。黃河三角洲地區(qū)未利用地資源豐富，未利用地開發(fā)管理改革于2011年2月納入國土資源部與山東省政府簽署的《關于創(chuàng)新國土資源管理機制體制共同推進黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展及地質(zhì)找礦合作協(xié)議》;2011年9月，山東省政府出臺《關于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》，確定在東營和濱州兩市開展未利用地開發(fā)試點工作，經(jīng)過三年試點現(xiàn)已初見成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發(fā)，依然處于探索階段，必須不斷與發(fā)展的新要求相適應。當前，從生態(tài)角度審視黃河三角洲未利用地開發(fā)，正是貫徹黨的十八屆三中全會精神，推進黃藍經(jīng)濟區(qū)建設的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發(fā)，分析開發(fā)試點的利與弊，論證未利用地的多元價值，旨在探索更加科學的開發(fā)模式，實現(xiàn)生態(tài)與高效的有機統(tǒng)一。

一、黃河三角洲未利用地的特征及價值

（一）黃河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。2001年8月21日國土資源部印發(fā)試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入?？诘貐^(qū);二是黃河高懸?guī)拥叵滤簧仙纬傻柠}堿地，以及早期退海之地;三是泥質(zhì)平緩海岸的淺海灘涂;四是因農(nóng)業(yè)價值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農(nóng)墾點和原國營農(nóng)場墾區(qū)。黃河三角洲現(xiàn)有未利用地總面積792萬畝，主要位于東營、濱州兩市，按土地權屬分，國有549萬畝，村集體所有243萬畝。按土地類型劃分，水域72萬畝，灘涂沼澤295萬畝，荒草地151萬畝，鹽堿地248萬畝，其他未利用地26萬畝。

（二）黃河三角洲未利用地的特征

從其形成與現(xiàn)狀來分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢低于25米的沿海地區(qū)，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區(qū)。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢，蒸降比高達35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過度開發(fā)等因素影響，荒漠化趨勢愈加明顯。

（三）黃河三角洲未利用地的價值

黃河三角洲未利用地的價值自建國初期就得以顯現(xiàn)，當時主要以墾荒興農(nóng)為主，建設國營農(nóng)牧場。作為國家“一五”計劃重點項目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務山東北部濱海荒地開墾，后來的開發(fā)也多以農(nóng)業(yè)墾殖為主。而在當前建設生態(tài)文明的背景下，隨著黃河三角洲開發(fā)的不斷深入，未利用地的價值日益多元化。

一是經(jīng)濟價值。這主要體現(xiàn)為未利用地向農(nóng)用地和建設用地的轉(zhuǎn)換。采用“有機質(zhì)含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發(fā)為農(nóng)用地208萬畝（其中耕地145萬畝）;采用“交通通達度、供水能力、產(chǎn)業(yè)集聚度、地基承載力、距離自然保護區(qū)和基本農(nóng)田的遠近”等五項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發(fā)為建設用地274萬畝。

二是社會價值。這主要強調(diào)滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨特性，是無法復制的得天獨厚的自然生態(tài)景觀資源，[3]既可以給人們以體驗和享受自然的樂趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時也具有海陸演變、土質(zhì)改良、治水治沙等研究價值。

中國石油大學學報（社會科學版）2015年8月

第31卷第4期種效博：生態(tài)視閾下的黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護

三是文化價值。這主要指對文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨有的自然景觀，更因黃河入?？诘牡赜蛱匦?，象征著黃河文化的歸結(jié)，是海內(nèi)外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠流長的歷史和文明。

四是生態(tài)價值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環(huán)境、維護生物多樣性的作用。位于黃河入?？趦蓚?cè)新淤地帶的自然保護區(qū)，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動植物的繁衍基地，是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋鳥類遷徙的重要中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護林是重要的生態(tài)用地，對防護河水泛濫和海潮侵擾等具有重要的生態(tài)功能;一些較大的濕地區(qū)域在洪水調(diào)蓄、保護水土資源、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候方面具有巨大的作用。[5]

二、黃河三角洲未利用地開發(fā)的現(xiàn)狀與存在的問題

自山東省開展黃河三角洲未利用地開發(fā)管理試點工作以來，東營市啟動實施未利用地開發(fā)項目7個，總規(guī)模27萬畝，新增耕地103萬畝，改造提升耕地10萬畝，總投資15億元，項目區(qū)主要位于市現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)、市農(nóng)高區(qū)、河口區(qū)新戶鎮(zhèn)等轄區(qū)范圍內(nèi);濱州市啟動實施未利用地開發(fā)項目4個，總規(guī)模 2054萬畝，新增耕地364萬畝，改造提升耕地1758萬畝，總投資443億元，項目區(qū)主要位于無棣縣、沾化縣轄區(qū)范圍內(nèi)。

（一）開發(fā)與保護的模式和經(jīng)驗

東營和濱州兩市按照省部合作協(xié)議和省政府《關于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》要求，堅持“先易后難、分期分批、穩(wěn)步推進、高效開發(fā)未利用地”的原則，從實際出發(fā)，在探索中推進，在實踐中創(chuàng)新，確定了新的開發(fā)模式。一是政府主導。政府成立未利用地開發(fā)工作領導小組，全面負責未利用地開發(fā)的政策措施研究、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查等工作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)未利用地開發(fā)的重大問題，明確責任，確保共同開發(fā)、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務機構(gòu)，具體負責開發(fā)計劃制訂、項目申報、指標交易等工作。二是市場運作。組建國有性質(zhì)的未利用地開發(fā)有限公司，具體負責未利用地開發(fā)項目實施工作。嚴格按照先調(diào)研、后評估、再預算的程序確定開發(fā)項目，對確定的開發(fā)項目實行項目法人負責制、項目施工招標制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、項目合同管理制、項目監(jiān)督公告制、項目管護責任制，確保項目順利實施，確保實現(xiàn)預期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計其效”的原則，統(tǒng)籌安排各類涉農(nóng)涉地資金用于未利用地開發(fā)，使用農(nóng)田水利建設資金建設項目區(qū)的水源干渠及水庫，使用交通建設資金建設項目區(qū)部分高標準田間路，通過各項資金的有效整合，彌補投資范圍限制帶來的缺陷，確保項目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質(zhì)和分布情況，科學合理地確定開發(fā)、利用和保護措施，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)林牧草漁游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。對宜農(nóng)開發(fā)用地，實行土地綜合整治，將未利用地開發(fā)為耕地，為占補平衡提供保障;劃定建設用地備用區(qū)，實行規(guī)劃指標“先行使用，年底核銷”，引導建設項目優(yōu)先使用未利用地。五是服務全省。建立耕地占補平衡指標異地交易平臺，實行占補平衡指標省內(nèi)市場化交易，突破用地指標制約，促進全省協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年以來，東營和濱州兩市已向山東省東部沿海地區(qū)交易耕地指標323萬畝，總交易額103億元。

東營和濱州兩市在未利用地開發(fā)試點工作中，形成了具有一定借鑒價值的經(jīng)驗和做法。一是規(guī)劃先行，為科學開發(fā)提供了保障。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制了《未利用地開發(fā)利用規(guī)劃》，對區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)布局進行了明確界定劃分，合理確定了用地規(guī)模和開發(fā)時序。在具體實施中，東營市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點工作方案》，編制了《2011―2013年未利用地開發(fā)計劃》和《全市未利用地重點開發(fā)區(qū)域詳細規(guī)劃》，以保障未利用地開發(fā)科學有序地進行。二是科技支撐，奠定了高效開發(fā)的基礎。東營市歷時三年完成了“十一五”國家科技支撐計劃項目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術提升與示范”，開發(fā)方式由原來的簡單整理復墾轉(zhuǎn)變?yōu)榘倒芨膲A與大型水利設施和灌排溝相配套。目前，東營市實施的未利用地開發(fā)項目全部采用暗管改堿技術，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農(nóng)田水利設施，畝均投資都高于5000元。項目區(qū)內(nèi)溝、渠、路、林、村標準化統(tǒng)籌開發(fā)，較傳統(tǒng)模式土壤脫鹽改良周期、節(jié)地率、節(jié)水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統(tǒng)籌，凝聚了實施開發(fā)的合力。對農(nóng)民，分類實行對外承包、地塊轉(zhuǎn)包、地塊互換、土地入股等模式，引導村民“離農(nóng)務工”， 實現(xiàn)了土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模化開發(fā)，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收;對項目責任單位，納入收益分配范圍，負責項目區(qū)遷占、地上附著物補償?shù)裙ぷ?，形成利益共同體;對引進企業(yè)，合理確定用地限期和價格，合理劃分水利設施養(yǎng)護責任，提前規(guī)劃配套設施，支持其規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是機制創(chuàng)新，抓住了推進開發(fā)的關鍵。創(chuàng)新了經(jīng)營管理機制，實行市場化運作、工程化管理，確保實現(xiàn)預期效益;創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)機制，由村委會與村民先行簽訂土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)委托書，然后由村委會與企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，最終將土地交付企業(yè)運營，既消除了村民顧慮，又化解了企業(yè)協(xié)調(diào)難度;建立了風險防范機制，實行市場準入制度和風險保障金制度，對經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進行資格審查和資信評估，降低土地流轉(zhuǎn)風險;創(chuàng)建了未利用地統(tǒng)籌利用機制，通過跨區(qū)使用、差別管理、易地交易等，實現(xiàn)了省、市統(tǒng)籌和節(jié)約集約高效利用。

（二）開發(fā)與保護過程中存在的問題

從試點情況看，黃河三角洲未利用地開發(fā)主要是通過增加耕地和建設用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態(tài)文明建設的角度來審視，未利用地開發(fā)已經(jīng)暴露出一些突出問題和制約因素。

1.配套措施缺失，難免退化

黃河三角洲未利用地已開發(fā)的部分地塊地勢較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴重區(qū)塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數(shù)開發(fā)地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時也是最難恢復的濕地類型。[6]再者，配套的水利設施產(chǎn)權不清，難以避免流轉(zhuǎn)企業(yè)的短期行為，必然導致生產(chǎn)經(jīng)營過程中重用輕管的現(xiàn)象，水利設施一旦破損，修復不及時，就難免造成土地退化。未利用地開發(fā)對黃河水的依賴性較強，項目區(qū)外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現(xiàn)異常，開發(fā)成果將難以保障。

2.新增耕地減少，效益降低

黃河三角洲未利用地已完成或正在開發(fā)的地塊多是成方連片，基礎條件好，開發(fā)難度小，新增耕地多;而隨著開發(fā)的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營市已啟動實施的7個未利用地開發(fā)項目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規(guī)劃的開發(fā)地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢。開發(fā)未利用地發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，不僅受建設用地指標限制，且基礎設施投資大，周期長，成本更高。如何保持未利用地的可持續(xù)開發(fā)利用，為實施“黃”“藍”國家戰(zhàn)略拓展空間，需要科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

3.土地流轉(zhuǎn)困難，制約經(jīng)營

黃河三角洲先期開發(fā)的地塊以國有土地為主，多為原國有農(nóng)場的閑置和撂荒地，權屬統(tǒng)一，便于流轉(zhuǎn);而后期開發(fā)地塊，轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，既有村與村之間的權屬爭議，又有村民承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)困難，面臨確權難、遷占難、流轉(zhuǎn)難等問題，增加了開發(fā)難度。未利用地開發(fā)必須以規(guī)模化經(jīng)營保證水利設施的統(tǒng)一管理使用，而農(nóng)民濃重的土地情結(jié)和失地后的生活擔憂，都會制約土地的順暢流轉(zhuǎn)，特別是年邁的農(nóng)村老人是土地流轉(zhuǎn)的最大阻力，使規(guī)?；?jīng)營難以實現(xiàn)。有合作意向的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也會因面臨錯綜復雜的利益關系望而卻步。

4.生態(tài)環(huán)境脆弱，風險增加

農(nóng)業(yè)開墾會導致濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然演化規(guī)律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態(tài)系統(tǒng)，不適宜的開發(fā)一旦對區(qū)域環(huán)境和生態(tài)鏈造成破壞，在短時間內(nèi)就難以恢復。未利用地開發(fā)逐步向近海推移，由撂荒地轉(zhuǎn)向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態(tài)風險必將加大。如果開發(fā)后維護不力或未能達到預期效果，那么，生態(tài)恢復將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護，表層，荒漠化趨勢就將難以遏制，會對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

5.資源用途管制，約束強化

黨的十八屆三中全會提出，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態(tài)價值而嚴格保護，這必然對其開發(fā)利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發(fā)，必須重新確定其開發(fā)方向，由以利用為主轉(zhuǎn)向以保護為主，探索創(chuàng)建新的開發(fā)利用模式。

三、黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護的應然路徑

黃河三角洲未利用地優(yōu)勢將長期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴大之勢，但面對新形勢、新問題，其開發(fā)利用應當堅持開發(fā)與保護并重，把著眼點放在筑牢生態(tài)防線和奠定生態(tài)基礎上，探索創(chuàng)建生態(tài)高效、可持續(xù)的未利用地開發(fā)模式，更好地服務于黃藍經(jīng)濟區(qū)建設。就當前而言，在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況下，未利用地開發(fā)應充分考量經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各因素，把實現(xiàn)和增加生態(tài)價值貫穿于開發(fā)全過程，以開發(fā)促保護，使其價值功能得以充分體現(xiàn)。

（一）在價值評估的基礎上實行未利用地用途管制

黃河三角洲濕地是具有國際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態(tài)環(huán)境特殊，具有重要的生態(tài)服務功能。[8]未利用地的開發(fā)必須符合用途管制，而用途管制的基礎應當是生態(tài)價值的評估。黃河三角洲定位為高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，未利用地的生態(tài)價值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過開發(fā)轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地或建設用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質(zhì)，降解污染”的生態(tài)功能更不可忽視。未利用地必須在價值評估的基礎上，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則確定其用途，宜農(nóng)則農(nóng)，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發(fā)和保護方向，實現(xiàn)未利用地綜合效益最大化。在此基礎上，要按照海陸統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、水土平衡、對接重大設施的要求，整體規(guī)劃未利用地資源的開發(fā)與保護。

（二）把生態(tài)保護作為未利用地開發(fā)的主攻方向

要把黃河三角洲未利用地開發(fā)的著力點從滿足耕地占補平衡轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_發(fā)保護，從注重經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效益、社會效益并重。因未利用地開發(fā)新增耕地異地交易獲得的利潤，應主要用于其他未利用地的生態(tài)保護，實現(xiàn)未利用地開發(fā)與保護的良性互補。開發(fā)宜農(nóng)未利用地應把著力點從增加耕地轉(zhuǎn)到水土保持和防止退化上來，其他未利用地開發(fā)應在編制自然資源資產(chǎn)負債表的基礎上，以產(chǎn)業(yè)多元化、經(jīng)營市場化、評估社會化提高綜合利用效益。從先期開發(fā)收益中按比例提取資金，設立未利用地開發(fā)保護專項基金，建立以政府投入為主的多元投入機制，[9]加大對重要水利設施管護、耕地退化修復、濕地修復等的投入，保障開發(fā)效益和生態(tài)安全。

（三）探索與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的開發(fā)模式

黃河三角洲地區(qū)不僅有成方連片的未利用地，而且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)零星的未利用地也較多，如東營市約有這類土地6萬公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉(zhuǎn)的制約實施開發(fā)難度較大，但由于多數(shù)可以直接開發(fā)為耕地，開發(fā)利用價值較高。破解土地流轉(zhuǎn)難題，就要把未利用地開發(fā)與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機結(jié)合起來，調(diào)動起政府、村集體、合作社、農(nóng)民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農(nóng)田水利設施結(jié)合起來，與土地規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來，與維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權結(jié)合起來，政府要指標，農(nóng)民得實惠。土地整理項目可以直接委托村集體或合作社實施，與專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營結(jié)合起來。要以未利用地的置換流轉(zhuǎn)促進村莊改造和城鎮(zhèn)化建設，引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚。要有條件、按比例地開發(fā)未利用地，適度控制，集約利用，為農(nóng)村未來發(fā)展留下足夠空間。

（四）以制度機制創(chuàng)新推進未利用地開發(fā)和保護

要探索建立完善的制度體系和運行機制，保障未利用地的高效開發(fā)和科學保護。一要用活市場機制，推進監(jiān)管和開發(fā)相分離。國土資源部門定規(guī)劃、管用途、列項目，通過招標方式確定開發(fā)主體，政府設立的未利用地開發(fā)有限公司應以獨立法人身份參與競標，委托社會中介評估驗收開發(fā)項目，形成制約監(jiān)督機制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補平衡交易制度。要建立交易平臺，在年度計劃內(nèi)推行自主交易，鼓勵實行協(xié)議開發(fā)、合作開發(fā)等方式，解決開發(fā)后續(xù)資金不足等問題。三要建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用制度。農(nóng)業(yè)、交通、水利等部門所列涉農(nóng)資金要由財政部門統(tǒng)籌，與未利用地開發(fā)專項資金配套使用，完善骨干水利設施和交通框架。四要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索以承包地入股、經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、合作化生產(chǎn)等方式，引導土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，為未利用地開發(fā)創(chuàng)造條件。五要堅持權責利相統(tǒng)一，推進水利設施產(chǎn)權制度改革，強化養(yǎng)護責任，提高使用效益。

（五）以黃河水的高效利用保障開發(fā)成果

黃河水作為黃河三角洲地區(qū)主要的淡水來源，對未利用地開發(fā)和保護起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長的矛盾將長期存在，必須把黃河水的開發(fā)利用與未利用地的開發(fā)利用統(tǒng)一起來，增強水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規(guī)律，適度保持黃河尾閭擺動的頻率和幅度，以多口或?qū)挿牒＞S持入?？诘臐竦厣鷳B(tài)。要在近海區(qū)域規(guī)劃建設農(nóng)田灌溉、生態(tài)保障、淤海造地等各功能相統(tǒng)一的大型水利設施，增強蓄水能力，以應對黃河水量突變的風險。要適當增加黃河取水總量中生態(tài)環(huán)境取水的比重，并向黃河三角洲地區(qū)重點傾斜，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)用水蓄水。要改變基本農(nóng)田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機結(jié)合起來，既要防止耕地退化，又要厲行節(jié)約用水。

總之，黃河三角洲未利用地開發(fā)必須以生態(tài)保護為主線，突出生態(tài)價值，嚴格用途管制，集約開發(fā)，重在保護，以強大的生態(tài)保障功能拓展黃河三角洲開發(fā)的空間，從而實現(xiàn)生態(tài)與高效的有機統(tǒng)一。

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The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.